论我国农村集体经济有效实现中的法律权利实现*

陈小君 陆 剑

一、农村集体经济的制度价值

农村集体经济是指农村社区集体组织以本集体成员集体所有的财产，通过直接经营或者出资、发包、出租、出让、转让等方式实现价值增值，并以分配增值收益或者提供公共服务等方式实现集体及其成员权益的活动。①发展农村集体经济是邓小平同志“两个飞跃”思想的核心内容。邓小平同志曾指出“我们总的方向是发展集体经济”②。党的十八大报告郑重提出了“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力”的重大时代课题。农村集体经济的制度价值主要体现在三个方面：

1.农村集体经济的存在与壮大，有利于促进农村经济发展和农民持续增收。发展农村集体经济可以直接解决部分农民的就业问题，直接增加农民收入，使农民“离土不离乡，就业不离家”。作为农村集体经济组成部分的集体企业通过股份制改革，可以使村民变为股民，享受集体企业发展所带来的经营收益。集体收益分配是农民财产性收入的重要来源之一。发展农村集体经济还有利于提高农民组织化、农村产业化程度，使农民摆脱单纯的农业生产，延伸农业产业链，在市场经济中更具话语权。

2.农村集体经济作为农村经济的重要组成部分，其发展壮大有利于稳固村庄共同体进而维护农村政治稳定。村庄共同体在工业化、城市化过程中扮演着重要的“蓄水池”作用，对于社会主义新农村建设具有重要的战略支撑作用。中国特色的村民自治制度是建立在“农地集体所有制”和“统分结合的双层经营体制”之上的。农地集体所有制是支撑村民自治的产权，村民自治权是保护村民集体所有制的治权。③农村集体经济的发展将为村庄公共产品、公共服务供给提供经济基础，进一步夯实村庄共同体的内部根基，巩固、壮大村庄共同体。

3.农村集体经济组织不但发挥着巨大的经济功能，而且发挥着为九亿多农民提供补充完善性保障进而稳定农村的社会功能，以及对抗公权力干预、限制私权实现的防御功能。④集体经济组织的发展，将使集体有能力为集体成员提供全部或部分养老、医疗等社会保障资金。在农民日益原子化的农村，农民难以有效组织起来，这已成为制约农村经济发展的瓶颈，公权力侵害农民土地权利的事件因而屡见不鲜。集体经济组织具有组织性、团体性等特征，在保护村集体和农民的私权特别是土地权益、防止公权力滥用方面意义重大。

农村集体经济的制度价值可以通过农村集体经济的有效实现得到彰显。所谓农村集体经济的有效实现，是指农村集体经济通过有效的经营运作而发展壮大，所增加的财富惠及全体村民，实现集体利益与成员利益的双赢。其应然性法律表达是：一方面赋权有据，确认农村集体的财产权；另一方面行权有效，公平有效地利用财富和行使财产权，实现集体与成员的权益平衡。近年来，我国农村统分结合的双层经营体制在实践中面临着只“分”不“统”、重村民个人轻集体的困境，“统”的功能弱化甚至缺失，集体经济组织缺乏独立性，村委会没有清晰的法律人格，多数村庄集体经济缺乏实力，无力提供基本公共产品和公共服务。造成这种局面的原因之一是法律和政策对集体土地所有权及其主体利益的一定程度的忽略甚至漠视。实现农村集体经济的制度价值必须重视农村集体经济主体法律权利的确立与实现。

二、农村集体经济主体的法律权利构成

就当下绝大部分村庄而言，集体财产主要表现为土地及其构造物，壮大农村集体经济组织的主要财产性支持就源于实现集体土地权益。实践中农民集体及其成员的土地权益最易受到公权力的不当干预和侵害，因此，必须以法律形式确立并保障农村集体经济组织的集体土地所有权及由此产生的合乎法律逻辑的土地权益，确立并保障农民基于集体成员权的农地权益（以下简称“农地成员权”）。

