当前我国政企关系存在的三种风险及其防范

□ 梅伟霞（广州行政学院 经济学教研部，广东 广州510070）

彼得·埃文斯用“嵌入性自主”作为描述国家与社会、市场互动关系的新概念，认为国家机关在具有自主性的同时，必须与市场有适当程度的连接，对经济发展才能担当“当家主政”与“助产者”的角色。[1]即政府和企业关系的理想境界是“密切而独立”。转型时期的发展型政府不仅是国家和社会的管理者，还是经济增长的主导者、宏观调控的实施者，同时亦是市场机制的培育者。政府在国家政治、经济、社会方面的多重角色决定了其必然成为微观经济活动的主体——企业最重要的环境因素，成为企业最重要的利益相关者。我国长期以来实行的是政府主导型经济发展模式，政府掌握着大量的权力，控制着大量资源特别是关键资源的配置，自然成为影响企业生存和发展的关键力量，再加上“关系本位”的人情社会文化传统，企业与政府的关系更是密切。当前我国的政企关系正日渐偏离理想状态，对政企关系可能存在的风险进行全面审视，对于正确把握政企改革方向、降低改革成本，实现社会健康良性发展具有重要意义。

一、“政府被俘”风险防范：加快推进政府转型

在经济转型发展过程中，我国形成了发展型政府主导的经济发展模式。政治集中经济分权体制导致的地方政府“GDP锦标赛”使得政府，特别是地方政府，对企业的控制意愿和干预能力大大加强。政府在干预经济发展过程中逐渐转变为一个追求经济效益最大化的市场主体，可能出现被社会某个阶层或利益集团所“俘获”的“政府被俘”风险。

所谓“政府被俘”，是指既得利益集团通过给政府官员提供好处而操纵政府活动。[2]如果政府被少数既得利益集团所控制，政策扭曲方向就与利益集团对寻租行为的预期相一致，政府不会采取积极措施改善治理质量，这会限制既得利益集团私利的获取。而且，政府从维护公共利益出发的产业管制，很大可能成为利益集团自利的最好借口，利益集团会千方百计进行寻租，造成管制者被被管制者“俘获”的结局，最终导致公共利益和社会福利受损。

政府应该代表社会公共利益，谋求关系整个社会的宏观经济利益和社会公正。虽然宏观经济的基础是微观经济，但微观经济主体在利益追求过程中的价值取向与宏观经济利益往往是不一致的，甚至是相互冲突的。在市场经济中，企业无法跳出“利己”的圈子，为了自身的利益，总会产生一些与社会利益和他人利益不协调的东西。正因为这样，政府才具有存在的意义，政府作为一个超越于微观经济主体之上的组织，可以利用其行政权力对企业进行协调乃至干预。我国政府主导型经济发展模式创造了令世人瞩目的“世界经济奇迹”，成功的关键因素之一就在于我国政府的中立性和超越性。政府政策不被社会某个阶层或利益集团所绑架，而是基于社会的整体利益，增强了改革的帕累托效应，有利于经济和社会的全面发展。但近年来，我国逐渐形成了以官员为代表的权贵利益群体、以官员垄断企业为代表的垄断利益群体、以房地产和资源行业为代表的地产资源利益群体等三大强势群体。他们利用自己的强大影响力，影响公共政策的制定和执行，时常绑架政府，弱势群体在利益博弈中渐渐失去了话语权，使得政府慢慢失去了中立性和超越性，将社会发展方向拉入歧途。很多不良企业将主要精力放在与官员拉关系、走后门上，通过贿赂腐蚀官员谋取经济利益。现实中大部分贪官落马的背后都有企业家犯罪的影子，如原铁道部部长刘志军案就牵出了丁书苗案，涉案的金额之大令人咋舌。因此，政府制定政策时必须保持理性和超越性，政府官员在与企业人员来往时也要保持警惕，防止“被俘”。防范“政府被俘”应从以下两个方面采取对策。

第一，明确政府“市场增进”和“公共服务”的职责定位。市场、社会机制是促进经济发展、协调公平发展的首要机制，政府应尊重市场在资源配置中的基础性作用和社会在集结公民意愿中的基础性作用。政府需要承担的是市场失灵和社会失灵的地方，最重要就是提供基本的公共服务即承担经济社会发展中的“兜底”职能。政府的职能具有逻辑上的优先次序：提供市场、社会的运行制度是政府的首要职能，匡正市场、社会失灵需要以不破坏市场和社会机制为前提进行，而培育市场、社会主体，促进市场、社会机制功能发挥，则是政府阶段性的工作职能，需要随着市场、社会力量的提升而调整、弱化。所以，市场经济条件下，政府最重要的作用就是一方面制定游戏规则，提供市场和社会正常运行的法治规则和制度平台；另一方面就是民生方面的公共服务，特别是教育、医疗、就业、卫生、养老等基本的社会保障。因此，对我国来说，从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”是经济社会协调发展的迫切要求。虽然，经济建设型政府比照传统计划经济体制下的政府职能，是一个重大的进步，但经济建设型政府会使政府既成为游戏规则的制定者又成为游戏的参与者。地方政府的商业化，官员的经营化、经理化和企业家化，政经合一的体制环境，会造成众多官员腐败，还将许多企业家推入犯罪陷阱。而国内外大量的实践证明，长期以追求GDP为主要目标的增长，是一种不可持续的增长。

