林业可持续发展下的林权制度改革探讨

陈 俊

（1.遵义医学院人文社科学院，贵州 遵义 563000；2.西北农林科技大学人文学院，陕西 杨凌 712100）

林权制度改革是影响我国林业可持续发展的重要内容。进入新时期，我国高度重视林业工作，不断强调林业的可持续发展，自2003年全国林业工作会议召开以来［1］，福建、江西两省林权制度改革试点成功后，全国各地的林权改革工作也纷纷开展，其中陕西省集体林权制度改革自2007年试点、2009年全面启动以来，全省明晰产权、承包到户的改革任务于2010年底基本完成，2011年以来全面开展了深化改革工作。笔者于2010年10－12月参加了陕西省周至县骆峪镇的集体林权改革工作，本文就笔者在林权改革工作中所发现的一些问题，从林业可持续发展的角度探讨一下林权制度改革的思路与对策。

1 我国林权制度改革的历史追溯

新中国成立之初，全国各地开展了轰轰烈烈的土改运动，林地也在土改之列，林农通过土改分得了林地。到1953年，林区开始建立林业生产初级合作社，林地一律收归国有，从而开始了林业的规模化生产与经营，后来相继成立了林业生产高级社和人民公社，到了1962年宅基地也收归集体所有，导致林农完全失去了林地所有权，严重打击了其生产积极性。纵观新中国成立后早期的林权制度改革历程，重新划分林地产权是历次林权改革的中心，林权制度变革的过程也是林农权能逐步被削弱的过程。1963年5月，《中华人民共和国森林保护条例》正式颁布并在全国实施，这一条例明确规定既要保障国家和集体的森林所有权不受侵犯，也要维护个人的林木所有权，这才使高度集中的林权制度得以弱化。在新中国成立之后的较短时间里，我国的林权制度频繁更迭，严重影响了林业的持续稳定发展。由于受传统发展观的影响，片面追求物质财富的增长，而忽视对经济增长所依赖的自然资源的合理利用与保护，这也导致单纯追求林业的经济效益，而忽视了林业的生态效益和社会效益，致使林业资源被大肆开发与浪费，其结果必然导致林业资源的不可持续性。因此，我国林权改革必须充分重视林业资源的生态价值和林业的可持续发展。

改革开放以后，我国的林业生产经营活动才开始逐步重视林业资源的生态效益，林权制度改革才开始沿着可持续发展的方向继续推进。1981年，我国开始实行 “稳定集体山林权，划定自留山和确定林业生产责任制”的林权制度改革，这次的林权改革在历史上被简称为林业 “三定”。至1984年全国基本落实了林业 “三定”制度，林业 “三定”通过给林农颁发林权证来确定林权归属，从而改变了过去林权不清、权责不明的状况。1985年，国家又颁布了 《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，该项政策取消了国家对木材的统购统销，逐步开放木材的生产经营市场，可以进行自由买卖，调动了林农的生产积极性［2］。林业 “三定”使林农拥有完全的林业资源所有权，林地生产经营权行使较充分；实现了林权的明确化、权责的具体化，从而稳定了山林权。我国自实施林业 “三定”制度以来，林业工作逐步走上科学发展的轨道，举国上下大力开展植树造林活动，我国林业工作开始注重 “生态—经济—社会”三大效益的协调发展。然而，林业“三定”的许多规定并没有完全结合我国的林业实际；集中表现为没有改变权利的实质，具体表现为没有围绕林权设置相关的辅助措施，例如，林权市场准入制度、林权市场交易制度、林业的保护制度等一系列配套制度的不完善都是当前林权制度改革所必须要解决的问题。由于林木生长周期长，需要投入相应的人力、物力成本，这就导致林业投资回收时间长、责任大、风险高，致使林农对林业 “三定”制度信心不足。此外，林业 “三定”制度过于粗糙，林地权属的不稳定，林农利益缺乏必要的保障，这些都刺激了林农的短期行为，导致乱砍滥伐现象［3］。总之，林业 “三定”制度对林业的定位仍然是经济效益处于第一位，生态效益仍未引起足够重视。

