基本公共服务问责机制创新的四维构想*

曾保根

自党的十六大以来，党和国家对基本公共服务职能越来越重视，在该领域的资金投入也越来越多。然而，基本公共服务领域屡屡出现违背消费者需求意愿甚至是侵害消费者合法权益的行为，如毒奶粉事件、毒胶囊事件、红心蛋事件、医疗腐败事件等。究其原因，主要缘于我国目前尚未在基本公共服务领域启动刚性问责机制，导致基本公共服务供给过程整体上处于一种软约束状态。诚然，党和政府在一定范围和一定限度内对基本公共服务领域展开过服务问责。但是，这种问责模式尚不成熟，呈现出问责主体单一、问责对象模糊、问责内容狭隘、问责程序失范等现实困境，严重影响了问责效力。有学者指出:“对官员缺乏刚性问责的严重后果是，不但对官员无法形成威慑力，而且还容易放纵官员滥权的侥幸心理，造成对政府执行力和公信力的极大破坏。”①随着依法治国和依法行政理念逐渐深入人心，随着基本公共服务制度建设的逐步完善，党和国家必定对基本公共服务过程开展行之有效的绩效考核评估，并在此基础上对基本公共服务的供给质量、供给数量及供给效率实施刚性问责。这是众望所归的发展趋势。其中，如何恰当且妥善地理顺好“谁来问责、向谁问责、问什么责、如何问责”等四重具有内在逻辑联系的理论命题，是当前我国构建基本公共服务问责机制的必然前提。

一、谁来问责:合理建构问责主体

学术界习惯于将党政部门对系统内部的党员干部或行政干部所进行的问责方式称为“同体问责”，而将权力机关、司法机关、民主党派、新闻媒体以及社会舆论、公民等问责主体采取的问责方式称作“异体问责”。在基本公共服务领域，我国主要由党政系统的问责机关对问责对象实施服务问责，是一种典型的“同体问责”形式。同体问责主体有两类:一类是行政系统内部建立的问责主体，主要有行政监察部门、上级行政主管部门、审计和财政等行政职能部门;另一类是党的各级纪律检查委员会和人事组织部门。整体看来，目前我国同体问责主体构成比较合理，机构设置也较为齐全。这些问责机构成为监管各级政府履行公共服务职能的重要保障。但是，在问责实践过程中，由于我国采取“党管干部”的组织原则，问责权力比较明显地集中在党的纪委和人事组织部门，党政系统之间的问责权责并没有得到很好的理顺。党委和行政系统两套问责主体之间并没有形成很好的问责合力，问责力度和问责深度并不理想，问责效果未能达到最佳功效。与此同时，立法机关、司法机关、政治组织、社会团体以及广大民众等“异体问责”主体参与服务问责的广度与深度也不够。立法机关及司法机关虽然名义上享有问责权力，而实践上却鲜施问责之职。这种过于依赖党政系统内部推行的“自上而下”的问责模式，导致问责主体陷入了明显的单一化境地。

从民主法治视角来看，仅有“同体问责”还远远不够。要使政府服务部门及其服务人员在法定义务和责任的轨道上健康持续运行下去，除了要强化内部问责机制之外，更应该重视外部问责机制。贯彻落实基本公共服务的问责制度，除了要切实发挥“同体问责”的正面功效，还必须高度重视“异体问责”的积极作用，真正构建“同体问责”与“异体问责”相结合的多元化问责主体体系，力争形成一种问责合力。相对于“同体问责”而言，“异体问责”更加具有民主性与合法性特征，更符合民主法治社会的治理理念。从深层次原因来看，问责主体单一化主要根源于国家尚未对基本公共服务问责的权责归属进行科学划分，导致问责权力集中、问责职责模糊、问责职权雷同、问责机构重叠等。有学者指出，在整个基本公共服务问责流程中存在四类最基本的问责职权:“其一是问责事由的发现权;其二是问责事由的调查、核实权;其三是提出对问责对象的处分、处罚的建议权;其四是对问责对象处分、处罚的最终决定权。”②问责主体只有在问责过程中合理妥善地理顺好上述四种权力，明确界定不同问责主体各自所拥有的职权及其所担负的责任义务，方能有条不紊地开展问责事宜。

