当前我国社会组织的发展现状、问题及发展途径探索

孙兰英，张卫成

(1．天津大学马克思主义学院，天津300072;2．天津大学经济与管理学部，天津300072)

改革完善现行社会组织管理体制，加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制，引导社会组织健康有序发展，是党的十八大根据我国经济发展水平的不断提高和社会利益关系的日益复杂，社会组织的地位和作用更加突出的国情，对我国社会组织建设提出的新任务和新要求，也是当前社会管理创新的重要课题。

一、当前我国社会组织的发展现状

党的十七大以后“社会组织”这一称谓正式被采用，取代了原有的“民间组织”、“非政府组织”、“非盈利部门”的说法。根据我国民政部门登记的类别，社会组织包括社会团体、民办非企业单位和公益基金3个类别。随着社会主义市场经济体制的建立和社会结构的急剧变迁，为我国社会组织的兴起和发展拓展了空间。

1．中国共产党关于社会组织管理的理念及方式的演变

党的十六大以来，中国共产党高度重视社会组织的发展和管理工作。随着社会主义市场经济的逐步完善和民主政治建设的推进，社会组织建设与管理问题的重要性日益突出。党的十六届三中全会提出了要“按照市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”。十六届四中全会明确提出了“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”［1］的中国特色社会管理格局。同时要求“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。十六届五中全会提出要“规范引导民间组织有序发展”，“完善民间组织自律机制，加强和改进对民间组织的监管。”十六届六中全会提出“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”，“引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度”。2011年3月，全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》专设第39章，提出加强社会组织建设，强调坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。这些决策为我国社会组织的发展和管理明确了方向，规定了总的制度原则。目前，我国社会组织在经济社会发展中的作用日益明显，不仅已经成为经济发展的重要推动力量，而且成为社会管理和公共服务的有益补充。社会组织在反映群众诉求、填补公共服务的薄弱环节，扩大公共服务救助和供给等方面发挥了无可替代的作用。“非政府组织的慈善救助行为，不仅有利于协助政府缓和社会矛盾，同时也为公众参与提供了平台，有利于营造一个管理完善、秩序良好、人民群众安居乐业、社会宽容友爱的和谐社会”［2］。

党的十八大报告进一步指出，提高社会管理科学化水平，“必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”从以上党的重要会议精神可以明显的看出，十六大以来，党中央对我国社会组织发展日渐重视，社会管理的理念和执政方式在日臻完善。

2．我国社会组织进入快速发展阶段

随着党中央对我国社会组织建设、发展与管理的重视和加强，自2006年以来，我国社会组织的数量每年都在以5.47%的速度递增。在2008年的汶川地震中，社会组织不仅表现出参与社会管理的巨大作用，而且也激发了民众参与到社会组织的积极性，社会组织在数量、规模和发挥作用上都有了显著的提升。

根据中国社会组织统计年鉴统计，2004年以来，我国社会组织的3个类型(社会团体、民办非事业单位和基金会)以及社会组织总量都呈现出快速增长的趋势。2006年全国社会组织总量为35.4万个，2011年达到46.2万个，年均增长率为5.47%。同期，社会团体从19.2万个发展到25.5万个，年均增长率为5.84%;民办非企业单位从16.1万个发展到20.4万个，年均增长率为4.85%;基金会从1 144个发展到2 614个，年均增长率为17.97%。2006年，全国社会组织职工数为425.19万个，总收入为62.04亿元，总支出为43.60亿元。2009年，全国社会组织职工数为475.83万个，总收入为181.46亿元，总支出为93.74亿元。就业人数年均增长2.98%，总收入年均增长48.13%，总支出年均增长28.75%。从就业人数、总收入和总支出上都表现出社会组织的规模在扩大，发挥社会建设的作用在加强。从结构看，2006年到2011年，各类社会组织在全国社会组织中所占的比例情况为:社会团体从54.16%变为55.26%，略有上升;民办非企业单位从45.52%变为44.18%，略有下降;基金会从0.32%变为0.57%，有一定上升［3］。