集体土地所有权是集体经济组织运行与经营的财产权基础，是集体经济组织其他财产权益的基石。围绕集体土地所有权衍生出集体经济组织在行使经济职能时的一系列权利：（1）集体土地发包权，即集体经济组织有权依法发包集体所有和使用的承包地给集体成员使用。（2）管理集体土地权，即在符合法定条件的前提下，集体经济组织有权调整、收回承包地，分配自留地（山），对耕地进行适当调整。（3）宅基地分配权，即在符合法定条件的前提下，集体经济组织有权对村庄发展进行统一规划布局，对宅基地集中分配或集中整理。（4）设立集体建设用地使用权，即集体经济组织有权参与并决定集体建设用地出让、出租等流转事宜。（5）参与征地补偿权，即集体经济组织有权参与集体土地征收的谈判，管理和分配征地补偿款。征地补偿权是农民集体及其成员在基于公共利益的土地征收中，要求国家对其予以公平、合理补偿的权利。为使农民集体及其成员充分享有征地补偿权并保障这一权利的实现，抵制公权力的滥用，应明确赋予农民集体参与征地协商、谈判以及参与形成合理补偿的权利。（6）在符合集体经济组织内部事务议决程序的前提下，集体经济组织有权收取一定数额的耕地承包费、宅基地和自留地（山）使用权转让费。

集体成员对于集体享有什么样的民事权利，在现行法律中并没有明确规定和体现。⑤从法理上讲，集体成员权是指集体成员选举、监督、罢免集体经济组织管理者并参与集体事务的权利，包括知情权、表决权和监督权、集体盈利分配权、从集体获得社会保障、补贴的权利、集体土地承包经营权、分配自留山、自留地和依法申请宅基地的权利、征地补偿款分配权和对侵害集体利益的行为提起诉讼的权利。⑥从理论构建的角度看，农地成员权至少包含以下内容：（1）集体土地承包经营权，即集体成员享有承包经营集体土地的权利。集体土地是集体成员生存和发展的基本物质保障，集体经济组织作为集体土地所有权的主体应当保证集体成员享有承包经营集体土地的请求权，使集体成员通过承包土地获得基本生存保障。请求分配承包地是成员的基本权利，意在明晰成员可申请获得此利益之分配，系当然权利，不因任何事由而被剥夺。但是，能否实际获得承包地，还要由集体土地分配状况等因素决定。（2）集体土地居住权，主要指集体成员享有分配宅基地以满足居住需要的请求权。宅基地是集体成员的基本居住条件，在传统观念上，拥有宅基地比拥有一般农地更能证明一个人的村民资格，因而拥有宅基地使用权也是村民在村庄中最重要的成员权。宅基地使用权一般以户（以家庭成员作代表）为单位申请并分配。实践中，宅基地申请坚持“一户一宅，面积法定”的原则。（3）申请并使用集体建设用地权。在兴办乡镇企业、乡村公用设施和公益事业建设的过程中，集体经济组织或集体成员有权申请集体建设用地，在满足法定条件并经集体成员三分之二多数同意后获得集体建设用地使用权；该权利流转时，其他集体成员享有同等条件下的优先购买权。（4）征地补偿款分配权。征地补偿款是国家征收农村集体经济组织的土地后给予集体经济组织的经济补偿，即国家依法对集体经济组织出让土地所有权的补偿。除非法律强制性要求“给被征地农民调地后，补偿款留归集体使用”，农村集体成员享有对集体土地征收补偿款的分配请求权，该权利是集体成员享有的土地权益的转化形式。（5）参与涉及农地的集体事务的权利。该权利主要是为实现前述土地权益而设置的一些程序性权利，如在集体土地征收、承包地、宅基地分配过程中的知情权、表决权和监督权。