本着“问责主体协同合作”以及“问责权责归属清晰”的基本原则，可以对基本公共服务的上述四项问责权力进行适度分权。具体思路如下:第一，将“发现问责事由权”同时赋予“同体问责主体”和“异体问责主体”。一方面，授予党委和政府部门的信访部门，或者授予党政机关内部设立的投诉举报受理部门，让这些部门充分发挥“下情上传”、“体察民情”的功能，切实打造一条有序的、畅通的信访渠道。当然，组织人事部门和纪检监察部门在一定程度上也应该享有“发现问责事由权”，特别要参与那些重大公共服务要案、弊案的案件受理过程。另一方面，赋予立法机关、司法机关、政协委员、各类社团组织、公民、新闻媒体等“异体问责主体”。一般而言，这些“异体问责主体”经常与民众打交道，对民众的服务需求意愿比较熟悉;同时，对政府部门及其服务人员提供的基本公共服务状况也比较了解。从基本公共服务需求表达机制的视角来看，他们应该是基本公共服务问责过程中最具说服力的“异体问责”主体。通过适度分散基本公共服务问责事由的受理权和发现权，可以有效防止单一问责主体有意制造或故意掩盖问责事由。第二，将基本公共服务问责事由的“调查权和核实权”交由组织人事部门、纪检监察部门或司法机关。其中，司法机关应该着重对基本公共服务供给过程中的政府服务部门及其服务人员是否存在违法违规行为实施监管和取证调查。可见，司法机关是合法的问责机关之一。另外，所有的调查核实主体在调查和核实问责事由的性质、原因、后果等过程中，应该尽可能公开透明，尽可能得出翔实、全面的调查结论。第三，基本公共服务的“问责建议权”原则上由组织人事部门或纪检监察部门提出。但是，调查和核实部门在将“问责建议”提交给问责裁决机关之前，最好增加一个听取环节，倾听一下第三方(比如人大、立法机关或人大代表)的意见，尽可能向问责裁决机关提供多种可能的备选方案，以便让裁决机关充分行使裁量权，力求作出客观公正的问责裁决结果。第四，将基本公共服务的“问责裁决权”交由权力机关和党的组织部门。人民主权理论告诫我们，人民是国家的真正主人，人民将管理国家事务和社会事务的权利通过代议制原则委托为立法机关，立法机关在我国处于最高权力机关，拥有最高立法权、最高决定权、最高监督权以及最高任免权，等等。立法机关应该着重对基本公共服务供给过程中的违法行为进行裁决。党的组织部门可以对违规或违反方针政策的基本公共服务行为进行裁决。同时，为了提升问责裁决机关的民主化程度，履行对政府部门及其领导人进行服务问责，裁决机关应该尽可能杜绝“一把手”单独拍板或利用“领导班子”等少数人投票的方式实施裁决，而应该尽可能采取“少数服从多数”的民主集中制原则。

二、向谁问责:清晰界定问责对象

“向谁问责”是进行基本公共服务问责的重点和焦点。能否对应该承担服务责任的政府部门及其服务人员进行问责，则是基本公共服务问责机制的难点。从近几年国家在食品安全领域实施的问责结果来看，主要存在以下四种问责倾向:第一，一般只问政府职能部门领导人的责任而很少问当地政府主要领导人的责任;第二，一般只问政府职能分管领导人的责任而很少问当地政府主要领导人的责任;第三，一般只问政府副职领导人的责任而很少问当地政府正职领导人的责任;第四，一般只问政府主要领导人的责任而很少问当地党委领导人的责任。可见，我国问责对象的组成结构不仅比较模糊，而且不够合理。这种问责方式和问责结果不仅起不到惩戒问题官员的威慑作用，还损害了广大民众对党和国家的信任程度，容易导致党和政府陷入合法性危机。南开大学齐善鸿教授认为:“由于我国官员问责大都指向基层、底层的下级官员，导致出了问题之后，没有人会主动辞职，而出问题的官员也确信上级会保护自己，导致问责达不到真正的效果。为了应付舆论和更高层的政府，承担问责责任的机关，通常会抛出一些最底层的官员。这样不合理的责任承担机制，生成了官场不负责任的文化。”③