2 可持续发展作为林权制度改革新目标的意义

追溯我国林权制度改革的历史，我国林业工作取得了骄人的成绩，然而，林业 “三定”制度中的部分内容已不能适应生态文明建设的要求。因此，新时期林权制度改革要以林业可持续发展作为新目标。林业可持续发展是建立在自然环境、人类社会、经济和林业资源可持续经营等各种要素和谐发展的基础之上的，而林业资源的可持续生产与经营是林业可持续发展的前提。由此可见，使林权制度改革向着可持续发展方向推进具有重要的现实意义。

2.1 可持续发展是实现林业资源可持续生产经营的根本动力

在林业资源的可持续生产经营过程中，处于主导地位的是林业资源的经营主体，林业资源的经营者是否具有足够的热情来从事林业资源生产经营活动，这是影响林业资源可持续生产经营的关键因素。而林业资源的产权归属，则是保障经营主体以足够的热情投入林业资源经营活动的基础。北京林业大学郑小贤教授［4］认为：林业资源经营者的经营活动与林权归属均产生于共同的物质基础，二者的产生都与林业资源的稀缺性密不可分，由于林业资源稀缺，才有林权制度的产生，也才有可持续发展观的提出；科学合理的林权制度对可持续发展有促进作用，其促进作用主要从林权的功能上加以显现，它可使林权主体在实现自己利益的同时充分利用林业资源，优化林业资源配置，从而提高林业资源利用率，促进可持续生产与经营；林权是林业管理的关键因素，林权是森林可持续生产经营的核心。可见，当前进行林权制度改革，就必须使林权制度充分体现可持续发展的内容，通过林权制度改革，创新集体林生产经营管理机制，逐步形成经营主体多元化、权责利益统一化的林业经营新机制，做到 “分股不分山，分利不分林”，不断提高林业质量，扩大林地面积，实现林业资源持续增长，提升林产品有效供给，增加林农收入。

2.2 可持续发展有利于建设生态文明

生态文明是人与人、人与自然、人与社会和谐共生、永续发展的文化形态，是人类文明发展的高级型态。建设生态文明分为两个层次：第一个层次是维护生态安全，第二个层次是实现生态健康；目前我们的生态文明建设还处于第一个层次，即维护生态安全。维护生态安全，主要是保持土地、河流、湖泊、天然林、地下矿产、动物资源、植物资源、大气等自然资源的可持续利用，使生态环境和自然资源为经济、社会持续发展提供源源不断的环境支撑能力，避免因自然资源衰竭、环境破坏给生产、生活造成不利影响。由此可见，维护生态安全是实现可持续发展的前提，而通过林权制度改革，使林权制度蕴含更多的可持续发展内容，从制度上保证林业资源的生产，不断扩大森林覆盖面积，减少对生态林的砍伐，使森林生态效益得到正常发挥，实现大自然的生态平衡与良性循环，为人类的生产、生活提供良好的生态资源和舒心的自然环境，从而推进生态文明建设的步伐。

3 新时期林权改革的成效与不利因素

3.1 林权制度改革的成效

当前我国的林权制度改革继续落实林改政策，成效显著。具体表现为：（1）以 “分股不分山，分利不分林”为原则，进一步明确林业资源的产权归属，明晰权责利益，实现了林业产权形式多样化、经营方式市场化、经营主体多元化，保证了林农对林业资源拥有完整的物权，最大限度地调动了广大林农生产经营的主动性与积极性。例如，笔者所在的陕西省周至县骆峪镇通过林改确权林地总面积2500hm2，提前完成林改任务。全镇人民的生态意识和环保理念得到普遍提高，农村环境卫生普遍好转，群众都能自觉参与到森林保护工作中来，促进了人与自然的和谐发展。（2）建立了林业资源的产权流转平台和一套完整的林业资源产权保障制度，加快了林权的流转速度，提高了林业资源经营者的积极性和主动性，带动了林业相关产业的发展。例如，林改过后，骆峪镇林农植树造林积极性日益高涨，积极种植核桃、猕猴桃、桑葚等杂果林。此外，骆峪镇在林改中抓住有利时机，积极发展生态农业、生态养殖等新型产业，形成了以西骆峪水库、骆峪古道为主要景点的人文生态旅游景区；并开始形成以森林生态效益为主的绿色产业格局。（3）遵循社会主义市场经济规律，明确了林农的生产经营主体法律地位，充分挖掘了林业资源的市场潜力，进一步理顺了林区的生产关系，解放了林业生产力。例如，骆峪镇通过林改流转林地面积970hm2，使林业资源得到了优化配置，进一步解放了该镇的林业生产力。

