司法地缘化对独立行使审判权之影响——行政诉讼价值取向应实现与行政审判体制改革相契合的法治效果

孙 山，易利娟

（1.天津市第一中级人民法院 研究室，天津300090；2.天津伟和律师事务所，天津300073）

众所周知，审判独立的意义在于实现国家权力的有效制衡和社会公平正义以及权力对价中的责任负担，继而确保国家秩序持续和谐的发展。自1990年10月《行政诉讼法》开始实施以来，在“民告官”的行政审判中越发凸显行政权力的滋扰和干预，司法机关不能依自身规律独立行使审判权，诉讼出现了“四难”，即立案难、审理难、求正难、执行难。司法为支持“经济建设”、“顾全大局”而牺牲了公平正义，导致的直接后果是“民”最终选择涉诉缠讼，甚至是对法律失望过后的“越级上访”；“官”过度运用信访制度将社会权力施压于行政权力运行轨道，引发国家层级的担忧，耗费更多公共资源来逼求问题的解决，最终透支的是执政者的公信力和司法权威性。

一、司法地缘化成因及表现

司法地缘化或曰司法地方化、司法权地方化，是指司法机关或者其工作人员在司法活动过程中受到地方党政机关或者地方利益团体的不当控制和干扰，导致司法机关及其工作人员丧失应有的独立权力和地位，从而出现一种在个案审判中司法屈从于行政的权力异化现象[1]。

（一）司法地缘化成因

自1954年我国第一部宪法将法院脱离行政、立法成为独设机构起，司法机关的人、财、物等有形资源就一直受制于地方政府，司法注定了地缘化命运。

一是人事方面。根据现行宪法、法院组织法、法官法、地方各级人大、政府的组织法等相关规定，地方各级法院院长由地方各级人大选举和罢免，副院长、审判委员会委员、正副庭长和审判员由本级人大常委会任免；地方各级法院对产生它的权力机关负责。基于党政不分家的国情，党委中多为行政机关的领导兼任，而司法系统人员需要经过国家公务员考试统一招录后，再经地方党委组织同意方能提交人大予以考虑任命，故形成了党政部门选择自己中意的法官上任，对于“不听话”的法官也能轻易予以惩戒甚至罢免。

二是财、物方面。公检法的经费一直由地方政府予以拨付造成地方政府对地方财政权的垄断，司法机关正常运行所需的人员经费、业务经费、基础设施经费等全部拿捏在地方政府手中。其他办公设施、办公场所的配置也相应地受控于政府职能机关。依物质决定论的法则，自此基本定格为党委领导、人大和上级法院监督指导、政府管理的法院体制，并延续至今。中央甩掉了财政负担的同时也失去了司法统一控制权，以至于地方法院对最高法院的规定进行巧立名目的选择性释法，甚至对发回重审的个案意见名为虚心接受暗中坚决不改，即使最高法院改判后原审法院照样百般抵制执行，地方司法割据势力已经初步形成，并呈现出令不行禁不止的多元化司法态势。

（二）司法地缘化的表现

第一，机构设置地缘化。法院按行政区域设置，实行块块领导，司法管辖区从属行政管辖区。在涉及外地当事人“民告官”案件中，法院出于地方或部门保护主义自觉或不自觉作出偏袒本地当事人、作出利于行政机关的不公正裁决。

第二，法官选任地缘化。依据宪法、法官法规定，地方人民代表大会是地方权力机关，法院院长、庭长和审判员由地方人大选举、任命和罢免并对其负责。法院院长无论在党内地位还是行政级别都低于同级政府首长。其他法官由本院院长提请本级权力机关任免并形成院庭长行政层级领导关系，不担任行政职务的法官遇到审判问题动辄请示、汇报，遵循司法行政化的结构体系。