3．社会组织管理模式的新探索

我国现行的社会管理体制形成于20世纪80年代后期，是按照计划经济时代户籍管理的思路建构的双重管理体制，即通过登记管理机关和业务主管单位双重负责、严格把关的制度形式，主要目的是通过双重管理对社会组织的发展加以限制，以防止或分散可能出现的社会矛盾和政治风险。近年来越来越多的学者对该体制提出了质疑和批判。各地政府也因地制宜，根据社会组织发展的需要，进行了特色鲜明的改革创新。2004年广东省深圳市采取“小步快跑”策略，选择敏感度较低、风险较小领域的行业协会为切入点，社会组织登记管理体制改革迈出了3小步。通过3小步，截至2008年，行业协会、工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织有民政部门直接登记管理，由中国民政部委托深圳市政府对社会组织的直接登记制度进行探索。上海市借鉴发达国家建立社会组织“孵化器”的经验，于2006年创设了国内第一个公益组织孵化器，并于2007年4月正式在上海浦东新区开始运行，旨在为初创期民间公益组织提供关键性支持的公益项目。孵化器采用“政府政策支持、社会力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、公益组织受益”的孵化模式，把社会组织的管理模式在原有业务主管部门审批、民政部门登记的基础上又增加了一个社会共同培育的“孵化器”，成为新的“三元管理模式”。2008年北京市委市政府出台的《北京市社会建设实施纲要》等“1+4”系列文件中明确提出构建“枢纽型”社会组织工作体系的改革思路，逐步构建起以人民团体为骨干的“枢纽型”社会组织工作体系，将社会组织按照其工作性质和业务类别纳入新的管理体制，由“枢纽型”社会组织进行日常管理和服务，从而形成分类管理、分级负责的社会管理模式。

这3种模式都对当前我国社会组织的双重管理模式进行了创新性的探索，分别在增量、存量和自主性上促进了社会组织的快速发展。深圳市的直接登记模式使社会组织在数量上得到迅速增加，截止2010年12月底总量比2000年增长了324.6%［4］，实现了“量的增长”;上海的孵化器模式，重在扶持和培育社会组织的成长，提升了社会组织的存活质量和存活空间。北京的“枢纽型”模式，构建了以人民团体为骨干的工作体系，实现了政社分开，提高了社会组织的“自主性”。

4．社会组织参与社会管理的作用不断凸显

社会组织由于其天然的公益性、自主性、非盈利性、志愿性和非政府性(草根性)，成为联结政府与社会成员的重要纽带，在构建和谐社会中具有不可替代的作用。

2008年5月12日的汶川大地震发生后，大量志愿者和慈善组织奔赴抗灾第一线，并通过媒体向社会发出倡议，全国各地社会组织捐款捐物，据民政部统计，截至5月26日，在震后短短14天，国内外的捐款捐物就达308.76亿元［5］。2010年4月14日的玉树地震，截至到2010年6月30日累计捐款捐物为238.47亿元。这些事实充分证明，社会组织在社会管理上发挥了联系广泛、整合资源和专业特长的优势，为政府在大规模抗震救灾中拾遗补缺、填补空白、完善救灾体系起到了积极的作用。

除了这些经过登记注册的社会组织外，近年来许多草根组织也在发挥着重要的作用，尤其是在推进社会文明建设方面，更是起到了巨大的影响作用。2008年以来，郭明义发起成立的“郭明义爱心联队”从12人发展到2 800多人，捐款近40万元，资助了1 000多名“希望工程”特困生。2009年以来，郭明义发起成立的遗体(器官)捐献志愿者俱乐部汇集了200多名成员，是目前中国参与人数最多的遗体(器官)捐献志愿者俱乐部。2012年7月21日北京暴雨，有8万人被困机场。通过微博组织的一支“望京爱心车队”，凌晨1时许，20多辆车浩浩荡荡地行驶在前往机场的高速公路上，自发去首都机场接陌生乘客回家。这些都说明，改革开放30多年，我国的社会组织发展态势良好，参与社会管理的作用也日渐显现。

二、当前我国社会组织存在的问题

当前社会组织的迅速发展使我国在社会组织建设和管理上的问题更加凸显，社会组织发展先天不足，使我国社会组织的发展显得后劲薄弱，数量和规模同我国改革开放30多年在经济上取得的巨大成就有很大差距。尤其是传统的双重管理模式和监管机制成为阻碍社会组织发展的体制性原因。

1．双重管理模式阻碍了社会组织的发展

《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》共同成为目前我国社会组织登记管理的基本法规，构成我国社会组织管理的基本体制。在社会组织管理体制上基本形成了“统一登记、双重负责、分级管理”，即所有的社会组织都在相应的民政部门的民间组织管理局(处)进行统一登记，业务主管机构统一审批，登记机关和业务主管单位分别负责，各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对社会组织进行监督管理的政府职能部门。双重负责制是鉴于降低管理的政治风险和规范社会组织发展，因为只有业务主管部门才能了解本领域的发展状况和继续扩大规模的需要。同时，散布于民间各个领域的社会组织又需要有一个统一管理协调的“婆婆”，所以由业务主管部门审批，民政部门统一登记管理的双重管理体制应运而生。然而，看似完善的管理体制在实施中出现了很多问题。