3.2 林权改革中不利于林业可持续发展的因素

我国林权制度改革成绩显著，然而也绝不能忽视林权制度中存在的不利于林业资源可持续发展的相关因素。主要表现在如下几方面。

3.2.1 山林权属的争议 目前在全国各省均存在山林权属争议案件，这些山林权属争议绝大多数是历史遗留问题，要从根本上彻底解决不太现实；然而，山林归属权若得不到确定，就会严重影响林权证的发放进度，也就必然影响到林业可持续发展。

3.2.2 林权流转中的山林倒卖现象 实行林权制度改革，其目的之一就是要建立起一套完整的林权流转机制，使广大林农可依法将拥有的林木所有权和林地使用权，通过林权流转平台实现林权权属的自由转让、买卖和流转。由于林权流转涉及林地勘界、林业资源价值评估、林权抵押、林权质押、林权信贷等许多后续问题。这些问题如果得不到合理解决，将会直接影响林权制度改革的效果。此外，还有些人利用手中职权，借助林权流转机会大量兼并林地资源，极大地降低了林权改革的成绩。

3.2.3 基层林业站工作人员业务素质亟待提高林权改革工作是一项复杂的系统工程，涉及林地勘测、山林评估等多方面，只有具备专业知识的人员才能胜任，但目前有些地方的基层林业站工作人员专业知识极度缺乏，在林改工作中感到力不从心，不仅自身工作压力大，还影响林改工作的进度。

3.2.4 山村群众烧材矛盾凸显 实施林权改革后，农民群众生产生活烧材失去来源，盗伐生态林极有可能成为山村薪材的主要来源，这将导致生态林面积减少，不利于林业资源的可持续发展。例如，笔者所在的骆峪镇属于半山区，村民烧材都依赖于山上的薪材，而林改后由于确定了林地权属，所以村民不能随意上山砍柴了，由此导致村民烧材成了问题。

4 林业可持续发展下的林权制度改革对策

实行林权制度改革是提升林业竞争力的有效手段，有利于拓宽资金渠道，大量吸收社会闲散资金发展林业，确保林业资源的可持续生产与经营，从而改善生态环境，维护生态平衡。笔者在总结骆峪镇林权改革实践的基础上，探索性的提出以下思路和对策。

4.1 重新定位可持续发展下的林权制度改革

所谓 “林权”，是指权利主体对森林、林木、林地的所有权、使用权、收益权、处分权等各项权利的总和。所谓 “可持续发展下的林权改革”，是指为了实现人与自然的和谐共生、永续发展，要最大限度地调动林业产权所有者的主动性、积极性、创造性投入到林业资源的生产与经营活动中来，要求林业产权所有者的生产经营行为符合林业资源可持续发展的原则，对原有的依法享有的对林业资源及森林、林木和林地的所有、占有、使用、经营、处置和收益等权利进行改革与创新［5］。它是对林权所包含的权能的重新界定，是对权利主客体的设置、确立和保护等一系列行为规范准则的改革与创新，通过改革使林权制度体现更具浓厚的可持续发展韵味。

4.2 确立可持续发展下的林权制度改革方针

林业 “三定”制度实施之前，我国一直以传统的发展观为指导，片面追求经济增长的速度，从而导致林业资源生态效益弱化。林业 “三定”制度实施之后，我国的林业工作才开始逐步重视林业资源的生态效益，新的可持续发展观逐渐为人们所认识和接受。那么，新时期在林权改革过程中，就应当以科学发展观为指导，以 “三大效益兼顾，生态效益优先”为原则，以增加林业资源为主要任务，以提高森林资源的生态效益为最终目标。