第三，经费来源地缘化。我国现行司法体制下，法院经费乃至法官的社会保障都完全依靠地方财政供给，地方经济建设的好坏及利益的损益直接决定着地方法院的办公条件与工作人员的福利待遇。如此一来，法院与政府形成了利益共同体，导致地方法院从自身利益考虑，采取司法的地方保护主义，自然，在“民告官”的行政诉讼中法院扮演了“政府助手”的角色。

第四，法律规范适用的地缘化。即行政主体在法律、法规、规章外，制定大量规范性文件如规定、决定、意见等。为维护地方和部门利益，各地法院在行政诉讼适用法律时形成的惯常做法是：若国家法律和地方规范性文件对同一问题均有规定的情况下，一般适用地方的具体规定，地方司法机关工作人员在实施法律的过程中也形成了对地方性知识的依赖，直接导致下位法对上位法的僭越。

二、司法地缘化对行政审判权的影响

（一）行政审判存在的问题

行政审判除有与民、刑审判面临的共同问题外，因其审查对象的特殊性即政府作出的行政行为，故行政干预尤甚，在个案中面对公众质疑司法成为政府错误决策的“替罪羊”，长期为其背负罪名，如此境遇下很难实现法律权威性和裁决既判力及社会对司法的信赖度。概言之，目前我国行政审判存在的问题主要有三：

1.体制弊端的作用力使法院不能真正做到依法独立审判

司法权地缘化体制使然，尽管宪法、组织法、行政诉讼法都不同程度的规定法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，包括党章对党必须在宪法和法律的范围内活动也做出了明确规定，但现实生活中法院难以做到对个案的独立审判，来自外部的地方干预是多重的，方式是多样的。其中，干预主体如地方党委、地方政府、地方人大、政法委、综治办等；干预方式如批文、指示、联席会议、会议纪要、约谈、电话、信函或是地方性法规、规章以及规范性文件等；干预内容如涉诉拆迁、征地征收、企业改制破产、国有资产执行、环境污染、工伤认定、计划生育、土地确权、政府滥用权力和不作为等；实现途径为：通常域外权力不直接授命于承办法官，而是通过组织程序由地方党政领导人向辖区院长表明意图，后交庭长转办，再由庭长传达给具体承办人，最终完成行政干预下的裁判流程；干预的后果是，当法与权碰撞时因终极裁判权没把握在行使审判权的法院手里而是在政府的掌控之中故司法裁判采取一种放任的态度，法院既然无法独立审判也就意味着不能独立的承担责任抑或不必对案件质量负责。此举，在国家权力的归依上势必导致制约失灵，或滥权后果的发生，这种相互间无视规则的现象可称之为“混迹效应”，期间，法院扮演了一个“维持会”的角色。故司法地缘化是司法公正的结构性瓶颈，在一定区域内制造了一个权大于法的司法负面氛围，有甚者某些裁判尽然沦为维护强权、制造“歪理邪说”的工具，如近期审结的湖南唐慧劳教案即为此例。林林总总，恰好诠释了来自最高法院，对“司法与人民渐行渐远，虽然我们付出了艰辛的努力，但司法行为及其结果却往往得不到社会的理解和认同”之感慨和忧思！

