全球视野下的深圳社会治理之路

雷卫华

（课题组成员：任继光、蔡颖、黄少强、邓向阳、曾乐非、王鸿利）

目前，我国整体上已进入工业化中期的后半阶段，经济体制、社会结构、利益格局、思想文化、价值观念已经并正继续发生着深刻的调整和变化，既是经济社会发展的战略机遇期，又是社会矛盾的凸显期，社会治理面临的形势紧迫，任务繁重，挑战严峻。深圳更是在全国已率先达到工业化后期这一社会结构深刻变动、社会矛盾最易激化的高风险期。本文结合深圳发展所面临的实际情况，通过对美国社会发展历程的简要回顾与比较，分析其在工业化后期前段遇到的社会问题，梳理其在体制、政策乃至文化、观念等方面的变革与调整，解析其成功经验与失败教训，从而力求能找出一些社会治理的共性规律，为新形势下深圳寻求社会治理变革的可行路径提供一些参考。

一、社会治理的内涵及互动机制

（一）社会治理的内涵

所谓社会治理，就是政府、社会组织、企业、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终力图实现公共利益最大化的过程。从本质上来说，社会治理是一种合作型、互动式的管理，政府、社会与市场之间是一种伙伴型的关系。相比较社会管理，社会治理具有一些突出的特点，它强调实现社会良治，一定意义上来看，就是既要建设“小政府”，又要建成“强政府”；既要建设“大社会”，又要建成“好社会”。

（二）社会治理各方主体的角色定位

适应市场经济的社会治理模式，以划定政府、社会、市场的权力边界为切入点，建立起政府、社会、市场既分工又协作的互动机制。政府、社会与市场作为社会治理的制度与机制安排，有其各自独特的行动资源及行动逻辑，也各有其特定的行动范围和有效边界。在治理的施政模式下，政府将不是社会中唯一的权力主体，社会的资源配置由政府的“有形之手”、市场的“无形之手”以及社会“第三只手”协调配合共同完成，各司其职，各展所长。因此，一个健全的社会应该是政府、社会、市场各守其位，各负其责，三者之间保持协调、均衡、互补关系的状态。

（三）社会治理各方主体的互动机制

政府、社会、市场的三边互动主要体现在：一是政府与市场的相互合作。由于市场在公共物品的提供、消除外部效应、保证社会收入分配的相对公平、稳定社会宏观经济等方面存在着“市场失灵”，这时便需要政府主动介入和积极干预。二是政府与社会的互利共赢。在公共产品与服务的提供与生产、公共政策的制定和实施方面，社会能发挥其不可替代的作用，而政府亦通过采取各种有力措施增强社会组织的力量，调动其参与公共事务管理的积极性和主动性，并对社会组织治理失败的种种情形进行预计与应对，起到公共事务“元治理”的作用。三是市场与社会的协同共治。社会可以有效弥补市场经济自身的局限和不足，约束和监督市场机制的运行，解决市场失灵带来的部分社会公共问题，而借助市场主体与竞争机制的支持，社会行动的力量亦将大大增强。

二、美国的社会转型历程和社会治理模式

（一）社会治理的发展状况，与一个国家的经济发展阶段和特定的历史条件密切相关

在先行工业化国家，社会治理发展演变与资本主义市场经济的建立和发展相伴随。资本主义生产方式迄今经历了自由竞争时期、混合经济时期和全球化发展阶段,因此,其社会治理也大体经历了三个阶段:一是在工业化初期“小政府”阶段，即政府有限社会管理的古典自由主义阶段，该阶段以社会自我管理与社会自治为主，政府采取自由放任的不干预政策，政府主要是进行社会秩序管理，只当“守夜人”，如在日耳曼文化圈主要依靠商会、行帮、教会，东亚文化圈主要依靠商会、行帮、宗族进行社会治理。二是在工业化中期的“大政府”阶段，即凯恩斯国家干预主义阶段，政府过多地包揽了社会事务，实行粗放式管理，积极干预经济社会活动，以求得社会不同阶层之间的社会公平与和谐，但人们要求不高，因而也能平稳渡过。三是在工业化后期的“强政府、大社会”阶段，一方面，政府机构具有很强的自主性，减少干预经济活动，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理互相中和的社会管理与经济增长目标；另一方面，主动利用社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理，且社会力量及其组织化程度比较高，能够以强有力的地位与政府在制度框架内进行对话。

