党内选举民主与党内协商民主的互动关系研究*

朱兆华

党的十八大在党的历史上第一次明确提出：社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式；要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。十八大报告的这段论述，集中体现了中国共产党对社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新，集中体现了中国共产党人在中国民主制度选择上的道路自信、理论自信和制度自信。综观我国理论界对民主政治现有的研究成果不难发现，其中绝大多数都是在总结我国人民代表大会制度、人民政协制度和中国特色政党制度建设经验基础上的理论创新，从研究的视角上看，多倾向于国家层面的民主，而对中国共产党党内选举民主与党内协商民主关系的研究则处在刚刚起步阶段。加强对党内选举民主与党内协商民主及其互动关系的研究，有助于全面提高党建的科学化水平。

一、党内选举民主与党内协商民主的理论分析

准确把握党内选举民主的内涵及意义、合理界定党内协商民主的概念与功能，是进行党内选举民主与党内协商民主互动关系研究的首要前提。

（一）党内选举民主的内涵及意义

以研究民主化问题著称的亨廷顿认为，“一个现代民族国家，如果其强有力的决策者中多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的，而且在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票，并且实际上每个成年公民都有投票权，那么，这个国家就有了民主政体。根据这一定义，选举是民主的本质，从这一本质中产生了民主制度的其他特征”①。列宁在强调选举的重要性时也指出：“在自由政治条件下，选举原则可能而且必须居于完全的支配地位，但在专制制度下这是做不到的。”②尽管党内选举与一般意义上的选举并不完全一致，“党内”这一限定词表明了党内民主在空间和主体上的内在规定性，但是，党内民主也是民主，不论在理论上还是在实践上理应具备一般性民主的本质属性。列宁在谈到党内民主内涵时曾说：“党内的一切事务由一律平等的全体党员或通过代表来处理，并且党的所有负责人员、领导人员、所有机构都是选举出来的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”③列宁的这一论述揭示了党内民主的本质，也揭示了选举在党内民主中的基础性地位。实质上，党内选举是指根据党章及党内其他党规党纪规定，按照选举人的意志选举产生党的各级代表大会代表和各级领导机关的过程。党内选举民主是党内民主最重要、最具实质意义的一环。

国际共产主义运动的兴衰不容辩驳地证明了党内选举民主对党内民主的重要意义。第一，党内选举是保证党的各级组织内部权力合法性的根本途径。从党内民主的实践来看，党员绝对直接地处理和决定党内一切事务是不可能做的，因此，党员必须通过授权方式，选举产生能反映党员意愿的代表、党的各级领导机构的成员以及由他们组成的各级领导机构，以保证党组织内部权力来源的合法性。并以选举过程的正当与合理，确保党内权力产生程序的合法性。第二，党内选举是提升党员对党内政治生活参与度的有效形式。一方面，借助于党代表大会这一重要载体，保证党员最重要的民主权利——选举权和被选举权的实现；另一方面，在党内选举中通过不断扩大党员群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，以增强对党组织的归属感和责任感，调动他们广泛参与党内政治生活的积极性。同时，民主选举权的充分行使，也为党内民主决策、民主管理和民主监督的实施，奠定了坚实的基础。第三，党内选举是形成高素质的领导干部队伍的关键所在。进行有效的党内选举，尤其是一定程度的竞争性选举，能使候选人之间建立起公开竞争和比较的平台，每个候选人综合素质的高低都公开、公正地展现于选举人面前；完善的党内选举程序，能增加选举的透明度，加强候选人与选举人之间的沟通和了解，可以在很大程度上减少投票的盲目性。这样，优秀的各级党的代表、高素质的各级领导干部便能脱颖而出。