2.行政诉讼的规范性缺陷使司法难以做到对公民权利的真正保护

应当指出，中国的行政诉讼是不发达的，这并非行政诉讼没有需求而是与行政诉讼规范、制度不完备或者限制有关，的确产生于计划体制后期的《行政诉讼法》无论在价值理念上还是在规范、制度上都有着明显的时代局限性，值得反思与重构，特别是对人权的保护和法治政府的形成以及发挥司法审查的作用上，显然行政诉讼技术储备不足，难以适应时代发展的需要。主要表现为：一是行政诉讼的价值取向表里不一，虽然《行政诉讼法》第1条将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为开宗明义的立法宗旨，但在维护行政权力方面现行行政诉讼制度无疑采取的是权力中心主义，旨在强化政府的行政权威，这种立法与审判的价值冲突是与诉讼法治精神相背离的。应当说，行政审判的目的在于采取严格纠错机制矫正公权保护私益，即确保公民的人身权和财产权不受行政侵害，显然司法效力未达及此目的；二是行政诉讼的受案范围过窄，立法者有意抬高受案门槛，不仅抽象行政行为被排除在诉讼之外；就连大量的具体行政行为如受教育权、劳动权、政治权利，又如律协、足协、高校、村委会等讼争也被挡在法院救济大门之外，此外还有公益诉讼。对此，我们不能总拿受案范围难以承受说事，司法助推中国梦需要的是世界标准而不是内部标准，应与时俱进；三是举证责任的证明标准非确定化，行政诉讼通常实行举证责任倒置原则，即被告负举证责任，这里就涉及一个行政诉讼证明标准问题。显然，行政诉讼与民事或刑事诉讼有所区别，民事诉讼与刑事诉讼均采取二元论方式，即民事诉讼根据不同的案情分别采取证据充分主义和优势证据原则；刑事诉讼死刑则采取证据确凿的证明标准，而一般刑事案件可适用排除合理怀疑的标准；行政诉讼多为行政科责和限制权利故应以一元化证明标准为宜，即举证要达到证据确实充分的证明标准，否则视为举证不能；四是行政行为的合法性司法审查过于单一化，应着重五方面的审查，即事实客观性、引据合法性、证据关联性、程序正当性和处罚合理性，每一个环节的瑕疵都可能使行政行为面临着被撤销和变更的可能；五是针对特殊类型案件设置特别程序，如对行政不作为相对人向法院申请裁决使其作为等案件，在法理上行政诉讼有对特别程序设置的合理性以及诉讼效率项下的实际需求，以保证诉讼资源优化配置和实现诉讼结构的完整性；六是在司法体制难以改变的情况下，如若行政诉讼法修正先行，为摆脱干预确保司法公正，应改造现行行政诉讼法司法管辖与行政区划重合的受案状况，即对辖区内与政府相对应的诉讼中地方法院受理的一审案件可赋予当事人享有提级起诉的选择权；七是完善和加大检察监督制度，应当说检察监督在行政诉讼中还是一个薄弱环节，对此可借鉴民事和执行程序监督中的成熟做法，检察作为支持司法的力量加大对人权的保护力度以及公共领域的公益诉讼。此外，在陪审、诉讼前置、法律推定权、强制被告出庭权、扩大法院取证权、规则释明权、强制被告答辩以及交出被诉行政行为事实根据和规范性文件权等制度设置方面亦须深度打造。

3.法官执行力的不足难以支持裁判正义性的需求

毋庸讳言，法院的审判是由法官完成的，法官的意志构成了法院的裁判体系，两者浑然不可分割。进言之，法院是以审判为中心而裁判的目的在于对社会冲突的秩序恢复，其中只有司法公正才是正能量进而达到定纷止争之目的，所谓司法公正可以理解为：即结果（实质）公正；过程（程序）公正；举证责任分配公正和采取措施公正。期间，每一个环节都附着法官自由裁量权的烙印，法官的意志力和执行力对案件的审理和裁判质量至关重要。因此，法律强调司法审判要法官亲历并根据自己的判断和内心确信力独立做出裁判结果，并对该结果负完全责任。然而，在司法实践中，特别是在当前中国司法体制下法官独立适法裁判难以做到，主要来自于：一是法院内部司法行政权力的干预，譬如庭院长对案件的审批或授意以及审核或签发中的变相审查；二是法官抵制违法坚持正义的意志力不足，特别是面对司法行政干预，这主要缘于法官在人、财、物等利益关系上的依赖性，如果法官执意坚持己见其结果是轻者被剥夺办案权，重者影响自身的升迁，当前在职业还是一种谋生手段时法官不愿冒失去既得利益的风险去伸张正义；三是权力寻租，主要反映在办“关系案”、“人情案”、“金钱案”上，特别是在弹性执法的自由裁量权案件中更具寻租空间，公然错判的案件相对较少，有也大都发生在一审程序中；四是法治信仰缺失，法律人乃司法者，应遵从法律并以实现法律正义性为使命，然而由于体制下的权力变异和司法环境的熏染，迫于压力性的结案使司法审判趋于世俗化，法官一改信奉法律的理想主义转而采取实用主义的态度为结案而结案，一部分庭院长也本着以利益关联性为轴心进行选择性执法。五是有权无责的制度安排，在司法实践中法官只有因违纪被追究责任几乎没有因错判单独被免职的，至少是因违纪而错判被问责，这就埋下了一个隐患即暗示人们只要腐败不被发现错判无需担责。因此，需要建立错案责任追究制以威慑滥用司法权制造“残次品”的行为人，实践证明，在中国错案责任追究是有效的，关键在于定错标准、程序、对象、定错权和执行力。近日笔者关注到，最高法院把“建立司法问责制度”作为2013年的重大课题。尽管如此，若不首先解决附着在体制弊端上的司法地缘化、裁判权群体化和司法行政化等执法痼疾，错案责任追究难以真正落到实处。应当说，中国不缺少规定，缺少的是保证规定的执行力。