（二）美国转型期的社会治理

美国历史上曾经历了三次极富转折意义的社会改革运动：（1）1900-1917年间的“进步运动”，这是一场以中产阶级为主体、有社会各阶层参与的改革运动，重点在于重建经济秩序和社会价值体系。（2）1932年富兰克林·罗斯福总统“新政”。一是通过立法遏制垄断组织；二是政府介入管理经济；三是保障人民基本福利；四是着手缩小贫富差距保护劳工。（3）约翰逊总统时期“伟大社会”。在保障民权，福利计划、反贫困计划以及税制改革、城市更新和环境保护方面进行立法，加强政府干预。以“进步运动”、“新政”和“伟大社会”为代表的社会改革持续了近百年。完成了从限权政府（自由放任市场）到政府干预（管理人）再到福利国家（保证人）的美国式现代化道路，给美国社会留下了社会变革和文化变革的深深印记。总体而言，在如何正确应对和治理新的社会冲突和危机的问题上，美国社会治理措施为:

一是开展社会改革。社会改革是美国化解社会危机的重要手段，如在20世纪60年代社会危机的冲击下，美国社会通过适时的调节、修正和改革，如改善黑人境遇、改革政府工作、将反叛者的诉求纳入到制度的轨道，使国家免于陷入暴力、无序和冲突动荡的环境当中。美国社会之所以能够避免无序的政权更替，在很大程度上正是因为它能依据时代的要求作出必要的变革。

二是政府注重立法，法治在保护个人权利的同时，也使政府的合法性得到了巩固，促进利益关系的一致性，因此，法律成为化解社会危机的制度因素，法治成立美国化解社会危机的有力武器。

三是以法律、政府、税收等支持社会团体等非赢利机构，使非赢利机构(NPO)和非政府组织成为社保制度的一支生力军；美国的公民社会组织不仅满足了社会多元化的需求，培养了公民民主的生活方式，而且对政府权力形成了制约，在一定程度上化解了政府的合法性危机。尽管公民社会与国家之间的矛盾关系不可能彻底消除，但公民社会组织为公民的利益表达提供了一条新的有效渠道，从而在客观上起到了化解社会矛盾和危机的国家“政策工具”的作用。

四是集中财力物力抓公共福利，扶持弱势群体，支持企业福利事业，使其成为美国社会安全网的一大支柱，如重点保障社会保险、公共援助、教育、医疗以及其他福利等，因此虽然美国的基尼系数已超警戒线，但美国社会基本稳定。

在美国人的传统观点里,政府的社会福利政策是值得怀疑和鄙视的,个人的事情应该通过自己的努力解决。他们对于政府有一种天生的厌恶感,但却不排斥以志愿服务为特征的社区组织和非政府组织,因此，参加社区和非政府组织构成了公众参与的主要渠道。其参与形式主要表现在：一是在政府社会管理具体政策的制定阶段的参与。由社区公众组织公众咨询委员会,代表当地社区居民的态度和利益,向有关当局提出自己的建议;由社区组织各种形式的民意调查,向有关当局表达利益关切,并施加压力;成立社区事务委员会,就社区项目提出倡议和建议;任命或选举市民到官方机构任职。二是在设计和选择政策方案阶段的公众参与。由社区公众通过公开投票表示他们对于官方制定的公共政策的赞成或反对态度，公众通过讨论会的形式对决策提出异议。三是政策实施阶段的公众参与。在此阶段公众参与大致有两种形式,即要求官方雇佣公众到社区的官方机构工作或通过多种教育方式使公众得到相关的训练,让他们更好的参与。

三、深圳探索：构建“小政府、强政府、大社会、好社会”社会治理模式

（一）深圳社会治理现状及挑战

通过对美国在社会转型期面临问题及社会治理模式的分析，我们认为，只有构建“小政府、强政府，大社会、好社会”的要求来建立基本的制度框架体系，才是新的历史时期社会治理的最优现实选择。深圳作为我国改革开放的先驱城市，在城市快速发展的同时仍带来诸多结构性问题，深圳社会治理面临的形势更加复杂，挑战更加严峻：一是社会矛盾压力加大。当前深圳正处于经济发展转型期、社会建设加速期，社会管理难度、复杂程度和风险加大，稍有不慎就有可能引发社会的不稳定。二是公共服务仍显不足。与城市快速扩张、人口总量急剧膨胀对社会服务产生的巨大需求相比，深圳社会公共服务供给速度仍有滞后，教育、医疗卫生、文化和公交等社会公共服务资源相对不足，难以较好地满足发展需求。三是区域发展不平衡。深圳整体社会经济实力较强，但原特区内外发展水平差异较大，突出表现在经济增长模式、社会服务标准、人居环境质量、人口教育水平等方面相差很大。四是人口素质有待提升。人口整体素质不高，高中及高中以下人口占总人口比重超过八成，全面提高居住人口的教育水平任务繁重。

