美英公务员分类管理制度演变及其启示

刘碧强

(福州大学公共管理学院，福建福州350108)

公务员分类管理，是指按照特定标准、方法和程序，将公务员或其职位分为不同类型，划定为不同层次与等级，以确定公务员的职务与级别，赋予公务员相应的权利、责任与义务，并为公务员职务任免与升降、考核、培训教育、交流与回避、辞职、辞退、退休、工资、保险、福利等制度提供必要的依据。按照分类标准的差异，公务员分类管理可分为公务员品位分类制和公务员职位分类制。品位分类制是以人为中心的公务员分类管理制度，职位分类制是以事为中心的公务员分类管理制度，二者各有利弊。自19世纪中后期以来，英国、美国不断探索、改进、完善公务员分类管理制度。自《中华人民共和国公务员法》实施以来，中国公务员职位分类管理制度改革进展顺利，但也存在一些问题。有必要结合中国公共部门人力资源管理特点，学习和借鉴美英公务员分类管理制度的有益经验，推进中国公务员职位分类制度改革。

一、美英公务员分类管理制度的演变历程

(一)美国:公务员职位分类制

1．萌芽时期(1838—1922年)

公务员职位分类制度始创于美国。1838年，美国参议院通过议案，要求以工作性质、职责、所需资格条件对公职人员分类，据此确定薪酬。1853年，美国国会通过分级法案，将联邦财政部、内政部、海军部、陆军部、邮政部等5部的700名秘书官划分为适用于不同的薪酬标准的主任秘书官、副主任秘书官、秘书官、助理秘书官等4类职位。1883年，美国国会颁布《彭德尔顿法案》，确立了实行同工同酬的功绩制原则。1886年，美国众议院“吏治革新委员会”重申1853年分级法案，要求同工同酬。随着倡导“工作分析”、“工作评价”的科学管理运动的推进，职位分类理念深入人心，并被逐渐运用到政府部门。1896年，美国联邦文官委员会在工作报告中呼吁实行以职务和责任为基础的职位分类制度。1905年，美国总统西奥多·罗斯福设立“部务规程委员会”，致力于研究工作评价和职位分类。1907年，西奥多·罗斯福下令设立“职级薪酬委员会”，专门处理职位分类与公务员薪酬等事宜，并于1908年向国会提交关于公务员统一分类与工资评估的报告。

芝加哥、费城、奥克兰、洛杉矶、匹兹堡、俄亥俄、克里弗兰、纽约等地方政府的职位分类实践推动了联邦政府职位分类制度的发展。早在1905年，芝加哥市政府就率先确认公务员职位分类原则，即“基于工作分析对职位分类定级，处于同等职位的任职者获得的薪酬一致”。芝加哥市文官委员会制定了公务员职位分类管理方案，并于1911年正式实施公务员职位分类制。1919年，美国国会成立“薪金分类调整联合委员会”，致力于设计职位分类系统，并于1920年向国会提交关于地方政府职位分类实践的调查报告。

2．发展时期(1923—1977年)

1923年，美国国会颁发《联邦政府职位分类法》，成立“联邦人事分类委员会”。该法按照同工同酬等原则，在职务、责任、任职资格条件基础上将美国公务员职位分为5职类，共44职等。1923年的《职位分类法》历经1928年、1930年两次修订，进一步确立分等标准，扩大职位分类范围。1931年，联邦政府调整公务员职位分类结构，分为7职类、81职等、1633职级。1932年，美国撤销“联邦人事分类委员会”，将其权力转移至文官事务委员会。1940年，美国国会授权总统将文官委员会的分类权力扩大至附加职位。1949年，美国国会颁布新的《职位分类法》，调整职位结构。按照新法案，美国公务员职位归纳为两大序列:一是一般职位序列(GS，General Schedule)，包括专门与科学职务类，次专门职务类，事务行政与财政职务类。根据工作责任大小、难易程度、任职资格条件等，可将一般职位序列分为 18职等。二是技艺、保护、保管序列(GPS，Grafts Protective Custodial Schedule)，包括技艺与保管职务类，灯塔与仓库职务类，共10职等。本次改革细分职组与职系，划分为27职组(Position Group)、569职系(Position Series)。1954年，技艺与保管序列职位被取消，其部分职位并入“一般职位”序列，另一部分职位经文官委员会核准后作为不适用于职位分类法的例外职位。美国文官委员会于1958年将 GS职位削减至23职组、524职系，于1965年再次削减至22职组、439职系。1967年，美国国会组织专门委员会调查职位分类制，美国国会按照报告建议成立“工作评价与报酬审核”专业小组，着手建立改进工作评价和职位分类分级的方法。1972年，文官委员会向美国总统提交报告，建议采用“因素分等法”修改职位分类。

