重新审视我国校车问题——以《儿童权利公约》为视角

宋佳宁

（中国社会科学院研究生院，北京 102488）

一、事件背景

随着2013年9月新学期的开始，中国大多数城市的交管部门又开始新一轮对各个学校上路校车的例行检查。此类报道将校车安全问题再次纳入人们的视野。不禁使笔者想起了2011年中国大陆频发的多起严重校车事故。令人欣慰的是，两年之后，教育部在2013年初的相关报告中指出，《校车安全管理条例》出台之后的一年，2012年全国中小学生上下学交通事故起数、死亡人数、受伤人数等分别较上年度有大幅度下降。然而，法律法规的出台以及各地政府部门的重视却仍未彻底杜绝校车安全事故。截至2013年7月，全国就已发生11起中小学、幼儿园校车死伤事故。尽管事故的严重程度和死伤人数都较2011年相差很多，但仍然牵动着无数父母的心。

首先应明确校车的含义。我们可以从2012年4月开始施行的《校车安全管理条例》（以下简称《管理条例》）中找到答案。《管理条例》第2条中明确规定“校车，是指依照本条例获得使用许可，用于接送接受义务教育的学生上下学的7座以上的载客汽车。”其核心功能是在保障乘车幼儿、学生人身安全的前提下，高效、准时地将其送往目的地。但是仅2011年我国发生的严重校车事故就达14起，造成幼儿或学生死亡42人，重伤超过100人，事故发生地遍及全国11个省市。中国校车到底怎么了？

二、解析我国校车事故频发的原因

（一）我国校车发展现状综述

校车安全事件之所以备受社会关注，一方面是因为校车安全关系到千千万万孩子的生命安全；另一方面，由于有相当一部分校车安全事故的发生在我国农村地区，部分学者认为究其主要原因是我国教育资源分布不均所致。由此而引发了学界关于儿童受教育权的保障、儿童基本生命权的维护等问题的激烈讨论。

当前中国校车发展存在极大的地域差异已经成为不争的事实。教育部于2011年做过一项名为“中小学上下学出行方式的调查”，调查结果显示：目前我国在校中小学学生共1.8亿人。而全国目前有接送学童的校车28.5万辆，其中符合国家标准要求的仅占总量的10.32%。2006年教育部公布的另一份报告中明确指出，交通事故是引起中小学校园安全事故的主要原因之一，其中，72.23%发生在农村。有记者调研发现，在北京、上海等大城市，中小学生接送任务基本由家长或公交公司承担。而部分拥有校车的学校其校车质量也参差不齐，以北京为例，私立学校、国际学校较多租用或购买价值高达70－80万的高档车辆用来接送学生；而普通学校则多雇佣较为低廉的客运公司或汽车租赁公司的车辆。与此相对应的是广大农村和城乡结合部地区更为混乱的校车局面。在这些地区，大多数学校没有能力提供专门的校车，家长大多会选择“黑校车”来接送孩子上下学。然而，这些“黑校车”本身即存在巨大安全隐患。首先，车主一般都为私人经营，为保障利润的最大化，部分“黑校车”超载严重。其次，大部分“黑校车”车况很差，一般为报废车或改装车。驾驶员并未进行过任何专业培训，疲劳驾驶的情况也并不少见。

（二）校车事故频发的原因

如上所述，现阶段我国校车事故大多发生在农村或城乡结合部。虽然自然条件复杂和车况较差一定程度上导致这一地区成为事故多发区。但多数学者认为，板子应该打在农村“撤点并校”制度上。

从2002年开始，鉴于我国适龄儿童数量大幅度减小，很多农村小学荒置或生源较少。为实现教育资源的公平合理分配，我国农村开始了大规模的“撤点并校”，即将临近乡村数个小学撤销并合并成立中心校，一方面可以保证学校生源，进而大幅度降低教育成本；另一方面，并校之后的教育投入得到整合和合理配备，对于提高农村中小学教育水平有很大帮助。“据统计，我国农村小学校数量从1997年的51万多所减少到2009年的23万多所，减幅达54.9%。”“撤点并校”用了十年的时间，将我国农村曾经存在的“一村一校”的局面彻底打破。

