检察机关服务基层长效机制建设研究

天津市滨海新区汉沽人民检察院课题组

（天津市滨海新区汉沽人民检察院，天津300480）

党的十八大明确提出，围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，这是新形势下顺应群众期盼、加强学习型服务型创新性马克思主义执政党建设的重大部署。当前，一些领导机关、干部形式主义、官僚主义、享乐主义突出，奢靡之风严重，这些现象的存在严重损害了党群关系，因此中央决定在全党范围内开展以“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”为总要求的群众路线教育实践活动是顺应新形式的重大举措。检察机关的群众工作是党的群众工作的重要组成部分。目前检察干警中存在理想信念动摇、宗旨意识淡薄以及脱离群众、脱离实际等问题，这些问题严重损害检察机关在人民群众中的形象。尤其是在社会转型期的新形势下，利益多元化，各种矛盾交织叠加，群众工作遇到新的挑战。基于此，最高人民检察院检察长曹建明在2013年工作报告中强调要深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，倾听群众呼声，增进群众感情，了解群众诉求，着力解决群众反映强烈的突出问题，增强检察工作亲和力和人民群众满意度。目前检察机关服务基层工作存在零散性、缺乏长效性等问题，因此，建构检察机关服务基层的系统性的长效机制势在必行。

一、当前检察机关在群众工作方面的困境

1.检察机关群众工作能力与当前新形势不相适应。随着我国经济及政治体制改革的逐步深入推进，社会格局发生了深刻的变化，城乡二元格局已被打破，社会阶层明显增加，利益主体多元复杂，各种人民内部矛盾逐步显现。研究数据表明，当一个国家或地区人均GDP达到1000美元至3000美元时，既是经济高速发展期，也是社会矛盾凸显期。人民群众的权利诉求、对公平正义的渴望等明显增加。以天津市滨海新区为例，随着新区开发开放力度的加大，辖区范围内工程多、项目多，外来人口多，流动资金多，涉及到方方面面的利益主体，如征地拆迁、工程建设、劳动争议等社会热点问题一直是社会各界关注的焦点，也是最容易引爆社会矛盾的触发点。同时，世界五百强企业进驻新区达一百余家，外来人口占新区人口一半以上，来自各地域的人的文化、价值观等方面均存在很大差异。在群众环境及思想诉求发生深刻变化的情境下，也对检察机关服务群众的能力、自身素质和专业技能等提出了更高的要求。而当前服务群众、化解社会矛盾的能力，尤其是处理公共群体性事件方面的能力不能很好适应新形势下的考验。

2.检察工作与群众司法需求之间的信息不对称。长期以来，检察人员在执法办案时习惯低头看卷、埋头办案的工作思维，只追求“案结事了”，僵硬机械办案。只注重法律业务能力的提高，而服务群众的意识不强，办案注重法律效果而忽视社会效果，尤其是对人民群众的新要求、新期待缺乏了解。硬币的另一个方面也反映了检察机关缺乏调研或者是调研的针对性不强，不能从深层次上把握群众复杂多面的司法需求，进而导致了检察工作与人民群众的实际需要错位，两者之间没有实现良好的对接，致使人民群众产生了对检察工作的种种质疑和误解。这种检察工作的“供给”与群众的司法“需求”之间的不相匹配，成为制约检察工作科学发展的一大瓶颈。

3.检察机关拓展群众联系的招法单一。检察机关拓展与群众加强联系的方式还停留在上街宣传、发放传单及到相关单位宣讲等的传统方式，这种方式在时间、地点及服务对象上不能做到全覆盖，存在与群众联系的盲点，很难全面客观的收集群众的司法需求。尤其是随着信息技术的飞速发展，新媒体时代已经到来，人人都是自媒体，据中国社会科学院发布的《新媒体蓝皮书：中国新媒体发展报告（2010）》介绍，截至2009年年底，中国互联网网民总数为3.84亿人，而网民表达民情民意的主要渠道是通过在网络论坛上发帖，据该蓝皮书调查，2009年网络论坛使用率30.5%。实践中，很多检察机关通过设立网站、开通微博等新媒体与群众沟通，但缺乏对网络媒介的维护、更新，互动性不强，存在建而不管，建而乱管的现象，这在一定程度上起到负面作用。如何充分利用新兴媒介，加强与群众联系沟通，妥善应对公共群体性事件，检察机关在这方面还亟待加强。