3．完善时期(1978年至今)

随着1978年美国《文官制度改革法》的出台，联邦政府进一步调整公务员职位分类制度，确立了九条功绩制原则。此次职位分类制度改革的主要内容包括:一是构建相对独立的“高级公务员”序列(SES，Senior Executive Service)，包括一般职务序列中的16、17、18职等，实行“级随人走”的相对独立的工资制度。二是改革高级公务员之外的一般职务序列的职位分类制度。简化职位分类结构、程序、标准，压缩职等、职组、职系，实行浮动工资制度，简化职位说明书。三是在部分中高级公务员中推行“绩效工资”(Merit Pay System)。对GS序列12～15职等的公务员，自1981年10月1日起，不再根据其工作年限进行等内加薪，而是根据其工作实绩和绩效考评成绩进行加薪，并酌情颁发奖金。

1993年9月7日，戈尔副总统向克林顿总统提交题为《从红头文件到追求结果:产生一个工作更好、花钱更少的政府》的系列报告，其中包含题为《重塑人力资源管理》(Reinventing Human Resources Management)的子报告。该报告在“改革一般职务和基本薪酬制度”部分，提出五项改革措施。与公务员职位分类制度有关的措施包括:一是废除15职等的分类标准;二是授予联邦政府各行政机构职位分类决策权，免除联邦政府人事管理总署对分类的评估和审批权;三是简化标准的分类制度。通过减少工作种类数量、分类标准、分类程序等措施，简化职位分类制度，赋予行政机构和一线管理者更大的职位分类自主权，保持职位分类的弹性和灵活性。

按照是否适用于功绩制原则，可将美国政府雇员分为两类:一是适用于功绩制、职位分类制度的政府雇员，包括公开竞争性考试人员(常任文官);非公开竞争性考试人员(专业技术性);免试人员(劳工、机要人员、临时工、政策制定者、非考试录取者)。二是不适用于功绩制、职位分类制度的政府雇员，包括民选官员(如总统、副总统、州长等);特殊委员会委员;部长、副部长、次长等(需经总统提名，参议院同意后任命);聘任制专家。不适用于职位分类制的人员具体涉及高级行政职位官员、外交官、邮政人员、警察、教师、保密人员、退伍军人机关职员、情报人员等。

按照职业划分，可将美国政府雇员的职业主要分为白领、蓝领职业，适用于不同的职位分类和报酬系统。一是白领职业(White Collar Occupation)。白领职业按照工作内容、难易程度、责任大小、任职资格条件等标准，可以分为专业类、行政类、技术类、文秘类和其他类(即不能划入以上四类的混合白领职业)。绝大部分白领职业职员适用于一般职务序列(GS)及其报酬系统。目前，美国白领职业职员所适用的一般职务序列(GS)中，共分为23个职组，420个职系。二是蓝领职业(Trades and Labor Occupation)。蓝领职业职员，由从事贸易、技艺和体力劳动的不熟练工、半熟练工和熟练工组成。绝大部分蓝领职业职员适用于联邦薪酬系统分类及其报酬系统(Federal Wage System)。蓝领职业职员所适用的联邦薪酬系统职务分类序列中，包括36个工作簇(Job Families)和250种具体职业。