4.3 建立林业合作经济组织，改革林业税制

如何在政府、村集体和林农三个林权主体之间构建一个科学合理的利益协调机制，以此来分配林业资源生产经营所带来的收益，这是当前林权制度改革的核心任务。这就需要建立一系列的利益调节机制、经营组织等。“分股不分山，分利不分林”，这决定了只有不断提高林业资源的利润，才能使拥有山林股份的林农分得更多利益；只有走产业化、合作化、专业化、集约化、规模化经营之路才能最大限度地解放林业生产力。因此，在明晰林权归属、明确权责关系、合理分配利益、林农自愿的基础上，必须科学引导林农实现适度规模经营，培育林业合作经济组织，成立林业生产协会［5］。税制是调节经济发展的有效杠杆，在推进林业可持续发展过程中能发挥其作用，如林业税目的设置要鼓励退耕还林、荒山造林，限制天然林的开发利用。

4.4 加大对基层林业站工作人员的培训力度

政府应当充分利用宣传媒体，全方位、多形式地宣传林改政策，使群众充分了解林改，为林改工作营造良好的社会氛围。此外，对参加林改的所有工作人员，尤其是对基层乡镇林业站工作人员要进行林改法规、林改技术操作等方面的业务指导。基层林业站工作人员必须亲自进入林地，进行认真勘界、调查、记载、分析、总结，并及时纠正错误的林地面积与林地界线。

4.5 大力推广农村沼气、太阳能等新能源

上山砍材是山村群众获取薪材的主要途径，而实施林权制度改革，目的之一是为了减少对森林的砍伐；那么如何解决山村群众烧材与森林保护之间的矛盾呢？这就需要在农村推广沼气、太阳能等新能源，从而减少山村群众对薪材的依赖。例如，由中国沼气学会副理事长邱凌教授研发的 “农村庭园沼气技术”就适合在农村使用，值得大面积推广。

5 结语

林业可持续发展是一种全面、系统、综合、持续、健康、绿色、清洁、生态、环保的发展，具有整体性、持续性、动态性、协调性、综合性、可行性、生态性等特点［6］。那么，林业可持续发展下的林权制度改革，就是要用可持续发展的观念来引导和规范林权制度的制定与完善，通过这种蕴含着可持续发展思想的林权制度来引导和规范人们的林业生产经营活动，通过综合生产、开发、利用、经营、保护林业资源，以发挥林业资源的多种功能为宗旨，并且保护土壤、空气和水的质量，以及动植物的生存环境，既满足当代人的林业资源需求，又不对后代人满足其林业资源需求的能力构成危害的林业发展道路［7］。新时期的林权制度改革已经充分考虑到了林业资源的生态价值，然而林权制度改革需要破解的难题还很多。我们必须清楚林权制度改革是一项复杂的社会系统工程，林改工作道路漫长，产权明晰只是林权制度改革的第一步，只有放活林权的处置权，才能解放林业生产力，从而达到林业可持续发展的目的，林业的可持续发展应当是“经济、社会、生态”的全面和谐发展。

［1］杨喜军.推进林权制度改革实现国有林区全面协调可持续发展［J］.林业经济，2007 （9）：10－13.

［2］张忠潮，童静.中国林权制度改革中的可持续性研究 ［J］.林业经济问题，2010 （6）：471－473.

［3］张小罗.产权变迁视域下集体林权改革探析 ［J］.林业经济，2009 （8）：64－65.

［4］郑小贤.林业产权制度与森林可持续经营 ［J］.北京林业大学学报：社会科学版，2002 （1）：18－22.

［5］贺东航，朱冬亮.中国集体林权改革存在的问题及思考 ［J］.社会主义研究，2006 （5）：79－81.

［6］李小庆.试谈林权改革及林业可持续发展 ［J］.湖南林业科技，2009 （6）：66－68.

［7］侯元兆.林业可持续发展和森林可持续经营的框架理论 （上）［J］.世界林业研究，2003 （1）：1－5.