4.检察人员与群众沟通缺乏技巧。从近几年检察机关招录的人员来看，无论是年龄结构、专业结构还是学历层次均发生了深刻的变化，这在很大程度上提高了整体专业化水平。但其中大多是从学校门直接到机关门，长时期的专业训练使其对群众工作较为生疏，对其重要性认识不足，对当地风土人情、社情民意不甚了解，不熟悉群众语言，在与群众沟通上缺乏技巧。同时，对待群众还存在态度生硬、推诿扯皮、对群众诉求漠不关心，少数还存在特权思想、霸道作风等等这些现象的存在严重损毁了检察机关的执法公信力，也成为制约群众工作能力提高的一个最大阻力。

二、检察机关服务基层应把握的原则

检察机关服务基层应当在立足岗位职责的前提下，依法适度展开，做到到位不越位，用权不越权，同时还要积极主动参与群众工作，积极化解矛盾，加强部门间的协作，形成合力。具体而言，应遵循的原则如下：

（一）坚持群众路线，注重化解矛盾原则

孟建柱同志指出：“密切党群关系、干群关系，保持人民群众的血肉联系，始终是我们党立于不败之地的根本保证。无论环境和条件怎样变化，检察机关执法为民的服务宗旨不能变，专群结合的方针不能丢，必须始终把人民群众放在心中最高位置，坚持把提高群众工作能力作为根本的能力来抓，把政法工作深深扎根于人民群众之中。”在建立与完善检察机关服务联系基层群众长效机制工作中，检察干警应当深入基层，融入群众，把化解社会矛盾贯穿于执法办案的全过程，把握“矛盾可疏不可激，可散不可聚，可解不可结、可化不可积”的方针，“在感同身受中不断增进同人民群众的感情，在换位思考中打牢执法为民的思想基础”。在工作中坚持以人民利益为重，以人民期盼为念，把维护好人民群众的根本利益作为检察工作的出发点和落脚点。

（二）增强主动性与协作性相统一原则

检察机关的性质决定了检察机关在工作中直接接触的群众范围不广，这就要求检察干警在开展联系服务基层群众工作时消除就案办案的心理，增强工作主动性，积极主动地深入群众，加强与群众的交流与沟通，只有这样，才能准确及时地掌握群众所需所求，并以高度的责任感，依法有效地解决群众工作中存在的突出问题。群众工作涉及面广，具有矛盾多元化、问题复杂化的特点，是一项复杂而艰巨的系统工程，这就要求检察机关在建立服务联系群众的长效机制工作中坚持协作性原则，在实践中联合其他社会管理部门进一步探索参与群众工作的新途径，创新服务联系群众的新方法，努力实现与其他社会管理部门全方位对接，共同建立起各社会管理职能主体协同管理，社会公众共同参与的机制。

（三）立足本职工作，依法适度原则

任何权力的行使都应有其边界，检察权也不例外。曹建明检察长曾指出：“检察权必须严格依法行使。”检察机关作为法定的监督机关，在开展群众工作中应当立足检察职能，在宪法和法律赋予的职权范围内开展群众工作，在检察权行使的环节中如自侦、批捕、公诉、民行等部门分别依据自身职能寻求服务群众的切入点，并按法定程序依法有序开展，不能脱离职能盲目地搞服务，要做到到位不越位，用权不越权。坚持理性、平和、文明、规范的法治理念，严格执法、公正司法，有效预防并严厉惩处滥用权力与越位管理现象，同时注重与其他社会管理主体的协作性，为其他群众工作的参与者留有足够的空间。树立检察机关作为法律监督者的谦抑守信、依法审慎的形象,让人民群众切实感受到公平正义就在自己的身边[2]。