在问责对象的结构体系中，一般会涉及到三组不同的关系:一是党委领导人与政府领导人之间的关系，二是上级政府领导人与下级政府领导人之间的关系，三是政府正职领导与副职领导之间的关系。

第一对关系牵涉到基本公共服务的问责对象是党组织的领导人还是仅仅是政府主要领导人。目前我国基本公共服务问责实践证明，党和国家一般只针对行政系统的相关领导官员实施行政问责，问责对象基本上不牵涉到党委系统的党员领导干部。诚然，我国采取行政首长负责制的领导体制，主要的公共服务责任理应由行政领导人来承担。然而，根据我国党政制度的运作模式，各级党委是各级政府领导人的推荐组织和管理组织;而且每个政府部门都设立了相应的党组班子，党组是政府部门人事任免和人事管理的核心组织。既然党委和党组是本级政府领导人以及本级政府职能部门领导人的任免者和人事管理者，那么，各级党委和党组的领导干部也应该对所任用的领导干部承担一定的连带责任，也应该在一定程度上被问责，至少应该追究其“任人不善”的用人责任或管理责任。除此之外，很多基本公共服务的路线方针政策是由各级党委或政府职能部门的党组制定出来的，假如他们作出了不合理甚至不合法的公共服务政策的话，那么也应该被追究一定的服务责任。仅仅对政府部门的领导官员实施公共服务问责是不恰当的，政府部门和党委应该承担主次责任。政府部门领导人应该肩负直接的服务责任，而党组织领导人可能应该承担间接的、次要的干部管理责任或监督责任。

第二对关系牵涉到基本公共服务问责应该问到哪一级的问题。从目前我国已有问责事件来看，有的基本公共服务事件只问一级，有的连问两级，有的甚至实行三级问责。到底应该问责到哪一级，往往与被问责事件的严重程度以及民众的关注程度有直接联系。影响越大、民众越关注的事件，被问责的层级越多;反之，被问责的层级就相对较少。诚然，这种问责原则具有一定的合理性，但是，这并不能成为服务问责的法理依据。笔者认为，问责主体应该按照“权责对等”原则，对在某项基本公共服务供给过程中承担决策、提供、指挥和监管等主要职能的党政官员都应该实施问责，而绝不能简单地以官员身处哪一层级为问责依据，这样才能够兑现对需要被问责的领导官员进行问责。换句话说，谁在供给环节中未能很好地履行其决策、领导、监管等服务职责，谁就应该被问责。

第三对关系牵涉到该向政府正职领导人问责还是该向政府副职领导人问责的问题。从目前问责实践来看，我国主要采取对事故发生地的政府副职领导人进行问责，而很少直接问责到当地政府正职领导人。这种问责对象也不太合理。我国采取“行政首长负责制”的领导制度，政府正职是该单位的第一负责人，而分管副职只是协助或辅助正职工作。当然，对分管副职的领导人实施问责无可厚非，但是，正职领导人对自己的下属肩负监督和管理职能，政府正职有责任和义务经常了解和关注副职所分管工作的具体进展情况。所以，不仅应该对副职进行问责，也应该对正职进行连带问责，这才更加符合行政首长负责制的精髓。学者陈兴至指出:应一改过去“罚不责众”的传统思维模式，除发表相反意见的人之外，其余成员都应当被问责，作为“一把手”没能把好舵，更负有不可推卸的责任，故问责应以正职为主，只问责副职而不问责正职或少问责正职的倾向是与宪法的规定相矛盾的，是不公平的。④这种观点虽然过于理想，但颇具有合理性。

三、问什么责:明确规范问责内容

“问什么责”是基本公共服务问责机制必须解决的难题之一，是问责力度以及问责深度的主要表现形式。一般而言，被问责的党政部门及其领导官员应该承担以下四个层面的责任:一是道义责任，即服务机关及服务官员应该向事件的受害者和广大公众负责;二是政治责任，即服务机关及服务官员应该向党委和政府负责;三是民主责任，即服务机关及服务官员应该向选举自己的广大选民负责;四是法律责任，即服务机关及服务官员应该向相关的法律法规负责，如果在基本公共服务供给过程中存在违法违规行为，就应该被追究法律责任。从问责深度和惩戒效力的角度来看，四种责任由低至高依此递升，惩戒效果也明显加强。