三、农村集体经济主体的法律权利实现

20世纪80年代，在减轻农民负担的背景下，法律和政策对农民个体的权利过多强调、对集体经济组织的权利在一定程度上忽略甚至漠视。后来农民个体权利的建构与保护初见成效，“三农”问题却并没有得到根本解决。被虚置的集体土地所有权、几近空壳化的集体经济根本无力承担农村公共产品和公共服务供给，无法提供农民普遍、持续增收的动力，有些地方甚至连基本的社会保障都难以维持。集体财产权制度保护的缺失加剧了村民的原子化，村民的原子化与小农社会化的张力使农民越来越丧失合作的意愿与能力，在一些地方农民持续、高效增收的目标几乎徒具宣示的意义。若集体经济组织再失去组织合作的经济基础和法权基础，将会导致村庄治理陷入结构性混乱，直接影响社会主义新农村建设。农村集体经济的有效实现若脱离法律权利之实现，其目标就将遥不可及。农村集体经济主体法律权利实现的主要内容是作为私权主体的集体经济组织所享有的农地权利得以回归，集体成员所享有的农地成员权得到有效行使，以及以此为基础重构农村集体经济有效实现的法律制度体系。

1.建构农村集体经济有效实现的主体制度。明确集体经济权利的行使主体，是集体经济得以有效实现的逻辑起点。农村集体经济的有效实现离不开集体经济组织，就具体制度而言，应当真正实现村委会与集体经济组织的职能分立，保障集体经济组织独立的法人地位。我国《村民委员会组织法》第五条第三款规定村委会对本集体的财产享有管理权，但实际上在大部分地区，由于集体经济组织缺失，村委会代行了集体土地所有权主体的职能。集体所承载的行政负担淡化了其私权属性，当村集体更多地为完成政治上的职能时，其所有者的角色就当然为公法所吞没。⑦如何建立务实有效的集体经济组织并使其行使经济职能，使其脱离长期以来背负的政治职能，已成为农地立法不得不直面的问题。⑧集体经济组织与村委会在实际运作中职能交叉、法律人格不清，导致农村社会成为矛盾的多发地带，甚至影响到农村经济体制改革的进一步深化，因此，对两者准确定性、重构职能成为当务之急。《村民委员会组织法》修订时应将村委会定性为村民自治、协助基层政权、监督集体资产运营的组织，将其具体经营管理集体资产的职能剥离出去。此外，应另行制定《农村集体经济组织条例》，将集体经济组织定位为自主经营、自负盈亏、独立核算的法人，使其成为真正的集体土地所有权主体。

2.对集体土地权利和农地成员权的内容进行充实并合理配置。我国《物权法》第59条第一款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”该规定虽然提出了“成员集体所有”的概念，但对成员权的法律性质和内涵未予界定和规范。⑨《物权法》修订时应尊重和保证集体经济组织的土地权利实现，以村委会的监督权和集体成员的成员权特别是农地成员权来制约和监督集体经济组织土地权利的行使。在对村委会进行职能重构时，应赋予其监督集体资产特别是集体土地资产运营的权利，借助现有的村民自治制度框架，将村民自治制度与集体土地权益保障进行有效的对接，在村民自治的框架内解决对集体经济组织行使集体土地所有权的监督问题。在集体成员农地成员权的制度建构中，应明确实体和程序两个方面的权利：实体性权利包括集体土地承包经营权、集体土地居住权、申请和使用集体建设用地的权利、征地补偿款分配权，程序性权利包括参与涉及农地的集体事务的权利（知情权、表决权和监督权）。通过农地成员权的建构，可以从实体和程序两个方面构筑起对集体经济组织特别是其领导人员的法律制约与监督机制。

3.对集体经济组织享有的集体土地所有权进行私权层面的制度完善。财产权对农村集体经济的有效实现极为重要。当前，土地仍是农民集体最重要的财产权载体，而目前集体土地所有权权属登记工作推行不力，确权工作滞后，难以满足农民和集体经济组织的意愿，更无法防御公权力对农民土地权利的侵蚀，因此，必须加强对集体土地所有权的登记、颁证等确权工作，依法确立集体经济组织所享有的集体土地所有权的支配范围。同时，在农业税取消后，农村集体经济的收入渠道应当随之变化。一些地方的农民提出收取一定的耕地承包费、集体建设用地使用权转让费、一定数额的宅基地使用权转让费等作为壮大农村集体经济组织的财产支持，这为集体经济组织以集体土地所有权主体身份向集体成员收取一定的地租提供了民意基础。⑩笔者认为，《物权法》、《农村土地承包法》中应规定集体经济组织作为集体土地所有权主体享有所有权权能，如集体耕地的发包权，对承包地的调整、收回权，自留地（山）、宅基地的分配权，合理收取一定数额的耕地承包费和宅基地、自留地（山）使用权转让费等权利，以真正落实集体经济组织作为集体土地所有权主体所应当享有的私法权益。