(二)英国:公务员品位分类制

1．萌芽时期(1805—1869年)

英国公务员分类管理属于典型的品位分类制。英国最早划分政务官和事务官。英国1700年《吏治澄清法》规定:“凡是接受皇家薪俸和年金的官吏，除各部大臣和国务大臣外，均不得为议会下院议员。”1805年，英国财政部设立常务次官，到1830年，政府各部门都设立常务次官。1854年《关于建立英国常任文官制度的报告》建议设立常任文官制度，将政府文官分为高级和低级两类，由于受到保守势力的反对，该报告中关于文官分类的主张并未落实。1855年，英国颁发《关于录用王国政府文官的枢密院令》，决定成立“文官事务委员会”，审查初任的低级文官资格。1860年，斯坦利委员会(Stanley Committee)建议根据公务员学历划分高级事务官(受过高等教育)和低级事务官(未受过高等教育)，低级事务官永远不能晋升到高级事务官，并按工作性质将文官分类。

2．发展时期(1870—1967年)

1870年英国枢密院颁布法令，将全部文官分为第一等级文官和第二等级文官两等级;第一等级文官必须具备大学学历，第二等级文官无学历限制，但永不能升入第一等级文官序列。根据泼莱藩委员会(Ployfair Committee)的建议，英国政府于1876年颁发枢密院令，裁减第一等级人员数量;将第二等级文官分为成年级和学童级，增设抄写级。1890年，根据理德利委员会(Ridley Committee)的建议，英国政府调整第一等级和第二等级的划分办法，限制第一等级人员的数量，并将第二等级人员划分为3级别。1906年，英国财政部要求在第一等级文官和第二等级文官之间增设中间级(执行级)。1914年，英国公务员分类管理体系初步形成。

1920年，根据麦克唐纳委员会(MacDonald Committee)和格莱斯顿委员会(Gladstone Committee)的建议，英国将三级文官序列改为四级，即行政级(原第一等级)、执行级(原中间级)、文书级、助理文书级。1931年，英国增设科学官员职类、科学助理职类。1945年，全国统一将文官分为一般行政人员(包括行政级、执行级、文书级、助理文书级)和专业技术人员。

二战后，英国政府调整公务员职位分类制度，增加横向分类，增设专业技术职类。1950年起，英国公务员分为以下类别:(1)工业人员、非工业人员。其中，工业人员包括10职类，涉及在国防部所属兵工厂和海军码头工作的人员、邮政系统工作人员、科研单位技术人员、环保部工作人员;非工业人员包括普通行政人员、专业技术人员、外交领事人员。普通行政人员包括行政、经济、情报、统计等职类，其服务条件由财政部统一规定，涉及行政级、执行级、文书级、助理文书级人员;专业技术人员分为科学(甲类)、技术(乙类)两类，服务条件由各部规定，包含法律人员、统计人员、科学人员、工务人员、医务人员、会计人员、邮政人员等［1］。(2)编制人员、非编制人员。编制人员享有退休金待遇。非编制人员为各部临时聘用的人员。

3．改革、完善时期(1968年至今)

1968年以前的英国公务员分类管理属于典型的封闭式品位分类制度，职类之间壁垒森严、不交叉，不能跨职类交流或晋升。随着经济社会的发展，以品位分类为主、注重“通才”、封闭型公务员分类管理制度难以适应社会分工和公共管理的要求。1968年，富尔敦委员会(Fulton Committee)发布《富尔敦报告》，尖锐地指出英国品位分类制度的缺点，建议改革僵化、繁琐、封闭的品位分类等级结构，建立公务员职位分类制度，实行基于功绩制的公开结构。按照《富尔敦报告》的建议，英国政府于1971年取消原有的等级结构，构建基于职位的公开结构。本次改革将公务员职位结构简化为职类、职组、职等三个层次，全国公务员统一为10职类、19职组，每职组按照工作繁简难易、责任大小和所需资格条件不同分为不同职等。其中，10职类为:综合类;科学类;专业技术类;秘书类;社会保障类;培训类;法律类;警察类;调查研究类;资料处理类［2］。各类职位包括若干职系、职级、职等。20世纪80年代以来，英国历届政府对英国公务员制度进行了大刀阔斧的改革，以精简结构，裁减冗员，促进职位公开结构扩大化，推动行政人员专业化，鼓励公务员横向、纵向流动。