（二）深圳构建新型社会治理模式的目标与路径

一是缩小职能范围，推进体制改革，构建“小政府”。

改变社会治理理念，从制度上清晰界定政府的职能边界。政府要树立“政府搭台，社会唱戏”的思想，把自己定义为服务者。积极探索立法保障新机制，促进了社会建设的规范化、制度化和长效化。深圳享有专门的人大立法权，应加快为政府“瘦身”制定“计划”，明确哪些事务应该是政府做。比如，研究制定社会组织承接部分政府职能，履行社会职责的政策，把应该下放或可以下放给公益性组织、社区自治性组织、行业协会等社会组织承接的，原则上给予立法确认。同时，要通过立法建立社会自我处置的机制、集体协商机制、社区协商机制、公共决策咨询机制、重大民生项目听证机制等系列机制，突出从源头化解社会矛盾纠纷，及时化解各类矛盾。如，集体协商机制的核心就是通过法律的刚性保障，促使企业建立正常的工资增长机制，保护劳资双方的共同利益。

加快行政审批改革，减轻行政管理压力。美国等欧美国家的行政审批远比我国少，基本只存在于行政事务的审批。我们应该：（1）转变行政审批方式。在现有行政服务大厅基础上，进一步探索“网上申办、网上办理”的信息化审批方式、探索多部门集中办公、统一受理公民、法人和其他组织依法申请办理行政审批服务事项，减少审批流程等方法，让来办事的行政相对人“进一个门即可把事办成”，真正实现提高政府效能的目的。（2）适当下放行政权限。行政审批改革不仅仅是缩减行政审批流程和时限，还要根据市场经济的特性，通过自我减少行政审批、大胆探索将社会事务类的行政审批权下放给公益性协会、行业性协会、商会等社会组织承担，政府通过制定严格的监管机制监督具有这类行政审批权的社会组织是否依规办理。

转变行政管理重心，加强社区组织建设。新时期，人员管理重心已由“单位”转向“社区”。社区是社会建设的重要内容，政府可以研究将部分社会事务下放到社区居委会。通过居委会组织成立由居民选举的人员，专门负责居民发展议事会、居民事务调解委员会、治安保卫委员会、卫生保持委员会、居民艺术团等组织开展服务，实现居民自我治理、自我服务，还原社区居委会的自治功能。

二是强化公平保障，改变管理方法，构建“强政府”。

强化政府监管职能。在食品安全、教育医疗、社会组织运行、促进公平正义等方面应该加强公权介入，转变原先“重”审批“轻”监管的状况。尤其食品安全，美国是世界上食品安全监管体系最完善的国家之一。严密的食品安全监管体系、召回制度以及惩罚性赔偿制度，是维护食品安全的三把利剑。深圳应建立强有效的监管机制，不能任由市场“自由发挥”，从食品的源头到流通环节再到餐桌，都应该在政府的监管之下，对敢于公然挑战食品安全的经营者必须给予严厉查处。进一步完善公众参与监督机制，建立短信、网站、电话举报平台及核实有奖机制，食品安全部门配备专人负责收集信息。

强化政府公共服务职能。通过建立“智慧深圳”信息化服务平台，“织网工程”信息平台、“社区家园网”、群众服务热线等方式，对综治维稳、安全监管、劳动就业、教育培训等与群众息息相关的内容实行信息化管理，直接在信息平台予以受理，不仅针对户籍居民，更是面向社区所有居民开展服务。

改变政府管理方法，强化“以人为本”的社会管理方式。（1）采取“协商式”手段和方法。即在作出行政决定和执法过程中要设定“尊重民意”程序，如听证制度、申诉制度等。（2）采取“激励式”手段和方法。即可参照建立“见义勇为”奖、“感动中国”评选等方式，设立深圳的“杰出人士”奖、“社会突出贡献”奖等积极鼓励公民参与社会管理。（3）采取“阳光”手段和方式。建立公开透明的管理机制，通过政府门户网站、社区家园网和党风廉政信息平台等媒介，对政府办事主体、内容、方式等进行公开，自觉接受被管理者的监督、审核。