（二）司法地缘化对行政审判的渗透

司法地缘化是地方保护主义在司法领域的具体表现。地方保护主义是我国司法难点的根基抑或亟待解决的社会问题。地方政府负责当地公共事务的管理及促进地方经济发展和维护社会稳定；与此同时，司法机关被赋予维护政府稳定、为当地经济保驾护航等任务，法院作为大众裁判机关应有的独立性被破坏，并进而影响司法的中立性和权威性。

具体到行政审判则表现为：

1.行政审判权丧失独立性

司法独立原则是许多国家宪法承认的重要原则，具体要求是司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有其他任何约束；更不应为来自任何地方或出于任何理由的任何直接或间接的不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右。司法地缘化除了表现为党政机关、利益群体通过控制人、财、物等方式来不当干预行政诉讼程序外，司法机关及其工作人员亦存在地方保护主义思维，法院为求明哲保身也自甘成为地方政府的“配角”以避责任。

2.司法权威性被严重破坏

行政机关无视行政审判权威，不仅能够以地方利益总代表的名义或明或暗地影响法院的立案、裁判、执行，促使法院不对其行政行为进行司法审查或一味偏袒行政机关，漠视公民诉讼利益，甚至敢于针对法院做出的对己败诉的判决置之不理，并进行“你判你的，我干我的”心理较量，毫无法治观念可言。如此目无法律和司法的内在原因是司法地缘化体制下，行政机关决定着法院的发展及法官的利益，即使恶意不执行法院的判决也不会导致什么不利的后果，最终遭受贬损的只有国家法律、司法权威和相对人的权益。

3.司法公正的缺位

第二天下午，才让领着我们上了一辆敞篷东风大卡车，他带我们去甘加草原。我仰面躺在一个软软的大麻包袋上，一路颤簸着，看着蓝天上偶尔飘过的云，听着那些完全听不懂的语言，不知不觉中睡着了。当我被唤醒时，夕阳西下，映照着山花烂漫的草原。草地上活跃着一群蚂蚱，烘托着惊喜的心情，我们来到了传说中的草原小木屋——才让在牧区的房子。

立法、行政、司法三权虽为分立，但三权之中仍有轻重之分，以立法权为首，行政权次之，司法权最为弱小但却很坚硬。在法治发达国家里司法权以小拨千斤，彰显司法权的终极正义性，既便是总统也要出庭接受质询和审判。然而，在我国行政诉讼中从立案、审判到执行都难以排除相关行政权的强力干扰，行政僭越司法已形成法外特权。公正是司法的灵魂，司法偏离了公平正义的立场必然导致信赖缺失，接踵而来的就是涉诉、涉法上访和公众对司法的普遍质疑，政府诚信也大打折扣，最终导致国家的执行力严重受阻。