第二，保持政府的“自主性”和“泛利性”。发展型国家接近于韦伯式的官僚体制，具有高度的凝聚力，而这种凝聚力又赋予了组织具有自主性，内嵌于社会关系中，从而使国家与社会紧密连结并且制度化，从而促进了本国的发展。因此，保持“自主性”和“泛利性”是发展型政府成功的关键。其实，这也是任何政府成功的基本条件。美国前总统里根认为，美国之所以效率高、发展快，不是因为美国有一个政府的国家，而是因为美国有一个国家的政府。

我国之所以能够创造世界经济奇迹，其重要的制度基础就是我国优秀的技术官僚组成的政府保持了中立性和超越性，用秦晖教授的话来讲就是：“国家可以不买资本家的账，也可以不买其他任何人的账，譬如劳工什么的，两边的账都可以不买。”这保证了发展的“泛利性”。因此，政府要充当市场竞争的“裁判员”，制定相应的法律法规，加强和改善司法、行政执法和执法监督，保证市场交易的效率和公正性，确保市场机制运行的基本秩序及企业的合法权益不受侵犯。对于今天的政府和社会来说，重建政策的公共性是一件极为紧迫而重要的任务。当前发展的核心问题在于是否有魄力和决心破除既有垄断利益，未来十年是改革垄断利益的攻坚期。[3]根治行政垄断是当前最重要的措施。从根本上讲，体制性因素是行政垄断集团肆无忌惮的根源，同时也是政府以生产经营方式参与市场竞争的必然结果。行政垄断更深刻的原因在于，公共行政被某些部门行政所取代。国家审计署披露的数据显示，我国56个中央部门在预算执行过程中存在问题的金额高达348亿余元人民币。违规资金用于四个方面的开支：一是弥补本单位日常开支；二是构建办公楼；三是对外投资；四是作为员工的津贴补贴给与发放。这些公共部门不应该有私心的，但实际行动中却屡屡把公共资产作为部门福利的创收工具。

因此，必须推行以下四项措施：其一，从程序上对垄断行业进行约束。日本学者青木昌彦指出：“只要没有约束，特定利益集团就会给市场设置壁垒以产生租金。”没有程序上的约束是小团体肆无忌惮的违规行为得以盛行的关键原因。因此，进一步完善我国反垄断法体系迫在眉睫。其二，完整的产业进出法律体系应尽快推出。既得利益集团无法抑制他们的机会主义行为，一个重要的原因是缺乏准入规则和完整的产业进出法律体系。建立一套完整、清晰的产业进出法律体系，可以大大消减交易成本，提高整个社会的福利，符合国家利益。其三，全面引入竞争机制，破除垄断。要想进一步完善市场经济体系和改进经济制度环境，不可能通过采取更多政府干预和控制的办法来完成，而只能通过开放市场的改革方式来完成。其四，从制度上根除任何一部分人掌握过大的权力，用立法的方式破除特权意识。

二、“企业被控”风险防范：加快推进企业转型

瑞典经济学家Christer Gunnarsson和Mats lundahl提出了发展中国家存在“好政府”和“坏政府”的问题。前者追求财富，后者则追求权力。追求财富必须发展经济，故把“好政府”所在的国家称做“发展型国家”；追求权力必然产生对社会公众的掠夺，故把“坏政府”所在的国家称做“掠夺型国家”。相较于掠夺型国家的利己主义，发展型国家的好政府是“仁慈的社会保护人”。掠夺型国家的政府干预并非真正愿意发展经济，而是为了少数统治者、集团的利益。政府对社会公民的掠夺建立在寻租机制的基础上。由于寻租不额外创造财富而是分配财富，所以政府干预经济不仅效率低下，而且还会产生“干预触发器”，也即让一些人为了自身利益迫使政府采取有利于自己的政策，称为“寻找干预”，也是一种非生产的“寻利活动”。[4]因此，对企业来说，政府之手有可能是“帮助之手”也可能是“无用之手”，甚至是“掠夺之手”。企业试图通过积极的政治行为趋利避害，获取“关系租金”。

