社会秩序规则二元观下的可再生能源发展基金筹集路径

2013-02-01穆丽霞孙增芹

中国石油大学学报(社会科学版) 2013年5期

穆丽霞,孙增芹

(中国石油大学文学院，山东青岛266580)

在社会经济高速发展的同时,作为传统能源的化石能源供应日趋紧张,能源环境问题也日趋恶化,因而,可再生能源的开发利用受到世界各国的高度重视。在可再生能源的发展初期,可再生能源的投资成本与传统的化石能源相比明显较高,因此,要实现能源供应的多元化,增加可再生能源在能源供应中的比例,首先面临的问题是可再生能源发展中的资金需求问题。罗尔斯在《万民法》中指出：“国家生活的如何,极其重要的因素在于其政治文化,而并非其资源水平。”[1]可见,科学的制度设计是解决可再生能源发展资金来源的根本出路,只有这样,社会丰富的资本才可能为可再生能源发展所用。英国经济学家哈耶克的社会秩序二元观为设计具体的资金筹集方式提供了理论依据。

一、扶持可再生能源发展的紧迫性与倒逼情境

(一)基于传统能源的消耗激增

中国经济的发展严重依赖传统化石能源的消耗,并且目前的能源结构表明,随着经济总量的扩大,能源消耗必将持续性增长,“以煤炭为主”的能源结构在一定时期内不会有明显的改变,快速的经济增长不可避免地造成对自然资源的过度消耗和严重的环境污染,给环境带来了极大的压力。但在经济发展的这一阶段,人们忽视了环境污染对可持续经济增长的负面影响,这严重影响到经济增长的质量效益和经济发展的可持续性。[2]一则,在后工业化时期,一些发达国家将重化工等高碳产业和技术通过国际投资渠道向发展中国家转移。同时,中国依靠高碳能源生产廉价出口产品,更是不可避免地加大了碳排放总量。二则,碳减排在客观上存在边际成本与减排难度随减排量增加而增加的趋势,单纯的节能减排受到一定的范围限制。三则,发达国家历史上人均千余吨的CO2排放量挤压了发展中国家的碳排放空间。2012年2月3日,中电联发布的数据显示,2011年全国用电量为4.69万亿千瓦时,消费需求依然旺盛；人均用电量3 483千瓦时,超过世界平均水平。中国的一次性能源煤炭占世界能源总量的30%,CO2排放量约占世界的23%。这表明,中国在快速城市化进程中,能源用量将继续增长,碳排放空间不是很大。[3]党的十八大提出,到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标之一就是：资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展；主体功能区布局基本形成,资源循环利用体系初步建立。在当前的能源需求剧增压力下,要实现这一目标,必须使中国的生产系统摆脱对传统化石能源的过度依赖,加大资金投入,发展低碳经济,提高可再生能源的比重。

(二)基于世界能源权力结构中的地位

气候变化、环境灾害、能源安全是全人类需要面对的三个相互关联的挑战,全球的气候恶化就像悬在人类头上的达摩克利斯之剑。这使得越来越多的国家认识到生态环境的恶化对人类将产生灾难性影响。2005年联合国千年首脑会议强调：“今天的我们生活在一个全球性的、相互依存的世界。任何国家无法单独存在。我们认识到只有切实合作才能实现安全。”①面对全球性问题,世界各国必须在考虑资源的可持续利用、代内公平与代际公平、环境与发展一体化的基础上对各自的碳排放量加以限制,因此就必然产生全球容量和发展空间的竞争。世界主要大国把新能源和低碳经济作为减缓气候变化的优选途径,未来国际经济体系结构性变化的前提和条件就是能源权力结构的变化,即出现新能源和低碳经济的主导国。要取得国际经济体系的优势就必须具有发展低碳经济方面的创新优势。美国想通过气候变化谈判来占有未来能源市场和环境容量优势；欧盟则试图保持气候谈判的发起者和推动者角色,以占据国际气候机制设置的主导地位；包括中国在内的新兴发展中国家因此面临低碳经济的巨大压力。面对复杂的气候政治态势,2009年11月,中国政府已经向全世界承诺,到2020年中国单位国内生产总值CO2比2005年下降40%～45%。这表明中国将开始重大的能源结构战略调整。②可再生能源的开发利用可以有效地保障中国的能源安全。从可再生能源本身的特点看,它是一种本地能源,基本上不受国际能源市场燃料价格波动的影响。[4]因此,中国不仅要与世界各国寻求利益的交汇点,还要承担经济发展带来的能源环境代价。要占据全球低碳经济的主导地位,就必须积极应对,对可再生能源进行技术创新支持和资金支持,发展本国的可再生能源。

