农村环境责任保险制度实施之动因及策略

张燕侯娟

（华中农业大学文法学院，湖北武汉 430070）

生存和发展问题是人类自身最基本的问题，“三农”问题的本质就是农民生存利益和发展利益的实现与发展［1］。随着农村现代化进程逐步展开，农村工业蓬勃发展，但也造成了日益严重的农村工业污染问题。近年来，农村的工业污染导致村民受害事件频繁发生，不仅对农村土地、水源、环境等造成巨大伤害，使农民的生存与可持续发展环境面临严重威胁，同时也会直接损害农民的生命健康权与财产权，为“三农”问题的妥善解决埋下隐患。笔者认为现有的农村工业污染损害赔偿方式不足以保障农民受损权益得到合理补偿，而农村环境责任保险制度①按照环境责任保险实施地域的不同，笔者认为可以将其分为在农村地区实施的环境责任保险与在城市地区实施的环境责任保险。环境责任保险与农村环境责任保险的关系可以看成为一般与特殊、总体与局部的关系。笔者将农村环境责任保险界定为在农村领域实施的以乡镇企业与城乡污染转移企业发生的污染事故对第三者（主要是农民）造成的损害依法应负的赔偿责任为标的保险。为之提供了一个更为有效的选择。

1 农村环境责任保险实施之理论支撑:生存权与发展权平等理论

平等权可以说是现代人权观念最核心的部分，而其衍生出的生存权和发展权，更是人类自身发展最基本的问题。生存权是以生命权为主，以获得生存条件的权利为辅的一个权利群［2］，或者说是基本生活需求得到满足的权利。发展权是指人的个体和人的集合体参与、促进并享受其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的一项基本人权［3］。由于权利主体主要是弱势群体，如生活中的贫困者或者失业者等，因此，生存权和发展权也被称为社会弱者的权利。生存权与发展权在实质平等理念的指引下，将关怀社会弱势群体的福祉作为价值目标，并以其积极权利的性质为社会弱势群体权利的实现，提供了强有力的支撑，凸显了社会弱势群体的主体性地位。平等的基本内容包含人格平等、权利平等、规则平等与机会平等、起点和结果的相对平等等［4］，因此，提倡生存权与发展权平等不能只停留在人格与权利上的平等，而更应注重的是规则制定上的同等对待与给予同等的生存与发展机会，这就需要进行相应的制度设计来弥补社会现实造成的不平等。平等并非要求平均分配资源与成果，其强调的是最大化的实现广泛的机会平等，在进行权利配置时，应当遵循对弱者倾斜保护的原则，以表面上的“不平等”来追求实质意义上的公平与正义。

一直以来，许多新制度的制定与实施都是采取先在城市地区发展成熟，才向农村地区扩散的路径。环境责任保险亦如此。虽然当前已经开始在全国各地区进行环境责任保险试点工作，但是这些试点工作主要还是针对城市中的环境污染展开，而对于面临着严重污染的农村地区与更加急需保护的农民权益却没有同等的重视。笔者认为这种发展路径违反了生存权与发展权等理论，一方面，在农村地区与城市地区存在同样的问题时，却优先解决城市地区的问题，这就是一种不平等;另一方面，在城市地区中发展良好的制度、决策等，不一定完全适用于农村地区。此外，在城乡二元结构体制的影响下，作为弱势群体，农民权利易受侵害，权利救济困难。基于生存权与发展权平等理论，应该实行对农村的政策倾斜才能真正保障权利平等。考虑到环境责任保险主要针对的是污染严重、污染风险较高的企业，而农村区域内有着污染治理和环境管理更为困难的乡镇企业与一些从城镇转移的高污染、高能耗的工业企业，对农村环境与农民权益造成了极大损害与威胁，因此针对性的在农村地区实施环境责任保险具有现实意义。

因此，笔者认为要真正实现农民与城市居民的权利平等，应该从以下三方面进行:第一，时间上，在城市地区实施环境责任保险的同时，在农村地区也相应地进行实施;第二，在制度设计上，要实施有针对性的农村环境责任保险，在制度设计时更多地考虑农村实际;第三，在政策倾斜上，应当对农村环境责任保险倾斜支持。具体而言，在实施农村环境责任保险时应当明确:其一，农村环境责任保险的实施区域是农村地区。这里的农村领域应作广义的解释，不仅包括广大的农村地区，而且还应该包括城乡结合部、小城镇范围。其二，在农村环境责任保险法律关系中，保险人无疑是承保该业务的保险机构，被保险人则是农村领域内可能会造成环境污染事故的企业，即包括乡镇企业与从城市转移到农村的工业企业。而第三人主要是农民，是由于乡镇企业或城乡工业污染转移企业导致环境污染事故损害自身权益，对排污人享有赔偿请求权的受害农民群体。其三，农村环境责任保险中，排污单位所侵害的主要是农民的权益，包括健康权甚至生命权、财产权与环境权。综上所述，生存权与发展权平等理论要求针对性的实施农村环境责任保险，以切实解决农村工业污染损害赔偿问题，更好地保护农民权益。

