有截访就会滋生“黑保安”

吕德文 昨天，北京市朝阳区法院正式对河南10名“黑保安”非法拘禁来京上访人员一案作出一审判决， 10人因非法拘禁罪获刑2年至6个月不等。自2010年媒体披露“安元鼎”保安公司参与截访的事实后，“截访”产业链隐藏的公权私化现象显得公开化。　　2008年，面对愈来愈严峻的赴京上访大潮，中央有关部门做出了关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见。地方政府按照先规范行为，后解决问题的原则，将非正常上访人员劝返接回当地，对其加大教育力度。截访工作实际上一直存在难以解决的矛盾：单一的截访手段难以匹配刚性的截访任务。　　信访工作中的“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则是一条典型的科层设置，最终结果是基层政府承担维护信访秩序的责任，置身事外的主管部门则只考虑考核目标的设置。截访任务的刚性主要表现在，信访秩序主要着眼于控制非正常进京上访行为，“正常”与“非正常”的分类过于简陋。事实上，信访类型包括两个层次：一是现象上的“正常”与“非正常”归类，是集体上访还是个体上访，是有理上访还是无理上访，是老上访户还是新上访户等等；二是性质上的“违法”行为与两种矛盾类型之间的关系，“非正常上访”是一个中性词，无法对至关重要的矛盾性质进行定位。　　截访任务的刚性还表现在，将信访秩序维护的常态机制发展成维稳应急机制，迫使地方政府在短时间内解决问题。由于截访工作具有应急机制的特征，对于地方政府，尤其是基层乡镇政府而言，出现任何一起赴京上访案例，都无异于一个重大事件，但又不可能调动过多行政力量，只能在常规行政力量范围中去解决。而赴京上访的人员，有一部分是经过多次“教育”的长期闹访、缠访人员，要在其在京非正常上访期间说服其回原籍，几乎是不可能的。因此几乎所有截访工作都带有强制性。　　随着信访形势越来越严峻，各地的信访（维稳）工作的刚性越来越大，地方政府只能把单一的“教育说服”方法发挥到极致。比较简单，也是最为常用的办法是在“情理之中、法度之外”的前提下，以照顾困难的名义给予上访户经济补偿。可这一办法往往治标不治本，是备受诟病的“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”病症的根源。既然正式的行政强制力难以援用，就需另辟蹊径，援用非正式强制力量，市场化的保安公司及后来的“黑保安”才顺其自然地进入地方政府视野。其实，地方政府的行政逻辑其实并不复杂，对非正常上访者的劝返接回工作是一个刚性任务，但这一工作又属于常态行政行为，难以合法采用行政强制措施，而从技术角度看，又的确需要强制性。同时，“黑保安”又可以完美地成为某些地方政府的替罪羊。这样的行政逻辑几乎是在演绎一个黑色幽默：人们总是希望地方政府的行政行为完美无瑕，不允许有任何中间地带，行政强制受到严格限制，殊不知，矛盾具有两面性，消灭了中间地带，往往意味着创造更多阴暗面，“黑保安”所持的非法暴力就会泛滥无穷。▲（作者是华中科技大学中国乡村治理研究中心学者）