(三)基于全人类的环境责任

《斯德哥尔摩人类环境宣言》指出：“人类有权要求在一种有尊严和福利的环境中生活,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”宣言所强调的重点是人们必须担负起保护环境的义务。在《斯德哥尔摩人类环境宣言》的第2条至第26条共同信念中,每一条都使用了“应当”或“必须”的语言表述,明确表现出的是一种义务要求。[5]当地球环境资源被随意瓜分和破坏,全球性环境危机直接威胁到人类生存的情况下,我们要站在整个人类的高度认识自己所肩负的环境责任。在国际社会的层面上国家可以被看作其中的个体。个体作为整体中的一部分,必须从维护整体利益的角度考虑问题,只有努力合作保护环境,以实现人类整体的环境利益才是切实可行的途径。基于人类的整体利益所受到的客观威胁,环境责任不仅能促使人们履行环境义务,还能在环境义务覆盖不到的地方发挥作用,为环境保护的最终实现提供保障。[6]

二、可再生能源发展基金筹集多元化的理论支撑——社会秩序规则二元观

哈耶克认为：“社会制度是我们实现目标不可或缺的条件。人类的行动之所以有着良好的机会去实现行为所指向的目标,不仅是因为我们受着已确定的目的的支配,而且是因为我们也受着一些规则的约束,而对于这些规则的存在,我们常常是无意识的。”[7]7哈耶克将社会秩序分为内部秩序和外部秩序两大类。内部秩序是一种自生自发的社会秩序,是一种不依赖于人类目的的秩序；而外部秩序是一种制度安排,是人类为实现所要追求的目的而人为设计的秩序。与之相对应的则是内部规则和外部规则。内部规则是在社会的进化过程中自然演进形成的规则；外部规则是指根据社会的需要,为实现特定之目的而制定的规则。哈耶克的社会秩序二元观为我们的制度设计提供了基本认知：“人们不仅完全不可能在以组织替代自生自发秩序的同时,又欲求尽可能地运用其成员所掌握的分散的知识,而且也完全不可能在以直接命令的方式干涉自生自发秩序的同时,达到对这种秩序的改进或矫正。”[7]73

在近期的能源建设中,可再生能源的推广与应用虽然具有社会效益、经济效益和环境效益,但由于其初始投资成本与传统的化石能源相比明显较高,其产业化、商业化的动力不足,难以形成适度的规模经济,明显缺乏与传统能源抗衡的竞争力,在世界范围内大多依靠政府的财政激励和扶持。对于中国而言,政府积极有效的优惠激励政策的作用是不可低估的。政府是市场秩序中不可或缺的主体。哈耶克强调：“政府能够运用它所享有的经由征税而筹集资金的权力,并由此为人们提供市场因为各种原因无法提供或不能充分提供的一系列服务。”[8]3152005年第十届全国人民代表大会常务委员会通过、2009年修改的《中华人民共和国可再生能源法》第二十四条规定：“国家财政设立可再生能源发展基金,资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。”通过立法形式,充分发挥了政府在可再生能源发展中的推动作用。