客观上讲，“撤点并校”制度确实存在其必要性和合理性，也获得了很多学生家长的支持和拥护。毕竟孩子进入县里的“中心校”上学，能够有更多的机会获得更好的教育。但是，该制度也直接导致学生“上学难”问题。部分孩子在村小学被撤之后每天需要走20多里的山路上下学。由于上学路程太远，在没有校车的情况下，就只能依靠家长接送。但是大量留守在农村的是没有劳动能力的老人，他们大多没有精力或能力每天接送孙辈。正如罗尔斯在其《正义论》中提到的，“由于我们被迫在所珍视的价值中进行选择，或者当我们必须顾及别人的要求而限制我们的价值选择时，我们就会在确定价值的优先次序和作出调试过程中面临各种重大困难。”因此，为了保证孩子有学上，对于“黑校车”的选择也就不可避免。退一步讲，即使学校提供校车，每年近千元的车费对于相当部分贫困家庭来说也是承担不起的。

三、给孩子一辆安全的校车

据教育部2012年不完全统计，目前我国校车资源十分紧缺，平均超过6000名适龄学童才拥有一辆正规的专业校车。广大农村地区校车缺乏的现象尤为严重，很多家长甚至提出“要么恢复村校，要么开通校车”。有学者指出，校车在我国大多数农村地区已经成了一个硬要求。那么剩下的问题就是：如何办好校车？如何为孩子们提供安全、快捷的校车服务？也许我们可以从西方国家的经验中获得一些启示。

（一）他山之石：美国校车制度介绍

美国校车制度已经有超过百年的历史，并以其安全、公平、高效的价值理念而闻名于世。每天有45万辆美国校车接送2500万学童上学和回家，全美乘坐校车的中小学生超过总数的一半以上。学童乘坐校车是完全免费的，美国政府每年花费在每个学童上的校车费用超过500美元。

在法律层面实现对校车的全面保护。据统计，美国联邦政府和州政府关于校车的法律有超过500多项，“涉及从车体结构、防倾覆保护、刹车装置，到车内座椅方向、残疾车上下通道、紧急出口等34个方面。”全美50个州都有专项法律明文规定校车享有同救护车、警车及救火车相等的路权。“9·11”事件之后甚至将校车纳为“最易被攻击的对象”，规定攻击校车属于严重的联邦罪行。在制作质量和技术方面，校车由专门厂家制作，享有“客车的设施，卡车的骨架”之美誉。

如今，美国已经逐渐形成了“联邦、州以及当地政府三级共同管理的校车服务机制”。不仅如此，该制度还成为美国义务教育制度中的一项重要组成部分。在每个学期开学之前，各学区教育部门和交通管理部门都会举行名为“第一次乘坐校车”的系列安全教育活动；同时，平时在校期间，老师也会加强对孩子们进行关于乘坐校车及交通安全的教育。

（二）对我国校车制度的启发

中共中央政治局委员、国务委员刘延东在出席全国继续教育工作会议暨高等教育自学考试制度建立30周年纪念大会时表示，国务院已经将中小学校车的问题纳入议程，发改委、教育部等多个部门正在进行研究。可以看出，校车问题目前已经得到了最高领导人的高度重视，但是具体如何做到“为孩子们提供一辆安全校车”，还是一个需要严肃讨论的问题。

首先，谁来出钱买校车？《校车安全管理条例》中已经给出了答案。该草案第三条明确指出：“县级以上地方人民政府应当采取措施，发展城市和农村的公共交通，合理规划、设置公共交通线路和站点，为需要乘车上下学的学生提供方便。对确实难以保障就近入学，并且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务。”此外，“国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优惠办法，依照法律、行政法规规定的税收管理权限制定。”相较于2011年出台的《校车安全条例（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中仅规定“国家通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，支持使用校车接送学生的服务。支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担”有了较大进步。《征求意见稿》中虽然已明确了购买主体，但在具体实施操作层面上并没有进行清楚的界定。在涉及国家财政资助和社会捐助等方式的比例分担方面也没有规定，操作性较差，可能导致增加学生家长负担的情况。同时仍应注意，校车购买费用仅占校车费用中的很小部分，高额的维修费用、保养费用才是很多地方不敢购买专业校车的重要原因。这部分费用由谁负担和如何负担的问题，也是当前校车制度的一大难题。大部分学者认为，校车费用问题应该采用政府占大头，地方财政占小头，一定情况下学生家长承担一部分的原则，按照各地不同的社会经济发展状况，“具体操作方法由财政部分和各地相关部门来联合制定。”这些意见都在《管理条例》中有了较好的体现。