（二）党内协商民主的概念与功能

协商民主理论将政治民主化的重点从投票选举引向自由平等的讨论和协商，从注重民主的结果转向关注民主的过程，强调在承认并接受多元社会的现实以及不同利益主体之间存在差异和分歧的基础上公民理性的共同协商，即通过讨论、审议、对话和交流参与公共决策和政治生活。现阶段发展中国特色的协商民主，应当使协商民主在党内率先建立和发展。“应该进一步完善作为执政党的中国共产党的党内民主，形成党内的协商民主机制，发挥好中国共产党的领导核心作用。”④党内民主，就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务。可以说，党员是党组织的主人或主体，党内事务归根到底由党员当家作主。党内协商民主是将协商民主的理论、原则和原理运用到党内民主运作过程所形成的新概念。所谓党内协商民主，是以承认党内差异为前提，以走向统一为目标，在坚持党员主体地位的基础上，强调党员按照有关的民主程序参与党内选举、党内决策、党内监督等党内政治生活全过程，以期通过自由讨论和平等协商的民主形式，转变偏好，达成共识，提升党的路线方针政策的合法性。

通过对党内协商民主概念的界定，我们可以初步梳理出党内协商民主的主要功能。对党内协商民主功能的分析，必须要以马克思主义政党理论作为研究的基本方法和学术立场，明确党内协商民主的根本功能是既要保证中国共产党的领导，又能使中国的民主政治顺应时代潮流。围绕这一根本功能，运用政治学的功能分析法，可以概括出党内协商民主的下列基本功能。第一，政治合法性功能。多元的利益主体和利益差异要求党内民主的体制机制对解决差异作出积极的回应。党内协商民主是正确处理和协调党内利益关系的有效形式。党内协商民主的核心就是强调用公开性和程序性确保普通党员平等地拥有参与集体决策的权利，经由理性基础上广泛讨论和协商而达成的共识会比其他决策更能获得广泛的认可，也会具有更强的政策连贯性和落实的有效性。第二，政治参与功能。在党内推进协商民主，对于强化党员权利意识、参与意识、主体意识能起到积极作用；在党内理性的协商、沟通和讨论中，各种不同的声音都能得到展现，有助于增强党员的理性分析能力和批判反思能力。民主意识的增强和参与能力的提高是扩大有序政治参与的重要因素。第三，政治稳定功能。党内协商民主能培养普通党员和党员领导干部相互理解、相互尊重和妥协、节制的美德与责任感。因此，发展党内协商民主有助于化解党内矛盾，促进党内团结与和谐，并带动社会的和谐稳定发展。第四，政治示范功能。党内民主是党的生命，以党内民主示范和带动人民民主是中国政治民主化进程的重要战略选择。发展党内协商民主对完善党际民主协商、推动国家和社会层面的协商民主发展会产生强有力的辐射和带动作用。

二、党内协商民主对完善党内选举民主的重要价值

改革开放以来，发展党内选举民主、完善党内选举制度一直是执政党建设的一个引人注目、不断探索的领域。期间，许多地方和基层都进行了有益的尝试，为党内民主的进一步发展积累了宝贵的经验和制度供给。但是，目前从总体上来看，党内选举仍存在诸多问题，如何进一步完善党内选举民主，是党内民主建设中面临的一个核心问题。

（一）党内选举民主面临的困境

1.党内选举民主具有功能上的局限。选举民主侧重于民主的准入程序，而不关注准入程序之后的民主决策和权力行使。“选举不制定政策，选举只决定谁来制定政策。选举不解决争端，它只决定由谁来解决争端”⑤。一旦党内选举结束，很难保证党员的政治话语权、参与权得到延续。而且，党员选举产生的党代表和领导人在行使权力的过程中，能在多大程度上代表广大党员的意志或在多大程度上对广大党员负责，这不是选举民主所能预期的。当民主选举的领导人和代表不能民主地作出决策和行使权力时，在其任期内可能很难让其下台。党内选举的周期性使广大党员不能连续性地行使权力，因此，我们不能孤立地研究党内选举民主，要注意与党内其他民主形式的衔接与互动。