三是共建共享，培育社会组织，构建“大社会”。

加快发展各类社会组织，壮大社会建设力量，增强社会建设的活力。（1）在行业协会民间化的基础上，加快推进其他社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，实现自我管理、自主发展。支持发展公共服务类、公益慈善类、工商经济类、社会福利类、公民教育类社会组织。（2）市民间管理局可探索搭建社会组织服务平台，为社会组织提供公共服务产品推介、信息发布、政策咨询、培训交流等服务。（3）打造、培育枢纽型社会组织参与城市管理。充分发挥人民团体等枢纽型社会组织的作用，以工会、妇联、共青团等人民团体为骨干，进一步确认一批枢纽型社会组织，构建一批新的枢纽型社会组织，将其组织架构延伸到社区，拓宽党和政府与社会各界群众联系的桥梁和纽带。

二是畅通公众参与渠道。（1）以社区服务中心为平台，通过社工上门为居民服务、发放问卷或座谈等方式收集群众对于新区建设、政策法规制定等重要事项的意见，了解民众的需求及目前遇到的困难，及时将意见反馈至相关部门。（2）将政务微博打造成群众参与的新型手段，以其正面宣传党和政府的方针政策，及时发布各种正式信息，以微博来担当网络时代群众利益表达重要渠道的职能，开展党员干部和群众的及时交流，形成群众工作的新的重要工具。特别是在各种容易造成群众误解的事件苗头出现之时，产生最快的安稳人心作用。（3）由社区群众组织公众咨询委员会,代表当地社区居民的态度和利益,向有关部门提出自己的建议;由社区组织各种形式的民意调查,向有关部门表达利益关切,并施加压力;目前深圳可利用社区议事会平台，进一步完善议事成员、方式、程序及意见反馈等机制，让群众参与到社区事务中。（4）加快完善各类听证制度，包括听证事项、环节、参与方式和时间等都应公开透明，让群众真正能够参与其中。

四是加大监管，强化自治能力，构建“好社会”。

切实保障和改善民生。我市除应该继续加大在社会保障方面的立法和建立民生投入稳定增长机制外，尤其要促进就业。就业是民生之本。通过加快产业转型升级，不断拉动就业。同时，要优化就业人口结构。产业转型的过程是适应市场的过程，也是就业人员素质层次替换的过程；大力培育、发展社会组织的过程也是吸收优秀劳动力就业的过程。市场产业转型和社会组织的发展都有利于进一步增加中产阶层比例，是“橄榄型”社会建设的其中一个要素。

推进实有人口公共服务均等化，促进外来务工人员的融合。深圳已推出社会建设民生服务的指标体系，接下来，应该将民生服务均等化尽可能覆盖辖区实有人口，加快异地务工人员融入深圳。在财政紧张的前提下，可探索其他供给渠道，如创投、基金会、公益性社会组织或个人等。

加强基层自治能力。（1）利用社区党群活动中心，发挥社区党员及非公党员积极性，引导社区居民参与社区公益事业，组建各种社区帮扶互助队。（2）把居委会打造成为社会自治的基础平台。利用居民议事会强化居委会自治功能，在全市各社区建立居民议事会基础上，进一步扩大社区社会参与主体的广泛性，将辖区内有影响力的居民代表、工商企业代表等增加到社区议事会，制定“乡规民约”，采取民主表决、社区家园网上公开直播的方式，决定社区事务；积极吸收优秀的非户籍居民参与到社区事务中来，扩大非户籍居民参与居委会换届选举的比例。（3）发挥民间力量在社会矛盾调处中的作用。要在社会各领域建立真正民间化的“第三方机制”，由社会组织和专业机构独立开展评估评价、居间调解、检测鉴定等事务，确保中立性，提升公信力。（4）形成包容性治理新机制。推动建立区域诚信自律组织、社区互助服务组织如“夕阳红协会”、各种“事务自管协会”、“外来工联谊互助会”以及职业性、性别性和年龄性等特定人群的合作自治组织，将家庭性、人际性、行业性和人群性矛盾纠纷的解决、利益诉求的实现和热情参与目的的实现交由上述民间组织按常规途径解决，从而培育一个相对发达、包容异质人群、不同诉求并和谐相处的基层自治机制。

加快构筑“诚信深圳”体系。根据十八大报告中有关社会管理创新要从“法律保障”出发的论述，深圳可以为诚信立法；同时，整合原有资源，包括金融、工商、海关等数据，构建统一的诚信档案平台，打造深圳市民、企业、社会组织的诚信身份证并设立诚信基金。

总之，建设“小政府、强政府，大社会、好社会”是深圳大胆探索中国特色社会主义道路的重要组成部分；探索政府与社会的共同治理，是实现政府职能转变，完善市场功能，促进社会和谐发展的必由之路，因此，深圳必须持续不断地创新社会治理，建立动态适应市场经济发展的管理机制，鼓励社会自治，努力构建政府、社会、市场三者良性互动的“伙伴”关系，形成共建共享的社会“善治”局面。