1982年，英国政府增设“高级执行官—发展类”(Higher Executive Officer —Development，HEOD)。1994年，英国政府发布《英国文官制度的继续与变革》白皮书，建议成立高级公务员管理组织。1995年，英国颁发《公务员管理法》，其中对高级公务员进行了规定:“高级公务员包括各内阁部与执行机构的大多数职员。内阁部和执行机构可以设置高级公务员职位。而且，只要公务员的级别达到7级，就可以决定充任高级公务员职位的人选。”［3］英国高级公务员(SCS，Senior Civil Service)包括常务次官、次官、副次官、主管、助理次官等职位的公务员。

二、美英公务员分类管理制度的演变趋势

英国、美国公务员分类管理制度各有优缺点，适用于不同的行政环境和政治体制。20世纪中后期，伴随着风起云涌的新公共管理改革浪潮，公务员分类管理制度发生了相应的变革。总体说来，公务员分类管理制度呈现以下发展趋势:

(一)融合性:职位分类和品位分类相互交融

作为公务员分类管理的两大类型，公务员品位分类制和职位分类制各有长短。品位分类制以“人”为中心，强调人在事先，因人设职;职位分类制以“事”为中心，强调“事在人先”，因职择人。二者的有机整合，促进了公务员分类管理的人、事互动，不仅有助于构建科学、规范、严谨的标准化公共职位体系，也有助于选拔、培养和造就高技能专业化公共管理人才队伍。20世纪中后期以来，公务员职位分类制、品位分类制呈现相互融合、互通有无、取长补短的趋势。如以公务员品位分类制为主导的英国，自《富尔顿报告》实施以来，吸收和借鉴了美国公务员职位分类制度的特质，引进了以职位、职务、职级、职系、职组等为基本元素的公务员职位分类方法和技术，构建起职位分类、品位分类相融合的公务员分类管理制度。以公务员职位分类制为主导的美国自1978年《文官制度改革法》颁发以来，借鉴英国品位分类制的经验，基于“功绩制”原则设立“高级行政职位”，实行“级随人走”的品位分类方法。

(二)由繁至简:公务员分类管理规则、标准、程序、等级日益简化

综观美国、英国的公务员分类管理制度的发展历程，不难发现，公务员分类管理的规则、标准、程序、等级等日益简化。如美国政府自1923年实施统一的公务员职位分类管理以来，不断归并公务员的职类，削减职组、职系，压缩职等、职级，简化分类规则、标准和程序，公务员职位分类制度日益明晰、简洁、规范。美国政府于1980年启动公共职位分类制度简化实验，“实验的目的在于简化分类结构”［4］，将18职等简化为5职等，职系、职级、录用程序、工资体系等也进行了简化。“重塑政府”改革期间，在国家绩效评估委员会的指导下，美国联邦人事管理署废除了将近10 000页复杂、繁琐的联邦人事手册，以及无所不包、令人厌烦的联邦政府人事履历表等繁文缛节。英国在新公共管理运动过程中，随着雷纳评审、伊布斯评审、公民宪章运动、以竞争求质量运动等改革的推进，以及部长规章信息系统、财务管理信息方案的实施，3E原则(经济、效率、效能)在公务员分类管理中体现得淋漓尽致，大量设置“执行机构”，部分繁琐复杂的人事管理规章制度被废除，公务员分类管理规则、程序、标准日益简化。

