休闲农业发展的环境法律制度建设研究

2013-02-15彭怡萍

台湾农业探索 2013年4期

彭怡萍

（福建农林大学，福建福州 350002）

20世纪80年代初，休闲农业作为一种调整农业结构、发展农村经济、迎合大众休闲游憩需求的生态产业于大陆兴起，在国家各级政府的高度重视下蓬勃发展。但伴随着产业的加速发展，休闲农业项目在开发过程中出现了资源破坏和生态污染等诸多问题，亟须环境法律给予引导和规范。

1 休闲农业环境法规的定位

人类在环境问题的研究中，对于 “环境”的界定并不明确，存在生态、环境、生态环境等不同表述。对于休闲农业发展面临的环境问题，生态破坏与环境污染密切相关，难以严格区分。因此，本文将休闲农业环境界定为休闲农业生态环境，指影响休闲农业发展和农村生态系统的环境条件，包括气候条件、水文条件、土壤条件、生物条件以及开垦土地、采伐林木、培植花卉、景区建筑等人为条件。

休闲农业环境法规的定位主要体现在：（1）休闲农业环境法规是建立在当前环境保护法律的基础上，现有的农业、旅游环境保护方面的法律法规所确立的原则和规则，依然是休闲农业环境法规建设的基石。建设休闲农业发展的环境法规不是对现有环境保护相关法律法规的替代，而是对休闲农业这一产业发展领域进行立法补充。（2）休闲农业环境法规只是针对休闲农业发展的环境保护领域进行详细的、更为明确的规定，为构建我国休闲农业发展的专门法服务，旨在丰富我国休闲农业发展的法制建设。（3）休闲农业环境法规的立法理念源于新时期我国建设生态文明的战略要求，改变以往环境立法服务现代化建设的要求。立法理念更新，强调公众参与，构建管理者与大众积极互动的环境保护法规，促进我国环境法规建设走向新阶段。

2 现有环境法律法规对休闲农业环境的保护现状

休闲农业的持续发展离不开生态环境的保护。20世纪70年代以来，我国大力倡导社会主义法制建设，在资源环境的开发、利用、保护等方面制定了一系列法律、行政法规和地方性法规。但现行环境法律体系在诸多领域立法空白，休闲农业生态环境保护问题处于农业资源保护和旅游环境保护的相关法规交叉管理中，尚缺明确的法规指导。

2.1 由人大及其常委会制定的相关法律

首先，宪法以国家根本大法的形式将保护环境作为一项基本国策，明文规定生态环境保护的要求，《宪法》第9条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”。其次，《环境保护法》（1989年）第19条明确规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告”，赋予全民环境权利。另外，涉及休闲农业环境保护的单行法众多，主要可分为两类：一类是自然资源利用与保护方面的法律，包括《农业法》《矿藏资源法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《土地利用规划法》等；另一类是环境污染和公害防治方面的法律，包括《大气污染防治法》《水污染防治法》《噪音污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》等，这些单行法奠定休闲农业资源开发和环境保护的法律基础。

2.2 行政法规和部门规章制度

当前，众多的旅游类和农业类法规以行政法规和部门规章的形式在不同程度上指导休闲农业环境建设。《风景名胜区管理暂行条例》（1985年）为休闲农业经营管理、资源利用和污染治理提供基本规范；《基本农田保护条例》（1998年）在休闲农业农用地利用管理方面做出了限制；《关于进一步加强旅游生态环境保护工作的通知》（2005年）明确规定将生态环境保护纳入各级各类旅游规划；《旅游资源保护暂行办法》（2007年）为休闲农业资源利用和保护提供进一步指导。

2.3 地方性法规

在休闲农业发展的实践中，各地依据自身资源环境特点，积极建设地方性法律法规。尤其是在旅游资源比较丰富、休闲农业发展相对迅速的地区，当地立法机关制定了一系列促进当地休闲农业健康发展的法律法规。如《湖南省休闲农业庄园建设规范》（2011年）、《山东省生态环境建设与保护规划纲要》（2001年）、《福建省农业生态环境保护条例》（2002年）、《四川省休闲农业与乡村旅游服务规范》（2012年）等，规范休闲农业环境建设的法规逐渐出台，环境法制日趋受到重视。

3 现行的休闲农业环境法律保障存在的缺陷

完善的环境法规是保护休闲农业旅游环境资源的重要前提。我国已陆续出台众多环境保护方面的法律法规，初步形成了以宪法中环境保护规定为基石，以环境保护法为核心，以环境保护单行法为主体，地方性环境法规不断补充在内的休闲农业环境保护方面的法律法规，为我国休闲农业环境开发建设提供重要保障。但随着休闲农业的不断发展，生态环境问题日益突出，现有的环境法规已不能适应发展需要。