值得注意的是，企业政治行为也有可能带来负面效应，“关系租金”也有可能变成“关系陷阱”，导致“企业被控”的风险。企业和政府距离太近，可能会产生以下三个问题：一是企业可能会因为迎合了政府发展的需要而失去了经济理性，从而阻碍企业的健康发展；二是企业与政府关系太近可能会影响到企业经营管理的自主性，降低企独立生存的能力；三是企业经营者可能会因为与政府官员关系过于密切，承担司法和道德风险，更有甚者，企业的经营者可能会深陷牢狱之灾。2011年胡润研究院发布的《中国富豪特别报告》指出，在胡润百富榜开始发榜后的12年以来，累计有24名“问题富豪”落马，诈骗、行贿和资本市场相关问题是富豪落马的三大主要原因。他们相信“有钱能使鬼推磨”，有事靠金钱摆平，拿金钱铺路。他们以为自己是在驾驭金钱，实际上已被金钱所驾驭，最后成为金钱的牺牲品。原北京泰跃房地产公司董事长刘军向北京市海淀区原区长周良洛、北京市原副市长刘志华行贿，事发后三人均被追究刑事责任。

随着我国社会主义市场经济体制的基本确立和逐步完善，作为市场竞争主体的企业也在逐步转型和成长。企业在处理政企关系中不能一味地被动接受，而通过自身的努力主动营造一个良性的政企关系。

第一，树立“新财富观”。现代企业应该追求“创造、分享、责任”的新财富观，重视现代企业文明。在中国，企业家是一个特殊的群体和阶层，不仅维持着一个经济体的核心竞争力，也支撑着一个社会的繁荣和稳定。一个成熟的企业家，应学会恪守商业文明，不能把自己的眼光完全放到对暴利与机会的贪婪上，避免在不完善的法治状态中自我毁灭，富豪榜变成“杀猪榜”。

以企业家精神创造财富就是一种财富明规则，制度化管理是成熟企业应采取的管理模式。中国当前的企业管理要建立和健全一种制度——使所有的中国企业塑造自己的尊严和价值观，塑造一种愿意承担责任的企业文明。著名企业家王石一直坚守“绝不行贿受贿、超过25%的利润不赚、对人永远尊重、追求公平回报和牢记社会责任、用规范取代权谋、禁止公司政治”等价值原则，如今的万科发展成为中国房地产业的龙头老大，王石也成为中国企业家群体中阳光式的领袖人物。

第二，保持现代企业理性发展的“自主性”。所谓自主性，指的是必须确保企业作为市场主体的核心地位，从而保持企业的自主性和经济理性。

在市场经济条件下，企业是竞争的主体。作为市场化的企业，它们应该自主经营、自负盈亏、具有决策自主权和创新能力，这样的企业才充满了生机与活力。市场化的企业首先是真正独立的法人，并依法享有民事权力，同时依法承担民事义务。企业的独立自主性一方面表现在企业的组织身份独立、企业的组织财产独立以及企业的法律地位独立，另一方面表现在企业具有自主经营、独立决策的权力。具体而言，企业在诸多方面享有充分的自主权，比如建立规章制度、确定发展战略、制定业务计划、聘用管理人员、对外签订经济合同等。虽然在现实经济活动中，大多数成功的企业与政府保持着相对密切的合作关系，但企业与政府的关系并不是越近越好。企业必须与政府保持适当的距离，其衡量标准是在寻求与政府合作的同时，尽量保持企业的自主性和经济理性不受影响。企业需要接触政府，收集信息和提供想法，但不能与监管部门和政治人物来往过于密切。努力培育企业的核心竞争力，才是企业经营者获得成功的正道。企业经营者在经营管理过程中应该少找市长而多找市场，靠近政策而与公共权力保持距离。

第三，守住现代企业“合法性与合伦理性”的底线。企业经营者除了有金钱意识和权力意识外，还需要具备法律意识，企业经营者要认识到董事长办公室与监狱之间也许只有一墙之隔，避免法不责众的心理、侥幸心理和倒霉认命心理。和事后的法律救火相比，企业经营者增加事前预防法律风险的投入更为划算。据统计，在美国，企业经营者在法律风险防范上的平均支出费用是企业销售总收入的1%。企业经营者应有宪法、刑法、商法和行政法等全面的法律风险意识，把法律当作企业经营者主宰商海沉浮的方向盘。与此同时，企业经营者要积极地参政议政，发出自己的声音，适时提出自己的立法建议，推动立法不断完善，这样做才能从根本上解决问题。另外，企业要加强自律性建设，强化那些社会表现良好企业的率先示范作用，营造企业自律的舆论环境。