(三)分权化:下放分类管理权力，增加弹性空间

集权还是分权，这是公务员分类管理面临的一大难题。总体说来，自19世纪中后期以来，英国、美国公务员分类管理权力配置基本上走过了“分权—集权—分权”的历程。公务员分类管理权力配置与调整，与各国的政治制度、行政制度以及公务员管理体制息息相关。如实施部外制公务员管理体制的美国，在19世纪末20世纪初期，因公务员职位分类管理处于探索阶段，致使分类管理权力分散，地方政府、各部门自主设置职位;随着1923年《联邦政府职位分类法》的实施，美国政府逐步构建了统一、完备的公务员职位分类管理体系，公务员职位分类管理权限逐步集中在中央公务员管理机构“联邦文官委员会”;20世纪30—40年代，美国公务员职位分类权力逐渐分散，富兰克林·罗斯福、杜鲁门总统先后发布行政命令，要求分散联邦政府的职位分类、晋升等方面的人事管理权力［5］;1949年新《职位分类法》实施后，公务员职位分类管理分权力度加大，联邦政府将1～15职等中下级行政人员管理权限授予各部门;1978年《文官制度改革法》实施后，美国联邦人事管理署进一步将一般公务员职位(GS序列)分类管理权力下放到政府部门及其行政主管，并鼓励和支持地方政府、行政机构开展公务员分类管理试点。1989年，美国全国公职委员会建议联邦人事管理署应该向联邦政府所属的机构和部门分权，“灵活性和适应性的要求同持续的集权是严重对立的……OPM应当考虑允许将职位分类权力下放到机构意味着什么”［6］。“重塑政府”运动过程中，美国联邦人事管理署将大量人事管理权力(包含分类管理权)分散至政府机构。

英国政府自《关于建立英国常任文官制度的报告》公布以后，通过持续的公务员分类管理改革探索，颁发了一系列枢密院令，于20世纪初构建了集中、统一的分类管理制度;自《富尔顿报告》实施以来，伴随着新公共管理运动的推行，英国公务员分类管理权力也逐渐下放;1996年以来，英国中央政府的公务员管理体制改革，大部分一般公务员管理权限下放至政府各部门和地方政府，中央政府不再进行统一管理。

总体说来，美国、英国政府通过“放松管制，建立弹性化的管理制度”［7］，实现了公务员分类管理权力分散化，在一定程度上增加了地方政府、各部门及其行政首长在职位设置、公务员招募、职务任免与升降、交流等方面的人事管理权限，有助于优化公共部门人力资源配置，提高人事管理效率。此外，在新公共管理浪潮中，美国、英国等西方国家通过引进“市场模式”和“宽带模式”等企业职位分类管理做法［8］，并结合公共部门的实际情况，不断创新了公务员分类管理方法和技术。

(四)两官分立:政务官、事务官分类管理

美国、英国等西方国家实行立法、行政、司法三权分立的政治体制，政务官、事务官“两官分立”。政务官是西方国家政党政治的产物，经由政治选举或政治任命而产生，对选民、议会、政党和政治领导人负责，与政党和内阁共进退。事务官保持政治中立，长期任职，不与政党和内阁共进退。两官分立在一定程度上有助于增强西方国家公务员队伍的稳定性、持续性、廉洁性，并有利于提升公共管理效能、效率。