具体表现为:一是“婆婆”多了，程序增加了，自然社会组织注册成立的“交易成本”也增加;二是许多社会组织找不到主管部门，所以成了“非法”组织;三是鉴于政治风险的考虑，在社会组织的审批上会受到客观上的人为限制，出现了“宏观鼓励，客观限制”的现状;四是导致了当前许多社会组织是由政府发起成立，管理者是由政府公务员担任，组织资金也是政府财政提供。其中，有些政府部门还是业务主管部门，并由政府直接赋予这些社会组织许多职能。所以，有学者把这样的组织称为“二政府”。据清华大学NGO研究所的一项调查表明，中国民间非营利组织中有46%是由业务主管部门提供办公场所。1998年度被调查的非营利组织中政府提供的财政拨款、补贴占到非营利组织中收入的49.97%以上［6］。因此，该社会组织的管理体制和模式，首先是出于满足政府部门的管理需要和规避相关风险的需要设置，而不是以促进“政社分开、权责分明、依法自治”的发展为目标。对于政府来说，这种管理体制方便了自身的行政管理，降低和控制了社会组织可能带来的政治风险，也规避了政府部门相关管理责任的风险。现代社会管理强调的是管理主体多中心化、管理方式民主化、管理过程协作化的多元互动的新型公共治理模式。而不再是自上而下的依靠政府权威，通过制订和实施政策，对公共事物和组织实施线性管理来限制其发展。

2．社会组织数量少、规模小、结构不合理，影响其发挥服务社会的功能

虽然从2006年至2011年5年间全国社会组织总量从35.4万个增长到了46.2万个，每万人社会组织数量从2.69个增长到了3.37个(2006年中国人口数13.15亿，2011年人口数按2010年中国人口普查数13.7亿)。但与其他国家相比，我国社会组织在数量和规模上均远远落后于发达国家甚至一些发展中国家，如“法国每万人拥有非营利组织数超过110个、日本近100个、美国超过50个”［7］。社会组织在结构上也表现出极大的不合理，从性质上看，官办多，民间少;从功能上看，事务性多，公益性少;从人员看，安置的多，志愿的少［6］，有的组织人员老化、经费短缺、管理混乱、难以维计。

3．社会组织管理中的体制性障碍，影响了社会组织的良性发展。

改革开放30多年，快速的社会变革和经济体制转型，使社会结构发生了巨大的变迁，计划经济时期原有的“小单位，大社会”，变成了“零单位，零社会”。同时，随着社会经济改革的快速推进，促使社会利益的分化与重组，一些代表不同群体利益的社会组织应运而生。这些组织既不同于政府之“基于权力的强制”，又不同于市场之“基于利益的驱动”，而是介于政府与市场之间、并由社会成员志愿结合而成的“第三组织”，这些社会组织的出现，要求社会管理从传统的自上而下、权力集中分配的管理模式，向以制定规则为主，为参与社会服务营造良好的政策环境转变。

目前，从我国现有的对民间组织的管理采取业务主管单位和登记机关双重管理制度来看，一方面，表现出强烈的限制和控制特征。另一方面，激励和监督制度则严重缺失，这种“重监督管理、轻培育发展”的体制倾向，使民间组织的发展壮大遭遇严重的体制性障碍。“郭美美”事件的发展，使社会组织产生了“信用危机”。大量社会组织的“半政府化”，为快速发展的社会组织设置了“人为”的进入壁垒和发展瓶颈。大量社会组织的行政化倾向严重，定位不明确，制度约束缺乏刚性、法律法规不健全、社会服务功能偏弱、公信力偏低等现象，使我国社会组织的发展潜力和对未来预期产生了严重的信任危机。

