被征地农民市民化进程中的障碍分析及对策探求

闫 妍

（天津职业技术师范大学经济与管理学院，天津 300222）

改革开放以来，随着经济的持续增长，作为衡量一国或地区现代化水平重要指标之一的城市化水平不断攀升，根据统计显示，全国的城市化水平已从1993年的28%提高到2009年的45.68%。并据预测，到2020年我国的城镇人口将占总人口的50%，2050年将达到70%，即基本达到中等发达国家城市化的平均水平[1]。城市化的快速推进除了体现在城市规模的不断扩张外，一个更显著特征就是出现了一群特殊群体，即有着被动城市化印记的被征地农民，他们因城市发展失去土地，而被迫进入城市，但在城市中却面临新的贫困和新的生计风险，其市民化过程并不顺利，甚至出现很大阻碍，如就业困难、生活质量低、福利及社会保障待遇非市民化、居住环境不佳、自我认同感缺失等。因此在成功推动城市发展进程中的关键因素之一就是做好被征地农民市民化，它是城市化的重要内容。本文从分析导致被征地农民市民化缓慢的原因出发，针对如何加速被征地农民的市民化进程，提出一些建议及改进措施。

1 影响被征地农民市民化缓慢的原因分析

现阶段，被征地农民的身份处于一种尴尬的境地，他们生活在农民与市民的夹缝中，形成了农民市民化过程中的一类特殊群体。土地的被征用使他们不能再从事农业生产，因此从本质上他们就不能再称之为农民，然而被征地农民进入城市，生活在城市，即使通过户籍变更，从身份上转变为市民，但是由于长期城乡二元结构体制的影响，被征地农民很难在短时间内符合市民所拥有的各种特征，成为真正意义上的市民。

针对目前我国被征地农民市民化速度缓慢和被征地农民生活中出现的问题，在深入研究被征地农民市民化的主要障碍基础上，将问题产生的主要原因划分为内因和外因两大类。

1.1 内因分析

造成被征地农民市民化发展缓慢的内部原因主要体现在：

（1）自身素质水平低。被征地农民整体文化基础差，个人素质低，专业知识和技术能力匮乏，择业观念落后，成为就业大军中的弱势群体。此外由于可以享受到因失地所得的待工补助，对劳动条件和劳动报酬的要求比较高，所以在劳动力市场上，既竞争不过城市市民，也竞争不过“肯吃苦、低报酬”的外来农民工。这种“高不成，低不就”的状况造成了被征地农民的就业难问题，也进一步影响了生活质量的提高，从而阻碍了市民化的进程。

（2）市民化的内在动力缺乏。被征地农民失去土地的主要原因是城市化快速发展的需要，对于他们来说，弃地离家并非出于本意，而是被动地加入了市民化的行列，因此缺乏像农民工那种发自内心的、迫切的进城愿望。就目前来看，城市户口的给予与相关福利的获得是不对等的，所以市民身份对于被征地农民来说也就失去了吸引力，思想上的动力缺乏也就导致了行动上的惰性。

1.2 外因分析

造成被征地农民市民化发展缓慢的外部原因主要体现在：

（1）被征地农民的培训体系设置不健全。虽然很多地方政府为了提高被征地农民的基本素质、加强就业竞争力而开设了很多培训课程。但由于缺少针对性、时间短、内容单一等原因，对提高文化知识和劳动技能等综合素质的效果不理想。

（2）户籍管理制度使农民与市民之间形成了巨大鸿沟。户籍管理制度建立的初衷是控制城市人口的过度膨胀、防止农村人口大量涌进城市。然而随着代表现代化标志之一的城市化发展的加快，户籍管理制度却成为市民化过程中一块巨大的绊脚石。户籍制度把农民和市民划分为彼此分割、难以逾越的两大社会群体，使他们在就业机会、社会地位、子女教育、社会保障福利等面前存在巨大差别，造成了被征地农民向市民转化的巨大鸿沟。

（3）土地征用中配套社会保障体系缺位。土地维系着农民生存、发展和保障的基本权利，失去土地的同时意味着也失去了附着在土地上的社会保障权利。一方面失去了最可靠的保障，而另一方面又享受不到城市居民的生活福利保障，因而面临着极大的生存危机。城镇居民“五险一金”的保障制度通常与稳定的就业挂钩，但被征地农民通常从事的是临时的、流动性较强的工作，所以在实践中难以覆盖到他们。比如失业保险对于被征地农民来说是缺失的；“再就业工程”目前主要是针对城市下岗职工，基本上不涵盖被征地农民；农龄不算工龄，被征地农民在加入社会保障体系时就会发生困难，一方面要补交养老基金，另一方面在退休后，即使同工龄的被征地农民与市民在养老金数额上也存在很大差异；被征地农民作为就业的弱势群体，很多权益在就业中得不到保障，往往被《劳动法》、《最低工资规定》等法律法规排除在外；对自主创业的被征地农民不能享受到与城市下岗职工一样的优惠政策。“生有所靠，病有所医，老有所养，失有所助”是所有居民生存和生活的共同愿望，不能因为城市化的发展而剥夺了被征地农民的基本权利。