（三）司法地缘化给行政诉讼设置的障碍

1.立案难

立案是救济的保障。法院因担心得罪地方政府领导和被诉行政机关而影响自身利益或者来自事先、事后授意，立案时过度严格审查提高受理门槛，或者即便符合法律规定的受理条件也不予马上立案，而是人为增设对原告起诉的障碍。尤其是涉及“热点”行政违法行为，如侵犯农民土地承包经营权、行政机关乱收费、乱摊派、计划生育、城镇建设拆迁征地、农民税费等诉讼纠纷中，立案难尤为凸显，有些地方领导甚至要求法院在某些行政案件立案前将起诉状上报当地政府，进行层层请示并得到政府批准后才能立案，否则法院必须将此类案件裁定驳回起诉或不予受理，更甚者只收状子不立案从此秘而不宣，公然剥夺当事人的诉讼选择权。其中，此举还有来自法院内部的另一层考量，即担忧立案后形成访案，由此导致司法不是解决问题而是在回避问题的乱象。

2.审判难

审判是诉讼的重心。实践中，由于级别管辖的约束，相当多的行政案件包括县政府、地市级政府及其职能部门作为被告方的案件都由基层法院审理。此时“民告官”案件的审理深受地缘化影响，当立案无法阻却行政机关通过各种关系、多种渠道对法院或办案人员进行干预，地方领导动辄要法院汇报案件审理情况并提出具体审理意见，大有行政权取代司法权之势影响独立判案。对此，法院既不能无视地方党政机关和领导的意见又不能公然无视法律和事实，为了给非法的“合法”裁决寻找理由，故造成案件久拖不决实难下判。

3.求正难

公正是司法的生命。国家设立审判机关，原本是使两造争议通过中立的第三方解决进而实现公平正义，特别是行政诉讼司法在审查行政行为合法性的同时还具有矫正行政行为不当的功效使之引以为戒依法行政。然而，一旦行政权力介入司法必然打破审判者的中立指向使司法天平倒向强势一方，导致“民告官”的案件难以实现司法公正，这似乎是个公开的诉讼秘密。法院和法官面对地方党政以“实现公共利益”、“保护国有资产”、“维护社会稳定”、“确保经济发展”等堂皇之辞打压审判法院对此无能为力；有甚者地方政府以“红头文件”强行干预司法审判，指令法院必须确保违法的行政主体方胜诉，法院被行政人格化后，对公民权利的保护就是一种遑论，宪法和法律精神也渺无踪迹了，这就是时下的中国行政审判之现状。其中，求正难包括审级诉讼改判难和再审机制纠错难。

4.执行难

5.行政权力的扩张

表现为：一是滥用规则制定权制定大量的其他规范性文件；二是规范性文件不经公布即适用；三是滥用诉权，宪法、基本法。包括行政诉讼法在内均有关于对“法院依法独立行使审判权，不受行政机关的干涉”的规定，但司法实践中，特别是行政诉讼来自政府潜移默化的干预最多，导致有法律无法治的社会现象。

概言之，我国行政审判整体呈现出三种不同的裁判效果：一是唯命型，即行政审判唯干预而马首是瞻，径直沦为行政权力的部门工具；二是建设型，即行政审判在适当考虑干预意见的同时通过能动司法倒逼行政部门纠正错误依法行政；三是法治型，即行政审判力排干预依从事实和法律裁决。显然时下“唯命型”居于主流，这是体制内行政诉讼性质所决定的，司法无力改变。