3.1 指导思想滞后

当前我国环境法律体系的立法目的为 “促进社会主义现代化建设的发展”，以服务社会建设为指导思想，在处理经济发展与生态环境之间的关系时，更多地关注自然资源的经济属性，法律天平向经济倾斜，在如今与时俱进建设生态文明的社会主义和谐社会的背景下表现出相对滞后性。休闲农业归根到底是生态农业、生态旅游，强调的是生态原则。环境法律在指导思想上的偏差，导致休闲农业开发中侧重于对经济利益的追求，不适应当前休闲农业发展倡导的保护生态、持续发展的理念。

3.2 农业资源产权不明

我国《宪法》规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”而国家和集体概念抽象，其作为自然资源所有权的主体，在一定程度上造成自然资源所有权主体虚位。休闲农业开发依托的土地、林木、河流等资源基础虽归国家或集体所有，但其产生的利润及产品归承包经营人所有。这种经营形态一方面提高了经营者的积极性，另一方面极易造成国家、农民和经营者之间资源产权不明、利益不清。

3.3 涉农环境立法不完善

在实体法上，环境法律存在重城市、工业，轻农村、农业的偏向，农村环境法律过于简单。无论是《农业法》《环境保护法》，还是其他相关法律，并未体现农业农村环保的特征，与休闲农业有关的环境资源保护法律法规散见于各单行法和部门规章中，多以 “暂行条例”、“暂行办法”的形式存在，位阶低，影响力不足，没有一部真正意义上农村农业环境法律对休闲农业资源开发、利用、保护的全程予以指导和规范。在程序法上，重实体轻程序的观念，致使环境法律多原则性条款，可操作性差［1］。如《环境保护法》规定；“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但并没有规定如何检举、如何控告，缺乏对环境诉讼的程序规定。

3.4 执法监管体系不健全

首先，管理效率低下。休闲农业资源与环境保护涉及土地、林业、水利、建设、旅游、环保等多部门，而当前环境法律并没有明确各部门之间的关系及职权范围，这些部门在资源的管辖权上或多或少都有法律依据，在权利问题上寸步不让，涉及相关义务则竞相推诿，休闲农业发展形成了多头管理、条块分割的混乱局面。其次，执法不严，环境保护执法涉及多方利益，“重经济发展，轻环境保护”的传统由来已久，在休闲农业发展地方经济的过程中，当地政府往往忽视可持续发展理念，在产业规划布局时，并不依法进行环境影响评价；面对环境违法行为，视而不见，地方保护主义严重；更有甚者，为违法经营者说情护短，逃避法律制裁［2］。第三，缺乏有效的监督机制。在监督对象上，几乎所有的地方性农业生态环境立法都过多的维护政府权威和部门利益，管理者与被管理者在权利义务上具有不平等性；在监督方式上，往往只进行查处违法事件的事后监督，缺乏经常性、不定期的监督，且监督方式局限，侧重于自上而下的监督，忽视公众对环境保护的监督；监督效果不明显，环境监督的结果往往会与经济利益相冲突，在这种情况下，监督行为成了 “走过场”，没有发挥实质作用［3］。

4 休闲农业发展的环境法律制度建设之设想

4.1 立足生态文明理念，以可持续发展为休闲农业环境法规建设的指导思想

人类文明的发展历程表明，社会每发展到一个转折点，就需要用新的法律理念来承接文明的成果。对于生态环境，不同的发展时期有不同的认识，其立法理念亦随之变化。当前，我国全面倡导建设生态文明国家。因此，休闲农业环境法规建设首先需要改变以往重经济轻环境的倾向，变 “促进社会主义现代化建设”的立法目的为与时俱进的“生态文明”建设理念，确立可持续发展为休闲农业环境法规建设的立法目的。休闲农业开发的重要功能之一在于提供人与自然 “对话”的体验，将生态理念贯穿于休闲农业环境法规建设过程的始终，符合生态文明建设要求。

4.2 制定休闲农业发展的环境法规，让环境保护工作有法可依

当前，大陆休闲农业发展三十多年来，尚无专门的休闲农业环境保护方面的法律法规，这与休闲农业作为我国朝阳产业的发展现实极不适应。因此，建立以可持续的生态理念为指导思想，涵盖休闲农业自然资源利用、环境污染防治、生态保护三大领域的休闲农业发展的环境法规作为其综合性、整体性环境保护的法律依据，是理论上和实践上的需要，迫在眉睫。首先，有必要制定一部《休闲农业环境管理办法》，立法目的定位为保护休闲农业生态环境促进可持续发展，用于全面指导休闲农业资源环境建设，为全国各地休闲农业环境保护提供法源依据。