通过考察近几年来党和政府实施的多起问责事件，我们发现，党和国家一般对以下两种事件实施问责:一是重大责任事故，如毒胶囊事件、“三鹿”奶粉事件、安徽阜阳劣质奶粉事件;二是政府滥用权力事件，如湖南嘉禾强拆事件、江西宜黄强拆自焚事件。其中，震惊全国的“三鹿”奶粉事件以及甘肃正宁幼儿园校车事件的问责决定表明，当前党和国家实施的基本公共服务问责内容主要局限于政治问责，而道义问责、民主问责及法律问责等内容，暂未纳入公共服务问责的范围，这导致基本公共服务的问责内容有些狭隘。鉴于问责内容的狭隘，党政系统的问责主体主要依据《中国共产党纪律处分条例》以及《国家公务员法》的相关条例对问责对象进行处理。其中，《中国共产党纪律处分条例》第十条规定，对被问责官员的纪律处分形式主要有“警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍”等五大类。《国家公务员法》第五十六条规定，对被问责官员的行政处分主要有“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”等六大类。客观地说，不论是《中国共产党纪律处分条例》的纪律处分形式，还是《国家公务员法》的行政处分形式，更多地凸显出政治问责的内涵，未能很好地体现出道义责任、民主责任及法律责任等服务问责宗旨。

如果仅仅实施政治问责，对于被问责的政府官员来说，属于一种成本非常低廉的惩戒方式。从政治经济学的成本交易理论来看，要使基本公共服务问责机制真正落到实处，使问责制度真正发挥惩戒威力，就应该使被问责官员所承担的问责代价和问责成本远远高于其预期成本或代价。除此之外，在政治问责过程中，“官官相护”、“大事化小，小事化无”的官场潜规则往往容易导致有关责任官员被减轻责任程度甚至逃脱事故责任。若要在基本公共服务领域践行问责制度，除了进行必要的政治问责，还应该将问责内容拓宽到道义问责、民主问责，甚至是法律问责。比如，国内曾经发生多起类似事件，急诊病人或突发事故伤员被紧急送往医院，由于他们来不及缴纳医疗费或者无力缴纳医疗费，最终因为医院不实施抢救而导致病人死亡。类似事件曾经一度引发国家与社会的深刻反思，医院作为“治病救人、救死扶伤”的国家事业单位，理应承担“先救人”的道义责任。对类似事件，党和国家应该对医院领导人、卫生局领导人以及分管医疗卫生的政府领导人实施道义上的行政问责。而事实上，党和国家并未对类似事件作出合情合理的行政问责。李成言教授认为:“从某种意义上来说，道义责任是官员的第一责任。对官员问责需要从道义责任开始，现行问责制主要限于违反法律和党纪政纪的问责，缺乏对权力运行者政治和道义问责。这需要有关部门不断提高对官员的约束力，转变问责方式，深化问责对象，扩展问责范围和领域。”⑤总之，只有适当设置有差别、有层次的基本公共服务问责内容，才能对不同的公共服务事件实施不同效力的行政问责，才能真正起到行政问责的威慑效应，以杜绝“异事同责”或“同事异责”的不合理现象。

四、如何问责:建立健全问责程序

虽然我国已经出台了一些有关行政问责的法规规章，其中也部分涵盖基本公共服务问责程序的相关规定，但整体看来，行政问责过程仍然带有比较浓厚的人治色彩，行政问责过程的随意性颇大。具体表现在:一是行政问责是否启动很大程度上取决于上级主要领导的重视以及中央的鼓励或推行与否;二是不同地区、不同时期的行政问责依据差异性很大;三是行政问责过程中，一些关键环节(如过错认定、被问责者的申诉)经常采取简单化的非程序处理方式。⑥毛寿龙教授也认为，是否需要问责，问责力度如何，哪些官员承担什么样的责任等，都是由各级行政领导来定夺的。领导一旦高度重视了，问责流程得以顺利推动，其问责力度也相对较大。如果领导一旦有其他考量，问责就会退让成次要工作，问责力度也随之减弱，有时候甚至石沉大海、杳无信息。由此可见，如果基本公共服务问责程序缺乏制度化规范的话，问责实践往往会陷入不稳定状态。因此，要使基本公共服务问责制度能够顺利推行下去，必须严格规范问责程序。