2.党内选举的多数原则使得少数人的权利得不到尊重。选举民主是在庞大而且复杂的社会中保证每个人都有同等发言权的唯一平等的方式。但是，按照多数原则，投票实际上只是简单地聚合选民的利益倾向或者说偏好，投票结果无法保证能够满足公共利益。选举民主的实践也表明，多数原则的形成，有时并不是基于对整体共同利益的肯定，而可能纯粹出于局部利益的考虑。更何况某种形式的宣传和造势、某种情绪的煽动和蔓延，也会造成一时的多数。这时，多数人的意志不一定正确，而少数人的正确意见却因为多数决定原则被否定。从党内选举的原则上看，民主集中制是中国共产党的根本组织原则，其中，个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央是民主集中制的重要内容。发展党内民主必须重视民主集中制原则，放弃了该原则，就会改变党的性质。但是，如果过度强化党内权力单向式的集中统一，往往也会使党内少数人的以及地方和基层的意志、想法得不到重视。

3.党内选举民主在实际运行中存在着不足。候选人提名和选举方式是当前党内选举中存在问题的两个重点领域。在候选人的提名上，自上而下的组织提名的候选人占有很大比重，这不能充分反映部分党员的意志。并且缺乏一套完整的候选人介绍制度，选举人难以在全面掌握候选人情况的基础上自主地进行理性选择。在选举方式上，一些做法有违选举的民主本质。主要表现在差额选举比例过小，选举形成不了竞争，达不到择优的目的；选举程序不够规范，有些选举程序和具体办法的设定已成为约定俗成的习惯作法或保证组织意图得以实现的工作技巧，有些地方选举办法随意性较大，政策缺乏连续性。

（二）党内协商民主是完善党内选举民主的有益补充

党内协商民主作为党内民主的一种现实形式，其应有的价值与功能决定了它能够成为完善党内选举民主的有益补充。

1.党内协商民主能克服党内选举民主在决策和权力行使方面合法性不足的局限。党内协商民主作为党内选举民主的有益补充，其政治合法性功能主要体现在两个方面。一是增强决策的合法性。党内协商民主的核心就是要保证普通党员拥有平等有效地参与集体决策的权利。通过一定的规则和程序，在党内作出重大决策之前，发动广大党员群众积极参与、广开言路、集思广益，对要决策的问题进行广泛的酝酿、磋商、讨论，开展充分的民主协商，使很多好建议被集中到党的决议中去，实现民主与集中的统一、民主协商与民主决策的结合。二是保证权力行使的合法性。权力行使的合法性是指广大党员能够平等地参与党内事务，并对领导干部行使权力的过程进行有效监督。公开性是协商民主的一个重要原则和特征，具有监督官僚权力和行政制度的能力。⑥目前，领导干部的党务、政务活动公开化程度低是党员群众监督难以到位的主要原因。针对这一现象，党中央提出了要健全党内情况通报制度、及时公布党内信息、畅通党内信息上下互通渠道的新要求。这些重大举措的目的就是充分落实党员的知情权，加强对权力行使的有效监督。

2.党内协商民主能实现服从多数与尊重少数的结合。牺牲少数人的利益来满足多数人的要求，可以说是选举民主自身无法克服的局限。党内选举民主比其他领域的选举民主更加强调少数服从多数的原则，由此一来，党内少数人的权利和利益往往得不到应有的重视和保护。协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思的结果。党内协商民主是和党内选举民主前后衔接的一种民主形式。除了在选举之后需要发挥党内协商民主在增强决策和权力行使方面合法性的功能之外，选举之前也一定要有某种程序的讨论和协商。讨论能使党员表达意见或建议，却未必能实现在理性基础上达成共识和一致，必要的协商却能在经过合理的政治妥协基础上实现政治博弈的结果。在此基础上进行票决，既能确认多数人的意志，又能让少数人的意愿有充分表达的机会。这就有效地避免了在选举民主的实行过程中由于尊重和保护“多数”所带来的“少数”被“边缘化”现象，以及由于“少数”对被“边缘化”的不满与抗争所可能引发的党内不和谐现象。