其次，校车应该优先给谁的问题。按照教育部的测算，如果要全部解决我国中小学生校车问题，目前至少需要150万辆校车，加上配置费、维修费等相关费用，需要财政4600亿元的投入。这么一大笔钱很难一步到位，那么“校车应该优先给谁”？罗尔斯《正义论》的观点是，所有的社会基本善—自由和机会、收入和财富及自尊的基础—都应当被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。大量调查研究表明，当前我国农村地区相较于城市地区对于校车存在更为迫切的需求。一些学者认为，大量引进美国“大鼻子”校车即可以从根本上解决农村地区钱少、买不起校车，甚至超载问题。但是，笔者认为，这种“一刀切”的解决态度是不合适的，至少不适用于我国这样一个自然环境和社会环境特别复杂的国家。我国一些农村地区路况十分特殊，大型的美版校车在狭窄的山路或水路上可能根本没有用武之地，甚至更加容易发生交通事故。被中国媒体推崇为“德清经验”的浙江德清在购买校车时，也是经过实地考察之后，决定因地制宜，在少数偏远的乡村选择使用“体量较小的校车”而非“大鼻子”。

再次，在硬件问题解决之后，“软件”问题才是关键。要重视对于学生、校车司机、校车公司及一般民众进行“校车安全”教育。一方面，在法律层面上树立“校车安全高于一切”的原则，为校车确立一定的路权和权威。如校车优先通过的权利、校车使用公交专用车道的权利，以及在校车上下学生及停靠时，其他车辆应当具有停车或避让的责任等。同时，要保证校车“公益用车”性质，倡导校车专车专用，防止校车私用现象的出现。另一方面，应加强对于学生及校车司机的交通安全教育，提高其专业素养及责任心，保证学生能够真正乘坐上令人安心的校车。

（三）联合国《儿童权利公约》的适用

联合国《儿童权利公约》在1989年11月第44届联合国大会上以25号决议被通过，于1990年9月2日生效，被认为是世界法制史上首部保护儿童权益的国际法律文书。《公约》共54项条款，确立的4项基本原则包括：无歧视原则、儿童利益最大化原则、生存和发展权以及尊重儿童的想法。目前，世界上绝大多数国家已加入该公约。中国政府于1989年参与《儿童权利公约》的起草工作。截至2012年，该公约已经在我国正式生效20年。

联合国《儿童权利公约》第2条第2款中明确规定“缔约国应采取一切适当措施确保儿童受到保护。”本条款作为《儿童权利公约》的纲领性条款为缔约国政府施加强制性义务，要求各国政府“确保每一位儿童的生命与人身安全，为他们提供健康成长的社会环境，是每一个法治政府的神圣使命”。毋庸置疑，在加入公约短短的20年间，我国政府在儿童权益保障方面做了很多工作，也取得了较大的成就。但从儿童人权的角度出发，尤其是在校车安全问题上，我国在立法、司法和执法层面上确实存在较多问题。作为《儿童权利公约》的坚持支持者和拥护者，按照“条约必须遵守”这一古老国际法原则，我国政府在签署公约之后，就必须履行公约规定的义务，承担公约下的国际法义务。在对校车质量问题、“黑校车”非法运营问题出重拳整治的过程中，应首先从根本上解决我国教育资源分配严重不均的问题。诚然，教育资源的分配与经济的发展状况呈正比，但在衡量经济发展与儿童的受教育权之间的关系时，我国政府理应将天平向儿童倾斜，这也与《儿童权利公约》中“儿童利益最大化”原则相谋和。

结语

有些时候，我们的政策出发点是好的，但是由于个别人在执行时，没有真正把“全心全意为人民服务”这句话作为工作宗旨，仅从完成任务的角度出发，事事搞“一刀切”，导致事情的结果往往与预期相去甚远。农村撤点并校是这样，黑校车也是这样。真心地希望我国政府在处理事关民生，特别是关系到儿童福利和基本人权的问题时，努力践行在《儿童权利公约》中的诺言，以“儿童利益最大化”为行政行为的根本出发点，“终结校车之殇，勿再愧对孩子”。就像《我们儿童：世界儿童问题首脑会议后续行动十年期终审查》开篇中提到的，“我们都曾经是儿童。我们都希望孩子们幸福，这一直是并将继续是人类最普遍珍视的愿望”。

［1］吴鹏飞.校车安全与儿童权利保护：儿童福利的视角［J］.云南行政学院学报，2012，（02）.

［2］丁芝华.我国校车安全管理的现状、问题与完善对策［J］.中国公共安全，2010，（04）.

［3］刘亚娜.大力度推进“校车安全工程”—兼论国外校车安全管理经验［J］.理论探索，2012，（01）.

［4］滕燕.校车安全立法的冷思考—兼评《校车安全条例（草案）》［J］.宁夏社会科学，2012，（02）.