而从可再生能源的可持续发展角度看,明确的产业化、商业化是可再生能源未来的发展路径。“政府有能力提供特定的服务,但是我们没有理由因此而禁止私营机构去尝试和寻求其他的方法。”[8]339在可再生能源发展基金筹集中,政府不是唯一的资金资助主体,应当通过立法明确其他社会主体投资可再生能源的途径。政府应通过多方政策引导,实现资金筹集主体的多元化,拓展更多的投资、融资渠道,对可能出现的投资风险要进行及时预警。

三、中国可再生能源发展基金的筹集路径

世界上许多国家采用公益基金来支持节能和可再生能源发展。如美国加州的可再生能源发展公益基金。由于具有相对丰富和多样性的可再生能源资源,加州更加重视可再生能源电力开发利用。1998年,为了保障可再生能源发电,加州“电力重组法”要求以强制性形式对电力销售征收电力附加费,并建立公益基金,用来支持本州的可再生能源发电。从2002年开始,每年征收金额为1.35亿美元,相当于通货膨胀较小年度的电力销售收入的增长额。在现有可再生能源方面总共支持259个项目,总容量达到4 100兆瓦。2010年的调查和评估结果表明,约一半的可再生能源发电商表示,如果没有这项基金的支持,他们就会减产或完全停产。加州设立系统效益费来建立可再生能源发展公益基金的做法为美国其他实施电力重组的州所效仿,目前美国有15个州建立了可再生能源发展公益基金,有22个州建立了节能公益基金。[9]建立可再生能源发展基金,在中国并非一个新机制。中国为了促进能源工业和环境保护工作的发展,在资金的筹集和管理方面进行了有益的尝试,并取得了显著的效果,这为可再生能源发展对资金的巨大需求、为可再生能源基金的建立提供了很好的经验。如北京市节能基金、三峡建设基金、电力建设基金、中华环境保护基金等。[10]

2011年财政部会同国家发展改革委员会、国家能源局共同制定的《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》规定了可再生能源发展基金的两大主要来源：一是国家财政拨款,即政府公共财政预算安排的专项资金；二是依法向符合征收条件的电力用户征收的可再生能源电价附加收入。这两大收入来源构成了可再生能源发展基金的基础和框架,对可再生能源发展基金的形成与发展奠定了基础,但同时,我们还要认识到,可再生能源发展基金的来源并不仅限于这两方面。正如哈耶克所认为的：“在自生自发秩序的情形下,我们可以经由确定一些形成这些秩序的因素来确定它们的抽象特征,但却不得不把具体细节留给我们并不知道的情势去决定。”[7]61所以,理想的制度设计目标应当是：实现资金筹集主体的多元化,拓展更多的投资、融资渠道,对可能出现的投资风险进行及时预警。市场投资主体通过投资取得的收益可以参与更多的可再生能源投资项目,推动可再生能源的产业化发展进程。

(一)可再生能源发展专项资金

可再生能源发展专项资金就是利用国家全部税收总和中的一部分作为可再生能源发展方面的基金。这种基金来源形式的本质就是国家财政拨款。对于可再生能源发展专项资金,必须做到专款专用。国家财政具有雄厚的资金基础,它能为可再生能源发展基金提供强有力的资金保障,这是其存在和发展的根本。《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》规定,可再生能源发展专项资金由中央财政从年度公共预算中予以安排。