3.党内协商民主能够弥补党内选举民主在实际运行中存在的不足。要引入协商民主，通过建立民意表达和政治选择机制，由广大党员通过讨论和协商酝酿提名，这就改变了在党内选举中不尊重党员主体地位的做法，保证了普通党员平等的参与机会，有助于打破长期以来形成的在候选人提名和确定的方式上由领导机关和领导干部垄断提名权的格局。引入协商民主能够避免私下交易，防止出现安排性选举或确认型选举，防止过分强调领导机关和领导干部的权力而淡化基层及广大党员的权利，有助于改变为确保组织意图的实现而必然导致直接选举的范围狭小和差额选举形同虚设的局面。引入协商民主还能够不断增强广大党员和领导干部的民主意识，养成民主习惯和作风，进而在党内形成建设民主、参与民主、实践民主、落实民主的良好风气，为克服缠绕在党内选举中的“领导本位”意识提供坚实的思想保证和政治文化氛围。

三、党内选举民主是发展党内协商民主的重要保障

客观地讲，尽管党内协商民主应有的价值与功能决定了它能够化解党内选举民主的压力，弥补党内选举民主的一些不足，但就其本身而言，也存在着一些现实困境。

（一）党内协商民主发展的制约性因素

1.党内协商民主没有自身运作的制度平台。“要使协商成为促进和巩固民主政治的重要资源，首先必须使协商成为一种制度化的过程，为此应首先把所有的协商都建筑在完善的制度平台上。从这个意义上讲，协商政治的关键是制度的创新和建设。”⑦但是，在目前的条件下，党内还没有专门以发展协商民主为目标的制度安排，只能依存于党内现有的民主制度发挥作用。选举制度在党内民主制度中占有基础性地位，起着主导作用。近年来，中央特别强调改革和完善党内选举制度，提出改进候选人提名方式和选举方式，扩大基层公推直选试点，完善党代表大会制度等，这些是当前党内选举制度建设的重点，也为党内协商民主的发展找到了重要的制度平台。但是，从选举所应有的本质特征和党章的规定来看，现行的党内选举制度还存在一些问题，这必然制约党内协商民主的发展。

2.发展党内协商民主存在观念性障碍。协商民主的过程实际上就是各种具有不同利益诉求和偏好的政治主体进行政治对话的过程，这些参与主体之间应该是完全平等的。但是，民主过程中的公民是个异质性的概念，具有不同的物质利益、文化属性和伦理责任，表现在信仰、价值、认知、资源等方面。⑧具有差异性的主体之所以能够形成共识关键在于参与者具有公共理性和民主素养。中国共产党是基于政治理念的大致一致而自愿结合的组织，党员个人利益的诉求并不能在党内进行所谓的“博弈”，只能在党章允许的框架内表达，并加以整合，这就要求全体党员必须具有强烈的责任意识。中国共产党党员都是各行各业的积极分子和优秀人才，都在一定程度上具有较高的理性素养和民主意识。但是，在党内协商民主的实践中，由于受到中国传统的臣民型伦理文化的影响，导致党内存在着责任意识虚化、主体意识缺位、平等意识淡漠等制约党内协商民主发展的观念性障碍。

3.党内协商民主在实践中容易导致精英主义倾向。注重协商主体的平等参与，是协商民主的首要原则和基本要素。但是，在党内民主的实践中，由于参与者的职务存在差别，可能出现领导干部支配话语权的局面，这样，就很难保证普通党员能无所顾忌地畅所欲言。党内协商民主要求党员应当对程序性事务有平等的控制权，否则讨论、协商的步骤、程序、结果将被少数群体操纵，但实际制定程序、规则的过程普通党员是无法参与其中的。此外，在党内领导干部之间、领导干部与普通党员之间的责、权、利关系差别较大，各自对信息掌握程度也不同，部分参与者可能出于利害关系的考量而隐瞒一些重要信息，或者仅作选择性公开。在信息不对称的情况下所进行的讨论必然是有缺陷的。