三、加快现代社会组织管理体制建设的途径探索

社会组织的发展和壮大是社会主义市场经济和民主政治发展的必然产物，社会组织在社会管理中有着不可替代的作用，是调节政府和公民关系，减缓社会矛盾的重要环节。

1．构建“三位一体”的服务职能部门，成为“新一元”社会组织管理模式

针对当前我国“统一登记、双重负责、分级管理”的双重管理制度的弊端，近年来，各地民政部门都在积极探索社会组织管理体制改革创新，广东、北京、上海等地先后在不同领域探索开展了社会组织直接登记改革，取得了一定的成效。如深圳“直接登记”模式的优势是增量即可以迅速增加社会组织的数量，缺点是高增量忽视存量。上海“孵化器”模式的优势是，存量即提升社会组织的存活率，缺点是高存量忽视增量。而北京“枢纽”模式的优势具有可推广性，缺点也是重增量忽视存量。那么，在当前情况下要想实现高增量和高存量，3种模式有机结合应是较为可行的发展方向。即将社会管理的登记、监管和培育3个功能统一归为民政部门，从原有的管理名称转化成服务名称，成为“登记、监管和培育三位一体”的服务部门，成为“新一元”的社会组织管理模式。其优点是在一个部门的管理体制下，责任明确、工作具体。一方面，保障社会组织数量的可持续增长。另一方面，使其管理部门充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善鼓励社会参与的政策措施，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争、健康有序发展的环境。如天津市提出“十二五”期间，社会组织经济活动规模翻一番，社会组织安置就业人数翻一番。对工商经济、社会福利、公益慈善类社会组织，突破双重管理体制，实行“无主管”的单一登记制度，拓展政府和社会组织合作渠道，通过职能转移、购买服务等多种方式，引导社会组织参与社会管理和公共服务，为“新一元”社会管理提供了可供借鉴的范例。

2．网络民间评价机制，成为规范社会组织的有效机制

当前“三位一体”管理模式的最大弊端就是管理权限过于集中，从而严重影响了社会组织的健康发展。从“郭美美事件”的影响来看，我国的社会组织发展似乎陷入了“塔西佗”陷阱，即当一个部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事，最终导致诚信体系故障，社会秩序混乱。那么摆脱陷阱的重要途径就是信息“透明化”，通过信息透明化提升社会组织的公信力。因此，我们要通过网络民间评价机制的透明化策略，来摆脱“塔西佗”陷阱。从目前来看，民间网络已经成为反腐败和民间监督的重要手段。尽管网络监督的不规范带有许多恶意和不道德的行为，但是如果我们通过法制和法规以及授权的方式来规范这些行为，这种公开、公正的网络民间评价机制必定成为我国社会组织良性发展的有益补充。

3．事务性和公益性二元组合制的社会组织，成为社会基层管理建设的主力军

随着政府职能的转变，政府购买侧重向社会组织倾斜，社会组织担任社会事务性的工作将不断增加。转型时期的社会发展带来社会公益服务的多元需求，从而也引发公益性社会组织服务社会的覆盖面在不断拓展。把社会的事务性和公益性这两方面紧密结合，推动了社会组织参与社会基层管理和社会服务的功能。公共事务性职能的赋予，使社会组织具有了职能上的权威性和执行性;公益性社会组织是社会组织中最贴近社会需求、最富有创新精神、最具有生命活力的社会力量。公共事务的承担和公益性服务的拓展使社会组织增加了良好的美誉度和信誉度，这样有利于发挥社会组织在调节社会矛盾、维护社会稳定和提供公共服务等方面发挥应有的桥梁纽带和安全阀的作用，使社会组织真正成为社会基层管理的主力军。

4．加快形成“法治保障”的社会管理新体制

党的十八大报告将过去所强调的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局扩展为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。这意味着未来社会建设要在法治的轨道上管理社会，在法治的轨道上处理社会事务、化解社会矛盾和应对社会风险。依法治理社会，一方面强调政府必须坚守职责，以人为本，全心全意地为公众提供公共产品和服务，并要部分地承担社会管理的责任。另一方面，“法治保障”则意味着要通过进一步修订和完善社会管理法律、体制机制建设，要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障机制，要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制等依法治国的蓝图和决心。“法治保障”也表明中国要在法律的框架内，实现社会动员公众参与，鼓励居民在法治的框架内，自发地组织起来，去关心社会事务、参与社会事务、解决社会问题;要在法治的框架内处理社会矛盾，彻底避免“信访不信法”或“找关系不找法律”的社会问题，使社会组织在“法制保障”的环境下获得健康发展，真正发挥社会基层管理主力军的作用。

［1］中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过．中共中央关于加强党的执政能力建设的决定［N］．人民日报，2004-09-26(1)．

［2］赵黎明，贺福安．非政府组织在我国社会保障建设中的作用［J］．求索，2010(3):76-77．

［3］徐振斌．我国社会组织参与社会建设趋势分析［N］．人民日报，2012-10-18(23)．

［4］魏礼群．社会管理创新案例选编:上册［M］．北京:人民出版社，2011:151．

［5］郭小刚，众志成城共度难关:全国社会组织紧急行动积极投身抗震救灾［J］．社团管理研究，2008(5):6-7．

［6］崔月琴．转型期中国社会组织发展的契机及其限制［J］．吉林大学学报，2009(5):20-26．

［7］夏德智．为非营利组织提供良好的生长环境［J］．金陵瞭望，2006(8):23-25．