三、检察机关服务基层长效机制的建构

（一）畅通群众诉求表达渠道的方式及途径

长期以来，检察机关不断践行着服务联系基层群众的方式途径，但也存在着工作方式单一、缺乏长效机制、深入基层乏力等弊病。立检为公、执法为民是检察机关各项工作的宗旨，因此，当前检察机关应当畅通群众诉求表达渠道、丰富联系基层群众方式途径，把检察工作与群众工作立体结合起来。

1.健全群众诉求受理机制。加强“窗口”建设，努力把控告申诉检察部门建设成为联系群众的桥梁和纽带，服务群众的重要窗口，解决群众诉求的重要渠道[3]。在各级检察机关统一设立综合性受理接待中心，设置检务公开显示屏、电子触摸屏等便民利民设施，方便群众了解检察职能；分区设置接访室、候访室，方便群众与接待人员交流；加强受理接待制度管理，改善受理接待环境，营造良好接待氛围。开通“12309”统一受理电话，将其原有的举报功能适度向控告、申诉、投诉、咨询、查询功能扩展；有条件的地区可以开通民生检察热线，第一时间掌握基层群众的民生诉求。设立网上举报、申诉、投诉受理中心，方便群众向检察机关反映问题，提出诉求，了解办案进度；设立检察长信箱，广泛收集群众意见，接受控告、申诉及举报等。

2.构建民意沟通交流机制。坚持检察长接待日制度，推行联合接访、带案下访、定期寻访、预约接访，探索远程视频接访，切实为群众排忧解难。聘请检察联络员，及时为检察机关提供线索情报；发放便民联系卡，便于群众在需要法律服务时与检察机关取得联系。开展群众座谈会、开门评检等活动，主动接受人民群众监督，实现检民良性互动。制定实施与新闻媒体联系制度，健全情况通报和新闻发言人制度，及时向社会公开重点紧急情况的客观事态。建立重大决策部署、规范性文件征求意见机制，在出台重大决策、规范性文件以前，采取网上征求意见、召开座谈会、问卷调查等多种形式，广泛征求群众意见，增进决策的民主化、科学化。当前，网络已经成为网民表达诉求的一个重要渠道，检察机关应当搭建与网民活动的平台，开通检察外网、博客、微博、QQ等平台，方便民意沟通交流。但是，部分检察机关的网络平台存在的问题是内容更新不及时、对网民的意见和建议不注意收集和回复，甚至存在平台虚置现象。为此，检察机关应当完善对网络平台的建设和管理，安排专人定时发布检察信息、收集并及时答复网民意见，呼应网民对司法公正的期待。

3.完善检务公开机制。要进一步完善检务公开的内容和形式，健全完善检务公开工作机制，不断拓宽人民群众了解检察工作的渠道，最大限度地保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权[4]。开展“检察开放日”活动，接受和邀请人民群众到检察机关参观，了解检察机关工作职责、办案流程等不涉及检察秘密的事项和程序。在乡村、社区通过设置检务公开栏（墙）等途径公开检务，让人民群众更便捷地了解检察机关的程序和职责，争取人民群众对检察工作更多的理解与支持。搞好检察网站建设，及时更新网站内容，积极宣传检察机关的性质、职能和检察工作情况，定期向社会公布检察机关的重大决策、重要信息，方便广大人民群众对检察机关的了解，便于人民群众开展监督工作。

（二）健全检察环节保障群众合法权益机制

检察机关是我国的法律监督机关，行使着各项检察权能。积极履行检察职能不仅是检察机关服务联系基层群众的体现，也是对人民高度负责的根本要求，为此，检察机关要不断健全检察环节保障群众合法权益机制，切实维护人民群众的合法权益。