三、去司法地缘化，改革行政审判体制

如前所述，司法地缘化妨碍独立审判造成司法不公已成不争事实，虽然诟病样态表现在行政审判上但症结植根于司法体制中，体制改革成了历史必然选择。

（一）确保行政审判权独立行使

司法职权具有专有性、排他性，其他各种势力均不得对独立行使司法权进行干扰以维护司法裁决的权威性，这已成主流社会共识。在此语境中的基本要求为：

1.司法机关独立行使审判职权，即法官独立审判。是指立案、审理、传唤、调查取证、裁判以及再审监督等项权力均应由专业法官分别独立行使，禁止行政机关违法介入司法程序干预裁判；禁止来自内部对行政审判工作人员直接或间接地施加某种压力或暗示（如人身安全、职务升迁、经济保障和个人名誉等方面）。审判独立是依据权力制约理论和诉讼规律的要求设立的，依据联合国《关于司法独立最低标准的规则》的规定，法官执行职务时，除受法律良知拘束外不受任何干涉；法官职务和任期应有保障；法官享有裁判言辞豁免权；法官整体对外独立。故没有审判独立法官就不可能完全专心于裁判质量，且期间混迹外部党政部门的干预和内部庭院长的审批，一旦形成错案责任人难以确定和追究，必然导致权力放纵降低司法公正度。唯其如此，也只有实行法官独立审判才能启动由法官提起的针对行政干预的追查制度，由此形成互为良动的监督机制。

2.改革法院组织体系，逐步改变法院由地方党政及其职能部门领导、管理的现状。初步构想是打破司法与行政区划等级相一致的法院建制模式，法院实行独立的审级司法管辖，从而防止地方法院成为行政机关地方利益、部门利益的使用工具。此项制度的实施不可能一蹴而就但应着手解决，可选择一两个地区先行先试而不是坐以待毙。

3.改革法院财政、人事制度。一是完善司法经费制度由国家财政保障供给，摆脱财政受地方控制的局面。汉密尔顿说过，任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中，司法权和立法权的分立将永远无从实现。此理同样适用于司法权与行政权的关系，司法独立必须实现经费独立。各级法院经费由中央财政统一拨付给最高法院后再层层下拨，并由法律的形式予以保证。二是改革行政法官人事任免制度。首先，行政法官的人事任免权独立于地方党政，建议实行上级法院提名、上级人大任免制度；其次，建立行政诉讼异地管辖制度，实行法官异地交流和行政庭庭长异地任职、轮换制度，从而遏制行政机关对行政法官威逼利诱所导致的司法不公；第三，排除法院院长受地方权力制约的因素，实行法院院长由上级法院提名制，并将其问责的理由法定化。

4.完善监督机制，处理好监督权与司法权的关系，既要充分发挥监督部门对公正司法的监督职能，又要把握监督的度，防止过度行使监督权力。首先，从立法上规范各类监督机制（主要规范监督主体和监督渠道），清理目前普遍存在的个人监督（如领导利益监督）、不当干预（如领导指示）等问题；其次，明确人大监督和政法委个案监督的定位，检察、监察机关的监督也只能限于行政审判法官个人的违法、违纪行为以及道德品行等情况而不能触及法官对案件的裁判。

5.建立错案责任追究制。所谓错案主要是指法官在行使职权、审理案件时故意或过失造成认定事实或者适用法律错误，或者严重违反法定程序造成处理错误的案件。这是一个“产品”质量指标与违纪和审判责任不同，对此，学界对法官该否对自己所承办的案件质量负责素有纷争，笔者一直持肯定态度，理由是权力行使应与义务保持一致性。该项制度在司法改革初期曾制定实施，后因故改为审判纪律和审判责任的追究，结果是案件质量出现了问题，涉法、涉诉上访案件剧增。我们应当重拾错案责任追究制，无论法官在审判中是否具有违纪行为或是故意、过失，依结果论视之只要被定为错案就应承担相应的责任，用以规制审判权，避免司法权的滥用。据悉，近日中央政法委发布了冤假错案终身追究制，也是从权力运行的后果考虑的，其实还应从权力源头叠加解决审判独立问题，只有审判独立才能定分责任，进而实现司法公正，在群体性裁判中是很难追究个体责任的。

（二）实现司法权的统一

没有统一司法就不可能有公平对待，司法权的统一性是国家主权统一性的内在要求[3]。司法权作为一项独立的国家权力存在形式，只能由法律规定的司法机关统一行使，而不能因中央和地方行政划分被分割，这是法治国家所不能允许的。