(二)可再生能源电价附加收入

可再生能源电价附加收入是指在已销售电量基础之上额外征收一部分附加费,利用附加费作为公益基金,将这一部分收入用于可再生能源发展。附加费可以按照零售电收入的百分比来征收,也可以按照用电量征收,某些公益基金还采用对每个用户按月或年收取固定费用的方式征收。可再生能源电价附加征收方式被认为是一种减少用电带来的环境污染、支持节能和可再生能源的比较合理的资金筹集机制。近年来,电力附加费是国际上较流行的公益基金资金筹集机制,因为用电户对于发电造成的环境影响有着特殊的责任,直接从用电户征收资金用于支持电力行业中的可再生能源发展和节能是合理和公平的。在最近的10年里,通过征收电价附加筹集公益基金的方式在国际上越来越流行,世界上许多国家,如丹麦、英国、德国、比利时、意大利、荷兰、挪威、巴西以及美国都采用了这种筹资方式。尤其是在运作过程中,这一制度表现出越来越显著的优越性后,更是受到了国际社会的青睐,已经成为各国不可或缺的选择。中国《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》规定,可再生能源电价附加在全国范围内(除西藏自治区外),对各省、自治区、直辖市扣除农业生产用电(含农业排灌用电)后的销售电量征收。省(自治区、直辖市)际间交易电量,计入受电省份的销售电量征收可再生能源电价附加。根据可再生能源开发利用中长期总量目标和开发利用规划,以及可再生能源电价附加收支情况,征收标准可以适时调整。可再生能源电价附加由财政部驻各省、自治区、直辖市财政监察专员办事处(以下简称专员办)按月向电网企业征收,实行直接缴库,收入全额上缴中央国库。

(三)国家征收的排污费

排污费是指对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户按照规定所应征收的费用。征收排污费是国家管理环境的重要经济手段和措施。通过征收排污费,可以增加治理环境的资金支持,有利于环境保护,还可以促使有关单位和个人改进生产技术,改善生产条件,朝绿色、生态、环保的方向发展,最终达到经济社会全面、协调、可持续发展。这样看来,国家征收排污费的目的与设立可再生能源发展基金的目的有很多相通之处,例如,都是为了更好地保护环境,都是为了协调人与自然的关系等等。在这一层面上,笔者认为可以将征收的排污费纳入可再生能源发展基金,作为基金来源方式之一,这样一方面扩大了可再生能源发展基金的规模,有利于提供更多的资金支持以及选择更多的可再生能源项目；另一方面两种制度合二为一,可以减少管理成本,降低过多部门介入产生的不良影响,提高运作效率。20世纪90年代以来,随着环境保护的加强,欧洲诸国就开始对大型的发电厂或电力公司征收污染税或污染费。然后将污染税费中的一定比例的资金作为公益基金投资于可再生能源。2001年,英国设立了针对工业部门能源消费和CO2排放而征收的气候变化税。通过这一税收政策,英国每年可筹集到的资金可达10亿英镑,其中近20%的资金注入碳基金。国际经验表明,政府每年的财政收入需要满足多方面的社会支付需求。相比之下,利用可再生能源电力附加或污染税的资金征收方式具有更多的稳定性和持久性。为了减少发电过程的污染,征收排污税可以算是筹集公益基金的一种最合适的机制。

(四)CDM项目收益

中国《清洁发展机制项目运行管理办法》规定,CDM项目因转让温室气体减排量所获得的收益归中国政府和实施企业所有。国家收取氢氟碳化物和全氟碳化类项目转让温室气体减排量转让额的65%；国家收取氧化亚氮类项目转让温室气体减排量转让额的30%；而对于再生能源、植树造林等类项目,国家收取转让温室气体减排量转让额的2%。政府将从CDM项目获得的项目收益作为中国清洁发展机制基金,用于支持与气候变化相关的活动。③中国清洁发展机制基金管理中心于2007年正式成立,该中心接受基金审核理事会的监督和指导,接受财政部的监管,专门负责基金的收取、筹集、管理和使用。中国清洁发展机制基金的支持方向之一就是可再生能源的开发和利用。[11]