2 助推被征地农民市民化的途径

无论从国家整体调控，还是从地方政府具体政策制定、落实上，都在积极地寻求解决农民市民化转换中出现的问题，力图实现速度和效果的双赢，总体方向可概括为以下几个方面。

2.1 深化户籍改革,拆除有形藩篱

我国城乡二元结构和户籍管理制度人为地阻断了农民向市民身份的转变，目前的户籍管理制度并没有将附着于户口上的利益要素，如就业、子女教育、社会保障福利、人事关系等制度与户口分离，即使在户籍上定位为“农转非”，也并非真正意义上拥有城市户口。因此要实现农民向市民的顺利转变，第一步就是要深化户籍管理制度的改革，建立城乡统一的户籍管理制度，取消农业人口和非农业人口的身份认定方式。以上海市为例，可采用“蓝卡”制度或直接给予城市户口等方法，针对被征地农民的就业状况、文化水平等逐步放开户籍限制；对于第一代被征地农民的未成年子女可以以进城后的入学年限为依据到户籍管理部门办理城市户口登记；对于被征地农民的新生子女可根据出生年份，如规定为某年后出生的新生一代统一办理登记城市户口。总之，在户籍制度改革时应本着降低门槛、能低就低、能宽就宽的原则，彻底打破户籍制度对市民化进程的障碍。

2.2 完善保障体系，规避风险

虽然目前被征地农民失去土地后有多种安置方式，但多数地方政府采取的是一次性货币安置。从长远角度看，仅仅通过一次性的货币补偿并不能解决被征地农民日后长久的生存与生活保障问题。要使被征地农民变成真正意义上的市民，被征地农民安置工作必须遵循“土地换保障”的原则，一个重要的标准就是建立“五险一金”、最低生活保障制度等与市民同等的社会福利保障体系，将符合条件的被征地农民纳入保障范围。早在20世纪90年代初，嘉兴就针对被征地农民采取了将被征地农民纳入社会养老保险体系，按月领取养老金的做法，使被征地农民的基本生活得到长期保障。以宁波市为例，采取“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的方法筹集资金，建立了一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的社会保障制度。宁波市于2002年在全国率先推出了《被征地农民养老保障试行办法》，截至到2007年4月底，被征地农民累计参保人数已达50.5万[2]。另外，上海市政府于2003年出台了《上海市小城镇社会保险暂行办法》。小城镇社会保险是包括养老、医疗、失业、工伤和生育在内“五险合一”的一项综合性社会保障制度，其模式可概括为“24%+X”，是处于市民社保体系与农保体系中间的一个过渡状态，主要针对上海市郊区范围内用人单位及具有本市户籍的从业人员等。

2.3 改善子女受教育条件

影响市民化进程的一个阻碍因素是被征地农民普遍素质水平低，导致素质低的一个重要原因是受教育程度不高，所以要想从本质上加快市民化步伐，就要从娃娃抓起，加强对被征地农民子女的教育。尽管目前被征地农民子女享受到了与城市居民子女同等接受教育的机会，但有的学校借机收取高额借读费、赞助费，使被征地农民难以承受这一沉重负担。此外，大部分被征地农民生活在市郊，其所在居住区的学校师资水平和教学环境与城市地区也存在差异。因此，对于大部分被征地农民子女，他们并没有享受到与城市居民子女同等的受教育权利。国家和政府应出台相关政策禁止针对被征地农民子女五花八门的乱收费现象，在此可以借鉴由经济学家弗里德曼教授提倡的“教育券”制度，即当政府对教育进行资助时，不再给学校直接拨款，而是直接给学生发放教育凭证，学生拿着教育凭证去上学，然后学校再用凭证从政府那里换钱。这样一来，可以在一定程度上避免学校针对被征地农民子女乱收费的不合理现象。此外，对于被征地农民子女可以给予一定的学费减免，为他们设立专项奖学金、补助金等，帮助和扶持被征地农民子女接受教育。国家和政府还应大力资助和改善被征地农民聚集区的学校建设，为他们配备优良的教育师资和教学硬件及软件。

2.4 提供有效职业培训[3]