1.依法打击影响群众安全感的刑事犯罪。社会和谐稳定是民生之本。一些严重损害群众利益的刑事案件往往社会关注度高，如果处理不及时、不公正将会引发新的社会矛盾，检察机关的公信力也会受到质疑。检察机关作为维护社会稳定的重要力量，要把社会和谐稳定作为极重要的民生问题来看待，切实履行批捕、起诉职责，依法严厉打击严重危害社会治安的犯罪活动。加大对黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、毒品犯罪、多发性侵财犯罪、涉众型经济犯罪等各类严重刑事犯罪的打击力度，始终保持对严重刑事犯罪的高压态势，切实保护人民群众的生命财产安全。

2.严肃查办损害群众利益的职务犯罪。检察机关作为查处职务犯罪案件的法定部门，要从人民群众最关心、最直接、最现实的问题入手，抓住职务犯罪易发多发的重要领域和关键环节，严肃查办发生在群众身边、直接侵害群众切身利益的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪。认真组织开展查办民生领域职务犯罪、涉农职务犯罪等专项工作，重点查办社会保障、教育就业、征地拆迁、医疗卫生、移民补偿、抢险救灾、资源开发、环境保护等民生领域的职务犯罪，突出查办在农村村镇建设、道路交通建设、农田水利建设、退耕还林、农村医疗卫生等新农村建设领域的职务犯罪。同时，检察机关要依法及时介入重大安全生产事故调查，大力追查事故背后的渎职案件，促使有关部门工作人员尽职履责。

3.着力监督纠正群众反应强烈的执法司法不公问题。要坚决监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、滥用刑事手段插手民事经济纠纷、违法立案等问题；监督纠正民事行政裁判错误以及民事诉讼中存在的违法调解、违法执行等问题；监督纠正滥用强制措施、刑讯逼供、暴力取证、超期羁押、体罚虐待被监管人等侵犯人权的问题；监督纠正违法扣押、冻结及处理款物，侵犯公民和单位合法财产权益的问题；严肃查办执法不严、司法不公背后的职务犯罪，严防职务犯罪轻刑化现象，维护司法公正和司法权威。

4.依法妥善解决群众诉求。检察机关要全面加强涉检信访工作，妥善解决人民群众反应的问题。要落实首办责任制，对涉检信访案件都应当明确受理、移送、办理、反馈等环节的具体责任，落实到部门和办案人，努力把问题解决在首次办理环节，提高就地化解信访问题的能力；要实行领导包案制，对重信重访、越级上访、群体性上访事件，坚持定领导、定专人、定方案、定时限，加强办理工作；要讲究工作方法，善于用沟通协调、说服教育等方法，引导群众通过正当渠道反映和解决问题；要讲究处置策略，注重工作艺术，落实善后措施，争取做到案结事了。

（三）依法推进检察工作向基层延伸

当前，全国各级检察机关正在全力参与社会管理创新，努力将检察工作的触角前伸和下延，这就要求检察机关在正确履行检察职能，加强和改进法律监督工作的同时，要积极推进亲民检察建设，将检察职能向基层延伸，把检察工作向基层群众贴近。

1.深入基层搭建便民服务平台。当前，检察机关通过在乡镇、街道、社区设立派驻检察室、巡回检察室、检察工作站、检察联络站等机构，或者在乡镇综治维稳中心设立检察窗口等形式搭建基层便民服务平台，但大部分检察室作为基层检察院的延伸或辅助，只是被动的协助上级机关开展业务工作，工作的主动性、机动性和独立性都不强，检察室更像是“传声筒”，没有发挥其积极的能动作用。因此，当务之急是规范统一检察室建设，明确检察室的职责，可以赋予其职务犯罪初查权、民行案件审查权、参与并监督社区矫正等职能，使检察室成为有“实权”的机构[5]。