首先，《休闲农业环境管理办法》至少应包括以下内容：（1）资源产权规定。明确休闲农业生态资源公共产品属性，产权归国家和集体所有，受益人是特定区域内的人口或全民。明晰集体所有资源的合理使用、转让机制和收益分配。肯定全体社会成员的资源所有权主体资格，具有依法保护生态环境、对环境损害进行依法诉讼等环境权利。（2）管理范围。休闲农业环境保护的范围应是休闲农业所依托的环境基础、所利用的生态资源和所承载的配套设施以及休闲农业所有参与人员的行为。（3）休闲农业项目开发、审批的实质条件。即休闲农业开发的准入条件和具体的规划标准，包含土地、设施建设要求和申请人必备的资格等。（4）休闲农业环境保护规定。明确规定休闲农业环境管理部门的法律地位及职权，制定资源和环境保护的明文条款，明确规定所有参与主体的责任和义务。（5）问责规定。包含责任条款和问责程序两部分。明确规定休闲农业资源环境破坏须承担的责任，并建立问责程序机制，依法追求行为人的法律责任，维护法律权威。

其次，《休闲农业环境管理办法》的内容在包括管理范围、资源所有权归属、资源开发审批制度、资源环境管理、责任追究等多方面的同时，需要制定详细的可操作性配套制度措施和管理细则，避免出现模糊性条款。在环境污染防治方面，设立全程控制的原则，制定 “源头控制”的措施规定；在自然资源利用方面，强调可持续发展的原则，增加资源有偿使用内容，加强资源损害治理规定；在生态保护方面，围绕生态中心原则，保护生态功能的稳定性和系统的完整性。尤为重要的是，加强环境诉讼程序法建设，建立休闲农业环境诉讼的正当程序是任何一项健全的环境法规必备的要素。通过建立休闲农业环境诉讼程序，逐步构建自力救济与公益救济相协调的环境纠纷处理程序法制，依法保障公众环境权。

最后，我国地域辽阔，各地资源环境状况存在巨大差异。建立符合当地资源特点的地方性休闲农业环境法规建设，既是我国人口、资源、环境迥异的国情要求，又是完善休闲农业环境法规建设的必然要求。提倡地方根据当地休闲农业发展水平，在国家统一立法的指导思想和规定下，因地制宜，依法制定地方性休闲农业环境管理法规，切实指导解决本地区休闲农业发展存在的实际问题，形成具有地方特色的环境法规以增强执法的针对性和可操作性。

4.3 统一管理，完善休闲农业环境保护的执法监督体系

环境影响具有公共性、深远性特征，其管理必须是规范化的统一管理。因此，休闲农业环境法规建设，首先要通过立法形式确立专门的休闲农业环境保护部门。通过在中央和地方设立 “休闲农业环境保护专门委员会”，同时在休闲农业发展涉及的建设、水利、旅游等利益部门设立环保办公室，配备环境专员，共同构成 “休闲农业环境保护专门委员会”的成员。在休闲农业开发、规划、建设时，共同参与项目开发决策和环境问题探讨，避免休闲农业发展过程中的利益冲突，提高管理效率。

立法为源，执法为本。要使法律充分发挥保护农业资源和农村生态环境的作用，关键是加大休闲农业环境保护的执法力度。严格执法，依法追究环境破坏者的法律责任。同时加强环境保护执法队伍建设，落实环境执法责任制，建立责任追究程序，对环境执法工作中失察失职的行为依法追究。通过加大执法力度，强化执法手段，从严从重，迅速、严肃处理休闲农业环境违法行为，制止环境进一步破坏。

在休闲农业环境保护的法律监督方面，应采取“休闲农业环境保护专门委员会”主导监督，公众积极参与的监督机制。通过设置独立的监督机构，制定具有可操作性的监督方式和监督流程，并明确监督依据和监督权限，对休闲农业项目开发经营以及环境行政执法行为进行有效监督［4］。同时充分利用公众监督的巨大资源，建立民间环境纠察队伍，积极发挥广泛监督的作用，促进职能监督与社会监督相结合，发挥共同监督的整体效能，完善休闲农业环保的法律监督机制。

4.4 加强休闲农业环境保护教育，将宣传教育工作纳入法制轨道

近年来，环保教育受到国家政策的不断重视。1996年，《全国环境宣传教育行动纲要》提出实施全民环境教育行动的长期规划，环境知识开始在国民基础教育中普及。但在世界范围内看，我国全民的环境意识尚处于较低水平。针对休闲农业依托资源发展的产业特性，加强对休闲农业的环境保护，才能有效避免其对生态环境的累积性破坏。因此，通过实施环境保护教育，建立休闲农业环境教育制度，在制度上保障休闲农业景区的环保宣传，提高休闲农业管理者、经营者、游客和当地居民环境保护的自觉性方是实现休闲农业良性持续发展的根本途径。