4.完善集体土地征收制度。当前，集体土地征收制度受到一系列经济、社会问题的困扰，制定《集体土地征收补偿条例》时应在“抑公扬私”理念的指导下，在坚持协调发展、集体成员参与原则的基础上，系统考量公共利益、补偿标准、征收程序等内容，规定政府应当仅依据公共利益原则对集体土地进行征收，对其他商业用地需求应通过集体建设用地使用权出让、出租等形式予以满足。［11］集体建设用地作为农民集体拥有很大使用、收益权利的土地，从一开始就有别于集体农地经营和国有土地经营，其在狭小的政策空间内支撑起乡镇企业。［12］当前，一方面，大量农村耕地被征收，变性为国有土地；另一方面，大量集体建设用地被闲置。这种现象的根源在于我国城乡二元土地制度结构。若积极推行土地制度的市场化改革，市场主体将会发现并推动实现集体建设用地的价值，集体建设用地的出让、出租等流转形式将在一定程度上使农村建设用地资源得到更为合理的配置。我国《土地管理法》的修订应充分考虑：积极推动集体建设用地使用权市场化、城乡建设用地市场一体化进程，提高集体建设用地利用效率，实现集体建设用地使用权的经济价值。这既有利于保障集体和农民的土地权益，限制政府通过集体土地征收而获取不当农地权益，又有利于通过集体建设用地使用权流转等形式增加集体收益，为村庄公共产品和公共服务供给提供经济支持。

注释

①韩松：《论农村集体经济内涵的法律界定》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2011年第5期。②《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第315页。③李昌平：《土地集体所有制、村社内置金融与农村发展和有效治理》，《农业发展与金融》2010年第8期。④陈小君等：《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究》，《法律科学》2010年第1期。⑤孙宪忠：《我国物权法中所有权体系的应然结构》，《法商研究》2003年第2期。⑥戴威、陈小君：《论农村集体经济组织成员权利的实现》，《人民论坛》2012年第1期。⑦徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社，2003年，第64页。⑧陈小君等：《后农业税时代农地法制运行实证研究》，中国政法大学出版社，2009年，第2页。⑨王利明、周友军：《论我国农村土地权利制度的完善》，《中国法学》2012年第1期。⑩2010年7月至8月，中南财经政法大学“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组对黑龙江、陕西、河南、湖北、江苏、广东、安徽、山西、山东、四川、贵州和河北共12省就农村集体经济发展问题进行了一次大规模调研。本文分析农村集体经济制度运行状况时所使用的素材，均来源于本次调查成果。［11］陈小君：《农村集体土地征收的法理反思与制度重构》，《中国法学》2012年第1期。［12］黄小虎主编《新时期中国土地管理研究（下）》，当代中国出版社，2006年，第185页。

［1］关锐捷等.发展壮大农村集体经济 增加农民财产性收入［J］.毛泽东邓小平理论研究，2012，（3）.

［2］温铁军.三农问题与制度变迁［M］.北京：中国经济出版社，2009.299.

［3］林辉煌，桂华：中国农地制度的产权建构［A］.私法研究（第11卷）［C］.北京：法律出版社，2011.278.

［4］岳红强.论社会转型中土地征收立法的价值目标与功能定位——以《农村集体土地征收条例》的制定为视角［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2012，（5）.

［5］高飞.农村集体经济有效实现的法律制度运行研究［J］.农村经济，2012，（1）.