完善我国海防法律制度的若干建议

■ 军事科学院军队建设研究部在读博士后 冯江峰

海防法律制度是国防法律制度的重要内容。虽然我国海防法律制度已初具规模，但与当前复杂的海防局势相比，尚存某些缺陷和不足。为应对我国海防安全所面临的日益严峻挑战，急需完善我国海防法律制度。

（一）增加维护海洋权益宪法规范。以往宪法颁布时，海洋权益还没有像今天这样受到重视。现行宪法中几乎没有对海域、海洋资源和海洋权益的明确规定。《宪法》第9条：“矿藏、水流、森林……滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……”，此处没涉及海域。有人认为“水流”已包括“海域”，但根据《物权法》第46条：“矿藏、水流、海域属于国家所有”，因此，水流并不包括海域。为加强对我国海洋管辖区域的保护，提高海洋权益的地位，提升人民对于海洋的认识，应在宪法中增加关于海洋权益的条款，在宪法中明确我国的毗连区、专属经济区、大陆架。如《俄罗斯联邦宪法》就规定，领土包括诸主体的辖区、内陆水域和领海、领空；俄罗斯联邦对大陆架和专属经济区拥有主权，并按联邦法律和国际法准则规定的程序对其实施管辖。

（二）制定统摄海防事务基本法律。当前，世界各主要沿海国家陆续颁布实施海洋基本法，如美国的《海洋法案》、加拿大的《海洋法》、韩国的《海洋开发基本法》、日本的《海洋基本法》等，为处理海洋事务和国际争端、参与国际海洋事务和海洋执法维权提供了法律依据。20世纪80年代以来，我国相继制定了与海防相关的系列法律法规，但多是专项性行业法，急需制定一部能够统领涉海部门的综合性法规即《海洋基本法》，明确海防建设和管理的指导思想、基本原则、体系构架、职能划分、工作机制、有关保障等。制定《海洋基本法》是适应当前和今后发展需要，维护主权和权益的手段。

（三）南海地区历史性权利法。鉴于我国在“九段线”内海域享有历史性权利，以及“九段线”内海域既不完全等同于领海，又不完全等同于专属经济区这一特殊地位，建议制定《南海地区历史性权利法》。通过该法对“九段线”法律地位进行界定，明确宣告“九段线”为我国在南海地区享有历史性权利的范围界线，并对我国及其他国家在这一区域的权利和义务作出具体规范：线内所有岛、礁、滩、沙洲的主权归属中国；各群岛的直线基线的内侧水域应为中国内水；但因南沙群岛位于国际航道要冲，故不应妨碍其他国家的过境通行权；中国对南沙海域的上覆水域、海床及其底土，享有对于一切自然资源，包括生物资源和非生物资源的主权权利；在中国领海之外海域，其他国家继续享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道等自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。

（四）研究公布我国全部领海基线。1996年5月，我国发布《关于中华人民共和国领海基线的声明》，公布了我国大陆领海的部分基点坐标和西沙群岛领海基点之间的直线基线，明确了我国在这些海域的领海基线。同时宣布“中华人民共和国政府将再行宣布中华人民共和国其余领海基线”。2012年9月10日，我国政府就我钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线发表声明，根据《中华人民共和国领海及毗连区法》，宣布中华人民共和国钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线。但是南海海域的基线至今尚未宣布，我们应加紧研究确定我国全部的领海基线，尤其是与他国有争议海域的领海基线，以明确我国领海的具体范围，并以宣告声明的方式向世界公布。

（五）制定外国军舰通过领海规则。中国制定的《海上交通安全法》和《领海及毗连区法》都规定了外国军舰进入中国领海须经中国政府批准，但没有明确限制外国军舰进入领海的管理办法与法律程序。许多国家为短暂来访的外国军舰和为执行同盟条约或军事演习目的长期驻在接受国领海的外国军舰制定国内法，主要有三种模式：有的专门制定和平时期外国军舰进入领海的法律，如1999年丹麦制定的《关于外国军舰和军用飞机和平时期进入丹麦领土的法令》；有的在综合性的海洋法典或边境法中作出和平时期外国军用舰机进入领海的规定；有的制定客军法，对外国武装部队在接受国短暂经过或长期驻扎进行规范，如澳大利亚、新西兰、新加坡都制定了客军法。另外，我国立法对外国军舰和随舰军人的出入境边防检查缺乏明确规定。目前，我国对外军事交流日益频繁，来访的军舰和随舰人员逐渐增多。以往外国军舰来访都经国务院、中央军委批准，但如何对来访军舰实施入出境边防检查，目前尚无规定，一般是按上级要求办理，这不利于边检工作的专业化、系统化发展，应尽快调整。