(五)让管理者管理:设置高级行政职位，实行绩效管理

20世纪中后期，随着新公共管理运动的推行，美国、英国等西方国家纷纷设立高级行政职位。奉行“管理主义”的新公共管理运动基于公共选择理论、委托代理理论、交易成本理论，“让管理者管理”［9］成为新公共管理的重要特质，高级行政官拥有充分、积极、显著的自由裁量权。高级行政官与政府部长签订绩效合同，对部长负责，基于功绩制原则获取绩效薪酬，实施绩效管理。随着1978年《文官制度改革法》实施，美国“摈弃将政治从行政中分离出去的传统主张，强调行政不回避政治”［10］，在政务官之下、普通文官之上设置高级行政职位(SES，Senior Executive service)。按照任职方式，美国高级行政职位可以分为职业任命(Career Appointments)、非职业任命(Noncareer Appointments)、限期任命(Limited Term Appointments)、限期紧急任命(Limited E-mergency Appointments)等四种职位。英国于1982年设“高级行政官—发展类”(Higher Executive Officer—Development，HEOD)。随着1988年《改进政府管理:下一步行动方案》实施，英国政府开展大刀阔斧的“执行机构”改革，政府各部通过绩效合同强化对高级行政官的绩效管理。上级主管部门基于“政策与资源框架文件”对高级行政官适度控制，高级行政官享有充分自主管理权。

(六)开放性:公务员职位结构由封闭至开放

长期以来，层级节制的传统官僚制组织的不同部门、职位之间壁垒森严，每一职位都有明确的职责、任务、任职资格条件。公务员的职务、级别晋升机会渺茫，跨职类、跨部门、跨地区公务员流动机制不畅，公务员职业生涯发展通道狭窄，尤其是专业技术人员的发展受到抑制。以品位制为主导的英国公共职位结构经历了“由封闭型逐步转为开放型”［11］的发展历程，公共职位的开放性不断增强。如按照1870年英国枢密院令，第二等级文官永不能升入第一等级文官序列;1890年，根据理德利委员会(Ridley Committee)的建议，符合条件的第二等级公务员8年后可以晋升到第一等级;1968年《富尔敦报告》主张构建公共职位公开结构，所有职位面向所有具备任职资格条件者开放;布莱尔政府在《公务员制度改革:服务提供与价值》中，倡导公务员各层次对外开放。目前英国所有非工业类公务员职位实行公开结构。以职位分类制度为主导的美国政府虽然早在20世纪初构建了严密、规范的公务员职位分类体系，但公共职位的开放度有限;随着1978年美国《文官制度改革法》实施以及高级行政职位的设置，美国公共职位的开放性大大增强。总体说来，美国、英国公共职位的开放性日渐增强，公务员的任职资格条件日益宽松，同一职类、职组、职系的公务员晋升、交流渠道日益畅通，也为不同职类、职组、职系的公务员拓宽了交流渠道。

三、美英公务员分类管理制度对中国的启示

(一)完善职务与级别相结合的分类管理制度

按照《中华人民共和国公务员法》，“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平”。与美国、英国等西方国家相比，中国公务员分类管理制度发展历程相对短暂，分类管理形式单一，职务与级别序列有待规范。因此，有必要结合中国公共部门人力资源特点，构建符合中国国情的以职位分类为主、品位分类为辅的公务员分类管理体系。中国实行公务员职位分类制度，应将公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列，公务员职务分为领导职务和非领导职务。在实施《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》的同时，探索行政执法类、专业技术类公务员职位分类制度，构建适应不同公务员类别、职务与级别相结合的公务员分类管理制度。

(二)简化公务员分类管理规则、标准、程序，规范职位说明书

“精简、统一、效能”是中国行政体制改革的基本原则，也是中国公务员分类管理的基本要求。与美国、英国等西方国家相比，中国公务员职位分类法制化建设相对滞后，分类管理的方法、规则、技术、标准、程序有待改进，职组、职系、职等、职级有待规范，公务员职位说明书有待健全。当前，中国有必要基于《中华人民共和国公务员法》、《公务员职务与级别管理规定》，根据中国公务员的结构和职位类别，结合综合管理类、专业技术类、行政执法类公务员的职位特点和工作性质，科学、合理地设置不同职类公务员的职位、职组、职系、职等、职级。有必要整合相关职位分类管理法规、政策，构建规范、统一的《中华人民共和国公务员职位分类法》。随着干部人事制度改革的推进，中国可适度简化公务员职位分类的结构、标准和程序。按照《中华人民共和国公务员法》的要求，适时修订《国家公务员职位分类工作实施办法》，明确、规范公务员职位名称、职位代码、工作项目、工作概述、所需知识能力、转任和升迁的方向、工作标准等相关内容。