司法权是国家权力而不是地方的自治权。解决司法地缘化对行政审判权的影响问题，本质上在于要强调和贯彻司法权的真正统一。以国家面孔出现的司法权面对再强悍的地方行政机关、再强大的地方行政权，地缘化影响也将失去效用；才能最终割断立案难、审判难、执行难等行政利益输送的脐带。但打破既得利益的地方保护樊篱非朝夕之功，最行之有效的方法是，对行政案件从诉讼技术层面上赋予原告更多的管辖选择权，同时法院也应尽可能采用异地转移管辖的方式审理案件，力图摆脱地方干预。

（三）建立司法审查制度

司法权独立的标志应是司法权有足够的勇气和能力凭借自己的意志力对行政干预说不（包括具体行政行为和抽象行政行为）即自主行使司法审查权，通过纠正违法行政来保障公民、法人和其他组织的合法权益。我国只规定了具体行政行为的可诉性，而对抽象行政行为的直接提告法院不予受理，这不能不说是法治的缺憾，行政诉讼法的修改应弥补该项不足。

1.立法赋予法院对抽象行政行为进行司法审查的权力。抽象行政行为具有反复适用性和损害受众性，凡受其损害的相对人都有权就其违法性提起诉讼，通过施以广泛的司法救济权，实现公民的集体社会控制力和权利治理功能。

2.明确抽象行政行为司法审查的范围。遵循司法审查无特权的原则，凡抽象行政行为均应成为司法审查的对象，包括行政法规、规章和规范性文件。以此遏制极度扩张和滥用的行政权，使其真正做到依规性、谦抑性和比例性。

3.确立司法审查方式包括主动审查和被动审查。主动审查是指法院在某些情况下对相关案件（如公益诉讼、行政行为明显侵权）可以根据职权对抽象行政行为进行间接审查，认定其无效性；被动审查则是指在相对人对行政行为提起诉讼时，法院就其依据的抽象行政行为进行直接审查的方式。

4.明确审查流程和标准。适用合法性审查为主、合理性审查为辅原则，主要考虑抽象行政行为主体适格性、权力范围、是否符合法律位阶效力原则等规定。

5.明确有限审查对象。依据有效性和独立性原则，以地域为基础，采取向下审查方式，即行政审判机关不审查上级甚至是同级行政机关的抽象行政行为，而只针对下级行政机关做出的规范性文件进行审查。

（四）建立对违抗司法权的行政主体制裁机制

“法院是最需要法律秩序的，司法过程必须不受干扰或干涉……法官有权并且必须有权处置那些破坏司法正常的人”[4]。法治的作用在于行政机关履行行政职务不能与法院履行审判职能相对抗和冲突，为实现国家秩序赋予法院对行政机关恶意对抗司法权行为的处置权。法院和法官为维护法庭秩序和法律尊严既有对突发事件采取即时强制措施的权力，也有权对以履行公务为挡箭牌，无视法院权威扰乱法庭秩序、拒绝履行行政判决或者无视司法裁判恶意实施违法行政行为进行常规处理权。对此，英美法系有关藐视法庭罪相关规定值得借鉴，法院必要时可以考虑行政机关及其首长一并承担法律责任。

（五）去司法行政化，遏制行政审判权的腐败

司法行政化，“是指违背司法的规律，将法院、法官及司法判断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中，使司法被行政‘格式化’的权力变异现象”[5]。司法行政化影响审判独立的突出表现在于，或以个人取代组织“案件审批制”，或以组织背书个人意志“审判委员会制度”为载体的权力干预形式，事实造成庭院长一权独大缺乏监督的局面，此举不仅有违言辞证据和亲历原则，且因权力武断产生冤假错案、易滋生贪腐。此外，上下级法院之间关系准行政化，下级法院按照上级法院的命令和指示审理案件，并不断汇报、请示上级审判机关的司法陋习制约着审级独立。无疑，司法行政化进一步激化了司法地缘化对行政审判权的干涉，严重威胁司法权独立和审级监督体系。因此，实现行政审判的独立和公正，在去司法地缘化影响的同时还必须去内部司法行政化，这是一个艰难的抉择。