2.开展多种活动服务联系群众。开展检察官进乡村、进社区、进企业、进学校、进工地，开展以案说法等活动，广泛开展法制宣传，主动提供法律咨询，为群众送法律、送服务，将群众的诉求妥善解决在基层。建立检察干警驻村包点工作机制。基层检察机关可以借鉴乡镇干部驻村包点的做法，选择社会形势比较复杂的村（社区），选派政治业务素质和纪律作风过硬的干警进驻，与村民广泛接触，掌握突出治安问题、重大信访案件和可能出现的信访苗头，及时化解矛盾纠纷，了解人民群众生活疾苦。建立困难群众帮扶机制。检察机关要适度延伸职能，主动与困难群众结对子，切实为他们解决生活生产困难，增进检民感情。

（四）加强检察机关群众工作素能培训及考核

进入新世纪以来，基层群众的法律意识和维权意识不断增强，法律诉求多样化趋势明显，司法需求不断增多。为此，检察机关应当主动适应新形势下检察机关群众工作特点，加强检察队伍建设，不断提升检察机关群众工作能力。

1.建立检察机关群众工作能力培养机制。检察机关应当把提高群众工作能力课程作为检察人员全员教育培训的必修课，开发群众工作精品课程，加大培训力度，进一步创新培训方法，拓宽培训途径，聘请群众工作经验丰富的检察人员担任教员，采取言传身教、集中培训、案例教学、岗位练兵等形式和传帮带等多种方式，培养更多做群众工作的实务型人才[6]。同时，要注意到基层实践锻炼，有计划地组织检察人员到信访部门接访、到乡镇挂职锻炼，直接面对群众，了解群众疾苦，增进群众感情，学会与群众打交道、做朋友，努力在实践中练就做群众工作的硬功夫、真本领，不断提高掌握群众心理能力和运用群众语言的能力。

2.建立检察机关群众工作能力考核机制。要想从根本上提升检察机关的群众工作能力，必须从制度上建立检察机关群众工作能力考核机制，对检察干警的群众工作进行考核管理，建立健全《群众工作目标管理和考核》，组建专业的考评小组定期进行考核，将检察干警的群众工作能力同业务考评、纪律考勤、职业道德按一定的比例列入其个人与部门考核的内容，并将考核结果作为评比表彰、奖优罚劣的重要依据[7]。

检察机关必须深入践行“立检为公、执法为民”宗旨，深刻把握新形势下群众工作的新特点、新变化、新规律。本文的观点主要是建议充分利用以互联网为载体的新媒体畅通与群众的联系渠道，加强沟通平台建设及管理，强化互动功能；不断提高检察官尤其是青年检察官的培训教育工作，提高与群众打交道的能力和水平，一方面做好释法说理工作，一方面要以群众的司法需求为工作方向；立足检察职能，在服务民生、保障人民群众合法权益上下功夫等。

综之，基层群众的要求和愿望始终是检察工作的“风向标”和“检验器”，认真听取基层群众意见，紧紧依靠人民群众的支持，自觉接受监督制约，是做好检察工作的重要保障。因此，只有建立检察机关服务基层长效机制，才能深刻把握群众工作的特点及检察工作发展的大局，才能不断提高检察机关司法公信力和人民群众满意度。

[1]曹建明.牢固树立正确的发展理念和执法理念坚定不移走中国特色社会主义检察事业发展道路 [J].求是,2012,（5）:14.

[2]周剑浩.处理好检察机关社会公共关系应注重“三化”[N].检察日报,2011-10-30（3）.

[3]徐汉明.加强检察机关群众工作推动全省检察工作科学发展[A].湖北省人民检察院检察发展研究中心.检察机关群众工作的理论与实践：检察发展论坛第三次会议文集[C].武汉：湖北人民出版社，2011.7.

[4]李乐平.检察机关群众工作探究[J].人民检察,2011,（16）:16.

[5]马乐明.以检察室为载体 不断推进社会管理创新——以天津市滨海新区检察室为视角[A].天津市滨海新区汉沽人民检察院.检察实务若干问题研究[C].北京:光明日报出版社,2012.219.

[6]陈绍纯.检察机关群众工作的现实困惑与路径选择[J].法学杂志,2012,（11）:142.

[7]殷宪龙,毕可良.完善检察机关服务群众工作机制的思考[J].法学杂志,2012,（12）:131.