(三)适度下放公务员分类管理权限，增加分类管理的灵活性

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制发展和干部人事制度、政府机构改革的推进，中国原有的高度集中统一的公务员管理权限逐渐分散，公务员职位分类管理权限也适度下放。中国公务员职位分类管理权限分散化体现在以下几个方面:一是中央综合性公务员管理机构向中央各部委、地方政府授予公务员职位分类管理权力;二是地方各级综合性公务员管理机构向本级政府部门授予公务员职位分类管理权力;三是各级政府部门向直属的下一级机关授予公务员职位分类权力。《中华人民共和国公务员法》实施前后，中国在一些地方政府、工作部门试点公务员职位分类制度改革，以积累经验，完善公务员职位分类制度。如自2008年起，深圳开展公务员职位分类改革试点，将全市公务员职位归入综合管理类、专业技术类和行政执法类。2010年5月17日，福建省交通运输厅厅务会议审议通过《关于职位分类管理规范权力运行的工作方案》，该单位的公务员职位分类管理改革工作稳步推进。当前，有必要在中央综合性公务员管理机构的宏观调控、指导、监督下，允许和鼓励各部委、地方政府及其工作部门根据部门和地方特点、工作性质、行政职能、服务对象等因素开展公务员职位分类改革。

(四)坚持党管干部、德才兼备、任人唯贤原则，不搞政治中立

按照《中华人民共和国公务员法》，中国公务员制度坚持党管干部原则;公务员的任用坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。中国是人民民主专政、议行合一的社会主义国家，实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度。中国公务员管理遵循“党管干部”原则。具有中国特色的社会主义政治制度、政党制度决定了中国当前不能照搬西方国家所实施的政务官与事务官“两官分立”做法，公务员不能“政治中立”。当前，有必要按照《中华人民共和国公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》等法规、政策，坚持党管干部、德才兼备、任人唯贤原则，推进中国干部人事制度改革。在完善党政领导干部选拔任用、考核、纪律、监督、交流与回避、辞职等制度的同时，重点推进中国公务员职位分类、考试录用、职务任免与升降、奖惩、工资保险福利、交流与回避等制度改革。

(五)探索政府雇员制，加大聘任制公务员改革的力度

美英等西方国家高级行政职位设置对中国政府雇员制改革和发展具有一定的借鉴意义。目前，中国尚无统一、规范的政府雇员管理办法、条例。近年来，吉林、扬州、深圳、长沙等地相继试点政府雇员制，探索具有中国特色的“高级行政官”。如2002年6月出台的《吉林省人民政府雇员管理试行办法》指出:“政府雇员是省政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇佣的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才。”结合中国公共部门人力资源现状，可适时归纳、总结各地试点经验，由国家公务员局制定和实施政府雇员管理办法、指导方针，重点规范政府雇员的任职范围、资格条件、职位、职类、职等、职级、绩效管理、薪酬保险福利待遇、劳动争议仲裁、辞职辞退、奖惩等相关内容。

(六)完善公务员职务任免与升降、交流等制度，提升公共职位开放性

美国、英国等西方国家致力于构建公共职位的公开结构，促使公务员有序流动。按照《中华人民共和国公务员法》，公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。近年来，随着中国公务员职位分类制度的发展，中国公共职位结构的开放性不断增强，公务员的职务晋升渠道日益多元化，公务员在不同地区、部门、职位之间的流动日益频繁。当前，有必要进一步完善公务员职务任免与升降、交流、辞职与辞退等制度改革，推动公共管理工作丰富化、扩大化，拓宽公共职位交流空间。同时，在深化综合管理类、行政执法类公务员职位分类制度改革的同时，有必要加大专业技术类公务员职位分类制度改革，鼓励专业技术类公务员合理、有序流动。

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