三、“政企合谋”风险防范：加快推进政企关系转型

转型期政企之间是相互依赖、合作共生的关系。但当前我国一些不平等的畸形政企关系仍然存在，导致“政企合谋”的风险。一个理想的社会应该是国家、市场和社会均衡发展的社会。转轨国家常常出现两种情形：一方面，政府官员利用“贪婪的黑手”竭力过分设立规制以攫取受贿的收入；另一方面，强势企业对政府的控制将会因其狭隘私利而扭曲改革政策。公共选择理论证明，政府官员作为理性经济人，是会追求自身的经济利益的，而企业更是具有追求利润的本能，若缺乏第三方监督，政府官员和企业很有可能利用“信息不对称”相互勾结，私相授受谋取共同利益而置社会公共利益于不顾。政府活动是一个最具垄断性的活动，它与企业的“合谋”行为（比如对某个企业或产业的优惠政策）导致在矫正私人市场的不完全竞争方面又形成新的不完全竞争，在不完全信息条件下作出的行为不可能形成降低成本增加收益的激励机制，进而破坏了自由竞争，对私人投资产生挤出效应。现代社会，政府官员为更好地提供公共产品和服务，满足社会民众的需要，以获得政治资本，有天然的冲动与各类企业、特别是大企业保持密切关系。Cingano和Pinotti（2009）对意大利上市公司进行研究发现，政治关联给私有企业所带来的好处源自于对公共需求的扭曲。如果用公众支出来衡量隐含的福利损失，那么它会随着不同公司产品之间的替代弹性而变化，福利损失的范围为：在公众需求较低市场的10%到公众需求较高市场的20%之间浮动。余明桂等（2010）的研究发现：有政治关联的民营企业的企业绩效及社会绩效与民营企业所获得的财政补贴存在负相关关系，这表明，基于政治关联的财政支出无效率，民营企业通过俘获政府官员来获得财政补贴，验证了建立政治关联的寻租假设。这种寻租行为在制度约束弱的地区更加盛行，会进一步扭曲整个社会稀缺资源的有效配置，降低社会的整体福利水平。因此，必须防止政企共谋，才能促进社会共赢。

制度转型一般来说需要经过两个阶段，前一阶段主要是关系治理，源于儒家特殊主义导向的关系信任或人际信任对于组织和社会的发展非常重要。但随着市场体制改革的逐步深化，正式制度和法律体系也会随之不断完善，整个社会网络将由强关系网络向弱关系网络变迁。[5]这样，社会将转入到以规则治理为主的阶段，规则博弈成为政企良性互动的重要基础和方向。

赋予企业平等的法律地位，政府依法行政，企业合法经营。这既是建立新型政企关系的关键，也是建立新型政企关系的核心内容。权力依赖是关系潜规则得以产生的具体条件之一。当存在权力依赖时，合同关系就易被权力关系笼罩甚至取代，政府与民间难以形成对等的契约关系。但实际上，在社会主义市场经济条件下，企业和政府应该成为建立在法律基础上的对等关系，企业与企业、企业与国家、企业与个人间的经济交往是一种平等的合同关系。在经济增长和社会发展过程中，国家、市场和社会是三方主要行动者。政府可视为国家的代言人，企业是市场主体，而包括行业协会和商会在内的中介组织构成了主要的社会力量。企业是市场经济的主体，政府是宏观调节主体，二者有共同目标，又有各自无法替代的分工。政府与市场、政府与企业的关系内涵，不应该是原来大家认为的一直管制和反管制的逆向博弈关系，相反，应该是一直相互扶持、相互依赖、相互竞争的伙伴合作关系。良好的政企关系，就是基于这种不同的分工而进行的互动，其基础是法治——双方基于道德底线和法律准绳各自承担责任和义务。政府与企业之间应建立起规范化、制度化的沟通渠道来加强互动合作。企业以“阳光轨道”为主的方式影响政府，改变现有的以“黑色轨道”为主影响政府的方式；通过影响法律的制定和调整进而影响政府的轨道，改变现有的那种通过“权钱交易”的寻租行为影响政府的轨道。

[1]Peter B.Evans，Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation[M].Princeton：New Jersey Princeton University Press，1995.pp.39-42.

[2]乔尔·赫尔曼、马克·施克受.转轨国家的政府干预腐败与政府被控[J].经济社会体制比较，2002，（5）.

[3]世界银行、国务院发展研究中心.2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会[R].世界银行，2012.

[4]马茨·伦达尔、本诺·恩杜鲁.发展经济学新方向：当代的增长环境与政府[M].北京：经济科学出版社，2001.

[5]Peng，M.&Zhou，J.，How Network Strategies and Institutional Transitions Evolve in Asia[J].Asia Pacific JournalofManagement，2005，（22）:321-336.