四、结束语

近年来，由中央政法委牵头成立的司法体制改革领导小组虽进行了自上而下的部分司法机制改革，但因尚未触及体制壁垒，且缺少民众参与，收效甚微。

本文核心议题是司法地缘化对法院独立行使行政审判权之影响，是一个体制话题，若概括为一句话即司法在行政干预下不能独立审判，则必然无法独立担责；换言之，法官从事司法审判活动，不能独立自主地认定案件事实和适用法律，凭借自己内心确信力为之裁判；最终使司法偏离法律程序规则授命于权力的驱使，必然导致司法不公，具体表现为，有法不依、执法不严、违法不究，审判成了上访缠讼的麻烦制造者。行政干预反映在体制上具有非正当性，并有违国家权力制控理论，其干预类型包括外部和内部干预，外部是指行政机关通过法院实现对裁决的支配力；内部是指庭院长通过对案件报批权实现对法官的控制力。无论内、外部行政干预司法都是法律所禁止的，是权大于法的表现，以权僭法必然产生特权——司法专横的现象。正是这种官僚司法体制导致错案无法追究，上访案久拖不决，在此情形下法官开始漠视裁判“贞洁”度，开始为之寻租，这就是当下所谓的司法“混迹效应”，并为社会普遍诟病。

应当指出，审判独立是与行政干预相对应的范畴，体制中既是一个应然问题也是一个实然挑战，只有独立审判制度化才能使责、权、利边界清晰，法官才能做到依法裁判，权力行使与监督更具规制性和实效性。然而，每每提及审判独立总有人会制造舆论混淆视听，如，误导之一将审判独立方式与司法权不受约束划等号；误导之二将审判独立与脱离党的领导强行扭结在一起；误导之三将法官独立审判视同于权力滥用，可谓忧心忡忡百般抵制。事实果真如此吗？不尽然，审判独立的目的在于排除行政干预使司法审判回归到制度规则的同时实现权力的有效制衡。在此不尽追问，是谁极力反对审判独立呢？回答是既得利益者，即外部起主导干预作用的地方党政领导；而内部是独占案件审批权的庭院长，前者把法院作为权力延续的管理部门，既反对法院独立审判也反对法官独立审判；后者则把法官作为职务管束的对象，虽默认法院独立审判但却反对法官独立审判。美其名曰，庭院长审批案件是对案件质量负责，否则法官独立审判则会“天下大乱”，无疑，是伪命题为自己实施司法专权寻找借口。近年来，在庭院长案件审批下申诉、闹访、贪腐事件屡有发生，司法信赖度亦未见提高，反而法官在审批权的庇护和依赖中学会了避责、寻租，现行司法体制确实值得检讨和反思。为此，积极推动司法体制改革迫在眉睫，正如温家宝总理所说：“没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已取得的成果还有可能得而复失……”故应从制度上确保司法机关及其法官依法独立行使审判权，特别是中国社会转型以来长期积淀的失序、失公、失范、失衡、失信等潜在的法律与道德危机，国家体系应对其变迁过程进行有效地治理和矫正，使社会资源的配置趋于公平合理并接近正义的指标，使审判从“权力”走向“权威”完成司法民主化的华丽转身。为此，“中国梦”亟待以大视野在司法体制上做出与时代发展相适应的战略思考和改革。

[1][3]胡夏冰.司法权:性质与构成的研究[M].北京:人民法院出版社,2005.281-282.

[2]沙国文，房保国.诉讼制度改革研究[M].上海:学林出版社,2003.235.

[4]丹宁勋爵.法律的正当程序[M].北京:群众出版社,1984.9.

[5]张卫平.论我国法院体制的非行政化[J].法商研究,2000,（03）:4.