（六）适度扩展毗连区案件管辖权。根据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）规定，沿海国对毗连区的海关、财政、移民、卫生事项可以行使管制权，根据我国《领海及毗连区法》，我国对毗连区内涉及安全的事项也可以行使管制权。对于外国船只在我国毗连区内违反我国海关、财政、安全、出入境管理、卫生法律法规之行为，我国可以行使管辖权。我国刑法对毗连区内相关犯罪的管辖权没有规定，应加强对该问题研究，探讨对毗连区内特定案件行使管辖权的法律可行性。

（七）明确专属经济区内航行规则。“南海撞机”事件警示我们，需要加快制定中国的《专属经济区飞越和航行规则》等海洋法规，用法律的形式表明我国反对外军舰机在我国沿海滥用飞越自由权的立场，限制外军舰机危害我国安全的违法活动。根据现行国际法，一国舰船或飞机在另一国专属经济区或上空行使航行自由或飞越自由权时，必须尊重沿海国的主权和领土完整，不得危害沿海国的国家安全与和平秩序。我国有必要将有关国际法转变为国内法，将我国反对外军舰机在我专属经济区滥用飞越自由权和航行自由权的严正立场上升到法律层面，明确授权我军对相关违法行为可采取断然措施。

（八）确认大陆架之自然延伸原则。我国《专属经济区和大陆架法》没有对超出200海里范围的大陆架及其划分问题作出规定。为此，应参照《公约》相关规定，对法律予以修订，弥补关于外大陆架问题的立法空缺。日本于1996年颁布的《专属经济区和大陆架法》第2条规定，日本大陆架还包括根据《公约》由日本内阁另行规定的200海里外的大陆架，对于与其海岸相向国家间的专属经济区和大陆架划分，即“原则上是自基线量起200海里，如果与海岸相向国家的主张重叠，则按双方协议划定界限或以等距离中间线为原则予以确定”。从而在其国内立法中明确了“双方协议或等距离中间线原则”。我国也应在《专属经济区和大陆架法》中明确相关立场。

（九）制定登临检查逮捕具体程序。《公约》赋予了各沿海国的军舰和政府船只紧追权和登临权，假如该沿海国没有制定实施性法规，将会造成执法混乱，影响国家形象。我国有权行使登临权和紧追权的政府公务船舶来自不同执法机关，有的执法机关在内部规范性文件中规定了登临、检查、逮捕的具体程序。但各执法机关的规定不尽一致，且这些规定不具有严格意义上的法律效力。在因登临、紧追发生法律争议的情况下，国内法缺乏足够依据，就只能依据国际法解决。国家颁布统一适用的紧追和登临的法律规定并予以公布，既便于执法机关依法行使职权，也便于外国船舶遵守我国法律规定。如《澳大利亚移民法》第12A章就对此作了专门规范。

（十）加强海岸综合管理法规建设。我国拥有大陆海岸线1.8万余公里，500平方米以上的岛屿6500多个，岛屿岸线长1.4万余公里。应着眼海岸带经济发展和海防建设双重需求，健全海岸带综合管理法律体系，确保沿海战场和海防基础设施建设与沿海经济建设协调发展。从沿海国家来看，海岸带是经济最发达、贸易最活跃地区，但由于海岸带是海陆交汇和水土衔接的过渡区，生态环境和资源十分脆弱。因此，大多数国家都制定了《海岸带法》，加强对海岸带生态环境和资源的保护。如美国1972年颁布了《海岸带管理法》，政府依据该法对海岸带实施综合管理，把防卫需求与海岸带经济开发有机结合起来，保障海岸防卫设施的持续健康发展。

（十一）规定我军海上武力使用规则。目前，我国南沙群岛大部分岛礁被外国占领，且不排除其他国家采取武力行动继续侵略我国其他岛礁的可能性，除继续加强海洋巡逻和战备外，应明确规定对可能发生的武装对抗和武装冲突的处置原则，为岛礁争夺、海上封锁、海峡作战、潜艇攻击等行动制定预案。首先，明确我海上武装力量使用武力的具体情形。其次，明确我海上武装力量使用武器的权限。我国关于海上武装力量使用武器的权限大多属于内部规定，为加强震慑效果，可适度公开该部分内容并将其纳入有关法律。如《俄罗斯联邦国家边境法》就明确了使用武器和战斗技术装备的具体情形，包括何时可以不经预先警告直接使用武器和战斗技术装备。