（二）党内协商民主的发展依赖于党内选举民主的完善

近年来，党内基层民主的实践充分证明，只有党内选举民主有了创新和发展，党内协商民主才具有可行性和真实性。党内民主实现的最后保障仍然是党内选举民主。

1.完善党内选举制度能为党内协商民主的发展提供有效载体。无论是作为党内选举的根本原则——民主集中制，还是作为党内根本的选举制度——党的代表大会制度，抑或是作为党内具体的选举制度——候选人提名制度、差额选举制度等，都具有很强的协商色彩。将这些制度进一步发展与完善，有助于建立科学、合理、规范的协商机制，促进党内协商民主的制度化建设。第一，健全党的民主集中制，为党内协商民主提供发展空间。民主集中制作为党内协商民主的重要制度保障，无论是集中之前的充分酝酿和民主协商，还是民主基础上的集体理性，在某种意义上都体现出丰富的协商精神，这些契合的特质说明了民主集中制的健全和真正落实能为党内协商民主提供制度上的合法性以及广阔的发展空间。第二，逐步推行以党代会常任制为重点的党代表大会制度创新，为发展党内协商民主奠定坚实基础。这其中，党代表任期制和党代表大会年会制通过制度途径让党代表更多地参与党内事务，能够使党代表的价值更实在。第三，改进候选人提名制度和差额选举制度等，为发展党内协商民主注入新的动力。实行多样化的提名方式、扩大差额选举的比例、逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围等，都使得更多的基层党员参与到党内选举中，将权力归属最大限度地推进到每个党员身上。

2.完善党内选举民主有助于提高党内民主意识和民主素养。与一般的党内民主相比，党内协商民主不仅强调党员是党的主人，党员是党内权力的来源，更强调党员是党内的行为主体，主张党员平等地参与党内政治生活全过程，主张在尊重党员主体地位的实践中培养党员的主体意识。完善党内选举民主，贯彻群众公认原则，坚持走群众路线，改进民主推荐、民主测评、民意测验制度，拓宽党员权利和利益表达渠道，激发普通党员的责任意识和参与党内事务的政治热情，有助于改变以往那种片面强调党员义务、漠视党员主体地位和组织本位占主导的思维定势。完善党内选举民主能强化领导干部和普通党员的权力授受观念，克服“官本位”意识，真正实现党内平等。只有在真正选举基础上产生的代表和领导人，才具有强烈的责任意识，才能把对上负责和对下负责结合起来，既维护大局，又有机会让广大党员充分地表达个人意愿。

3.高质量的党内选举更有可能产生高素质的领导干部。要实现党内协商主体的真正平等、防止党内协商民主的精英主义倾向，领导干部的素质至关重要。选举是一种择优机制，择优即意味着主体对多个客体的认知、比较与接受。党内选举民主的完善与成熟，对候选人来说，如果当选，他们就必须遵守承诺，对选举他们的广大党员负责，不再把责任取向仅仅对准上级，而是首先对准广大党员。对选举人来说，可以广泛参与党内政治活动，全面了解候选人的综合素质，避免投票的盲目性，充分行使好自己的选举权。对党组织来说，能够克服传统的“任命制”党管干部模式的缺陷，减少在干部任用上的不正之风，避免裙带关系在党内的蔓延，使有能力、高素质的人才选拔到党的干部队伍当中来，从而夯实党的组织基础，也能为党内协商民主的发展提供强有力的主体保障。

注释

①［美］塞缪尔·P·亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店，1988年，第6页。②《列宁全集》（第10卷），人民出版社，1987年，第166页。③《列宁全集》（第14卷），人民出版社，1988年，第249页。④李君如：《中国能够实行什么样的民主》，《北京日报》2005年9月28日。⑤［美］乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社，2009年，第123页。⑥陈家刚：《协商民主与当代中国政治》，中国人民大学出版社，2009年，第96页。⑦林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，高建、佟德志：《协商民主》，天津人民出版社，2010年，第79—80页。⑧贺龙栋：《协商民主的理论诘难与现实挑战》，《社会主义研究》2008年第1期。