第一，严格规范基本公共服务问责的启动程序。长期以来，我国基本公共服务问责的启动程序属于典型的“领导启动模式”，也就是说，主要由单位领导决定该不该将某事件纳入问责范围。从表象来看，有些事件确实由同级组织人事部门或纪检监察部门启动问责，而并不是由主要领导亲自启动的，但事实上，大部分问责主体仍然是秉承上级或本级领导的个人意志而启动问责的。这仍然属于“领导启动模式”的翻版。虽然这种问责程序的启动模式曾经起到了积极意义，但是它存在两个致命弱点:一是缺乏稳定性，难以持久下去;二是容易沦为领导人打击报复、排除异己的工具。如果领导一旦对某一事件作出了行政问责的明确批示，那么，纪检监察部门或组织人事部门接下来所作出的问责调查以及问责建议已经没有太多的实质意义。所以，要在基本公共服务领域推行问责制度，最为关键的是要严格规范服务问责的启动程序，逐渐建立健全多样化的问责促发启动机制，逐步形成在没有上级或本级领导个人意志的驱动下也能自行运行的程序启动模式。借鉴国际经验，结合本国国情，以下两种问责启动形式有助于推动基本公共服务问责的启动程序朝着良性方向发展。一是合理设定基本公共服务问责的若干责任“高压线”。一旦服务部门及其服务人员触犯了这些“高压线”，相关问责机构就应该立即启动问责程序。二是通过服务对象的投诉、申诉、举报等方式启动问责程序。要真正实现这种程序启动模式，相关问责主体首先应该建立健全信访、申诉、投诉、举报等各种民意信息反馈渠道，使公民有非常顺畅的渠道对政府部门及其服务人员提供的基本公共服务作出判断，并能够及时畅通地向问责主体表达和反馈各种意见。如果某地区存在一定数量的公民举报、投诉或控告同一服务部门或服务人员的话，问责主体就应该立即启动服务问责程序。

第二，坚持基本公共服务问责结果的程序公开。基本公共服务的问责结果是问责主体对服务问责的最终裁决，是直接影响问责主体、问责对象及服务对象的最具威慑力的决定。按照《政府信息公开条例》的有关规定以及国家相关法律赋予公民的知情权、表达权、参与权、监督权的精神，基本公共服务问责部门应该将问责结果及时向社会和公民公布，力争实现问责结果程序的公开透明。问责结果公开透明化可以起到以下两个方面的目的:一是可以促使社会与民众监督服务问责主体所作出的问责结果是否合理合法;二是可以成为社会和民众监督被问责官员复出的依据。如果对问责结果进行封锁的话，就很有可能导致广大民众丧失对问责结果的知情权，从而无法让民众在问责过程中行使其参与权、表达权与监督权。这种行为与民主法治国家的治国理念和行政理念显然背道而驰。世界著名经济学家斯蒂格利茨曾经指出:“信息保密培育了滋养特殊利益集团的肥沃土壤;增加了管理租金，加大了交易成本;使民主过程中的公众参与大打折扣;使得媒体舆论无法形成对政府滥用职权的监督制衡机制。政府官员怕承担责任，转而寻求自我保护，信息就更不敢公开。”⑦总之，要使行政问责不流于形式，就应该建立问责结果的程序公开制度，及时、定期地将问责事件进行公开。公开的目的就是要让社会对问责内容的合理合法性进行广泛监督。除此之外，还可以对被问责官员未来政治复出的合理合法性实施监督。只有实施问责结果的程序公开，才能较好地发挥社会与民众的民主监督功能。

注释

①③⑤李松:《官员“刚性问责”之失》，《瞭望》2009年第1期。②高国舫:《完善行政问责制度的对策研究》，《长白学刊》2011年第6期。④⑥陈兴至:《对行政问责制度的宏观思考》，《探索》2009年第6期。⑦斯蒂格利茨:《自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》，《环球法律评论》2002年第3期。