旨在促进被征地农民市民化的职业培训内容包括软培训和硬培训两方面。硬培训指职业技能和职业知识培训，这是他们被城市就业岗位吸纳并能够稳定持有一份工作的大前提。软培训指职业素养培训，以及关于市民生活、生产方式、法制观念和城市文化意识转变的培训内容。职业素养培训是促使被征地农民长期保有一份工作的必备内容，而关于市民生产、生活方式和城市文化意识的培训内容则是促使其理解以至达到融入城市生活的前提，并且使之学会用法律维护自身在工作和生活中的合法权益[4]。

被征地农民是就业的弱势群体，因为他们离开了土地，失去了生活保障，但同时缺乏非农务工所需的知识和技能。自身知识和技能的转变与提高状况决定了是否能在城市中长期立足。一方面要求被征地农民自己调动学习的积极性，另一方面也要求国家和政府积极地为他们创造再学习、再深造的机会。“授之以鱼，不如授之以渔，”与其一味地想办法为被征地农民找工作，不如帮助他们重新获得谋生的“工具”。比如，借助中等职业技术教育、成人继续教育等师资资源，根据不同年龄、不同文化程度、不同兴趣爱好，为被征地农民开设有针对性的培训课程，对于参加培训的人员可以在费用上有所减免或优惠。另外可以根据用人单位需要，有针对性地进行定向委培，既解决就业问题，又避免陷入就业、失业、就业而后再失业的尴尬。

2.5 建立就业服务机制，优化就业软环境

国家和地方政府应帮助被征地农民解决再就业问题。目前政府就业服务机构服务对象通常面向城市居民，无法保障被征地农民的就业权。首先要打破城乡二元制的用工制度，建立城乡劳动力市场信息服务体系，针对被征地农民在就业中遇到的歧视问题，实行统一的市场化就业机制，使农民与市民可以在统一的劳动力市场上公平、公开、公正地竞争，有效地保障就业平等权。其次要广开就业渠道，增加就业岗位。由于目前被征地农民的专业知识、技能不足，所以劳动密集型的中小企业在创造就业岗位上起着重要的作用。国家和地方政府应注意发展和繁荣第二、三产业，建立相应的制度和政策，对为被征地农民提供工作岗位的劳动密集型中小企业给予如税收减免等优惠与扶持。再次，鼓励并支持被征地农民自主创业。地方政府可以在申请个体经营、贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的被征地农民提供优惠政策，如金融部门适当放宽信贷条件、简化办理工商经营执照的手续、适当减免税费等，以便提高被征地农民从事个体经营的积极性和成功率，减少创业风险，增强创业信心。

2.6 加强社区管理与文化建设

为了使被征地农民能在短时间内适应城市生活，真正具备城市性，地方政府应积极改进社区管理。一方面加强硬件设施建设，为被征地农民营造良好和谐家园；另一方面通过社区文化建设，如组织社区居民开展各式丰富多彩的文化活动、讲座等，帮助被征地农民在生活中逐步培养城市生活的习惯和观念，增强对新身份的认同感，缓解城市居民对被征地农民的偏见与歧视，促使他们和谐共处，加快被征地农民适应和融入城市生活，实现角色转换。此外，在被征地农民聚集区，社区管理机构可以聘请有关专业人士为他们进行各种培训和辅导，如开设心理咨询室，对他们在生活、工作中产生的因负面情绪而导致的心理不适应，甚至心理疾病进行咨询和疏导，使他们在失助时可以感受到来自社会的关爱，从而及时调整心态，以积极、乐观的情绪适应市民化中的各种转换。

3 结束语

被征地农民是城市化进程中产生的具有中国特色的特殊群体，对于他们市民化的成败关乎到中国城市化发展水平和社会的安定团结。对于被征地农民市民化中产生的各种问题，国家和各地方政府都应该加以高度重视，并将制定的各种优惠、扶持、保护政策与制度切实贯彻落实，使被征地农民真正能够从中获益，使他们在和谐、稳定的气氛中成功完成向城市市民的转变，真正实现其对经济发展成果的分享。

[1]梁峰.城市化过程中的农村社区教育初探[J].当代教育论坛，2004（2）：14-15.

[2]毛协铜.宁波市失地农民市民化长效机制研究[J].中共宁波党校学报，2007（5）：83-86.

[3]张学英.基于产业升级的劳动力移民转移培训研究[J].城市发展研究，2009（2）：92-96.

[4]张学英.可持续生计视域下的被征地农民就业问题研究[J].贵州社会科学，2010（4）：86-91.

[5]朱明芬.浙江失地农民生存状况与制度支撑[J].中共杭州市委党校学报，2006（1）：11-15.

[6]姜作培.农民市民化必须突破五大障碍[J].中共杭州市委党校学报，2002（6）：83-85.