(五)金融机构投资

金融机构直接参与投资活动,也是可再生能源发展基金来源的重要路径。投资性金融机构与银行最本质的区别在于,投资性金融机构不经营结算业务,因而不具有信用创造功能。银行在贷款过程中创造货币,即它在转移贷款使用权时,通过自身的存贷款机制,可增加货币供给和需求量。由于具有信用创造功能,并对金融和经济形势的波动影响较大,因而银行受到严格的政府管制。而投资性金融机构仅仅在货币存量既定的条件下转移资金,不增加货币供应总量,它改变的是存量结构,由于与货币供给的增减没有直接联系,投资性金融机构的活动受到政府的管制相对要少。金融机构的投资不同于金融机构信贷。2007年修订通过的《中华人民共和国节约能源法》第六十五条规定,国家要引导金融机构增加对节能项目的信贷支持,为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款。在目前可再生能源发展的急迫压力下,金融机构不应只限于信贷支持,还可以通过向可再生能源领域投资的方式促进清洁能源的发展。

(六)民间私人投资

《中华人民共和国节约能源法》规定,国家应推动和引导社会有关方面加大对节能的资金投入,加快节能技术改造。《中华人民共和国可再生能源法》规定,国家要鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用,依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。由此可见,民间私人投资可再生能源领域有着明确的法律依据。

(七)接受社会捐赠

我们经常可以看到有人向某些基金通常是公益性的基金捐款,这是很多公益性基金来源的主要方式。可再生能源发展基金同样具有公益性质,它为环保和可再生能源发展提供支持,因此,笔者认为可再生能源发展基金同样也可以接受社会捐赠,一方面可以增强该基金的实力,另一方面可以提高大众的环保意识,引领民众走节能环保之路,由此产生积极的效果。

(八)联合国环境基金

在1989年的国际货币金融组织和世界银行发展委员会年会上,法国提出建立一种全球性的基金,用以鼓励发展中国家开展对全球有益的环境保护活动。1990年,25个国家达成共识,建立了全球环境基金,以赠款或其他形式为受援国提供关于气候变化、生物多样性、国际水域和臭氧层损耗四个领域的资金支持,以取得全球环境效益,促进受援国有益于环境的可持续发展。据统计,全球环境基金资助的项目已达到1 326个,其中36%为气候变化领域项目,总资助额度达16亿美元。中国作为高速发展的经济大国,在国际低碳经济的压力下,应通过开展清洁能源项目,取得联合国环境基金的支持。

总之,中国目前在发展可再生能源方面需要必要的资金支持,并须通过制定各种经济激励政策,激发各类经济主体投资可再生能源的积极性,从而引导中国可再生能源健康发展。

注释：

①参见《联合国千年首脑会议成果文件》(2005年9月15日,http：//www.un.org/reform.)

②林伯强、姚昕、刘希颖在《节能和碳排放约束下的中国能源结构战略调整》一文中将中国政府的这一行动表述为：“从能源强度到碳排放强度的目标约束变化,体现了中国能源政府将面临一个战略性转变。”

③参见《清洁发展机制项目运行管理办法》(2005年10月12日,http：//www.cdm.sdnu.edu.cn/.)

[1]约翰·罗尔斯.万民法[M].张晓辉,等译.长春：吉林人民出版社,2001：124-125.

[2]曹光辉,汪峰,张宗益,等.我国经济增长与环境污染关系研究[J].中国人口资源与环境,2006(1)：26.

[3]俞岚.中国二氧化碳排放约占全球23%[EB/OL].(2011-12-04).http：//www.chinanews.com/ny/2011/12-04/3506192.shtml.

[4]陶建格,薛惠锋.能源约束与中国可再生能源开发利用对策[J].资源科学,2008(2)：201.

[5]V.F.韦斯科夫.人类认识的自然界[M]//吕忠梅.环境法新视野.北京：中国政法大学出版社,2000：108.

[6]徐祥民.荀子的“分”与环境法的本位[J].当代法学,2002(12)：150-151.

[7]哈耶克.法律、立法与自由：第1卷[M].邓正来,张守东,李静冰,译.北京：中国大百科全书出版社,2000.