2 农村环境责任保险制度实施之动因分析

2.1 农村污染事故有效救济不足，农民权利保障缺失

农村工业污染①农村环境污染包括生活污染、生产污染与工业污染三种类型。由于农村环境责任保险针对的是污染事故发生后的替代赔偿问题，用以解决农村工业污染造成的损害赔偿问题极为恰当。而农村生活污染与生产污染主要是面源污染，污染事故发生率较低，事故责任人较难确定，难以用农村环境责任保险有效解决。因此，本文仅针对农村工业污染进行分析。主要来源于乡镇企业污染与城市工业污染转移。在农村现代化进程中，乡镇企业蓬勃发展，诸多城市工业向农村转移，导致农村工业化程度增高，带来的不仅是农村经济的发展，也造成了日益严重的农村工业污染问题。《2007中国乡镇企业年鉴》表明，2006年乡镇地区工业废水、废气和固废排放量所占比例分别上升到22%、24.9%和39.4%，且单位产值废水排放量为县及县以上工业的2.55倍，有毒物质的排放浓度为3－10倍［5］。2011年12月底，上海交通大学发布的《2011中国环境舆情报告》对2009至2011三年以来影响较大的100起环境舆情热点事件进行统计分析，指出2011年环境污染事件骤增，工业污染类舆情居首，因环境污染引起的群体性事件频繁发生，2011年达到高点。［6］农村工业污染的日益严重造成了农村污染事故频繁发生。以近几年频繁发生的铅污染为例，仅就2009年发生的铅污染就损害了近千人的身体健康②例如，2009年8月，陕西省凤翔县615名儿童血铅超标，11月，山东省宁阳县辛安店村吴家林村121人血铅超标，同年年底，安徽省怀宁县高河镇新山社区228名儿童血铅超标。2011年3月中旬以来，浙江省台州市路桥区峰江街道上陶村等3个村庄168人血铅超标。，更不论因土地污染与可能的农作物收成减少导致农民受到的财产损失。

农村工业污染不仅要加强预防，而且要注重对污染后的解决，一方面是环境的治理与恢复，另一方面则是对受害者的有效救济。污染事故发生后，受害者如果能够及时获得与损失相当的赔偿或经济补偿，就可以化解现有矛盾［7］。农村污染事故的受害者有权依法索取污染主体的直接赔偿③《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定:造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。，然而，由于种种原因，大量农村污染事故的损害赔偿问题却难以妥善解决。在环境侵害中，受害农民往往处于劣势，加上当地政府对污染企业的保护和对司法的干预，农村环境污染损害的司法救济面临了很多难题。如环境诉讼被害人举证难、诉讼成本高，诉讼主体资格规定不合理，这些情况对农民维护自身合法权益是不利的。如此一来，当污染主体无力赔偿、污染主体的责任难以确认，或污染主体难以确认时，受害者就难以得到应有的损害赔偿。

农民享有宪法、民法等法律保护的人身权与财产权，任何人不得侵犯。其中人身权中最重要的就是生命健康权，而环境污染事故的发生往往造成受害者生命、健康和财产上的损失，即受害者的人身权、财产权受到了侵害。由上所述农村工业污染的日益严重，对农民的生命健康权、财产权造成了极大威胁与损害，而现有救济的不足导致农民权利保障的缺失。

2.2 农村环境责任保险的实施利于保障农民权利，平衡各方利益

农村环境责任保险是一种通过环境责任风险社会化来解决环境污染损害赔偿问题的有效手段。实施农村环境责任保险后，由保险人承担损害赔偿的责任，不仅保障了农民权利，也符合受害人、企业、政府三方的共同利益，是对农村工业污染事故赔偿困难的积极回应，具有重要的意义。

（1）弥补现有救济的不足，保障农民权利。在农村环境责任保险关系中，由保险公司承担农村工业企业污染事故的经济赔偿，使受害农民即使在污染企业无力赔偿的情况下也可以获得赔偿，农民受损的人身权与财产权能得到有效补偿。这种赔偿主体的替代性，可以避免由于污染企业没有赔偿能力时受害农民求告无门的情况，并且受害农民不需要经历持久的诉讼过程和节约高昂的诉讼费用，而直接向保险公司提出赔偿请求，最终降低了环境纠纷的交易成本。因此，农村环境责任保险机制的实施无疑能够起到维护农民权益的作用。

（2）减少侵权人与受害农民之间的利益冲突，平衡了各方利益。从利益的角度来看，法律对社会的规范与控制离不开对利益的调整，法律对利益的调整机制具体表现为三种情况:表达利益要求、平衡利益冲突和重整利益格局。［8］面对当前农村日益严重的工业污染损害问题，如何协调受害农民、排污企业以及其他利害关系人之间的利益关系已然成为农村社会和谐文明的重要难题。不管是在什么样的社会意识形态之下，法律都不应当或者只关注公共利益，或者只倾向于保护私人利益，而应当努力在两者之间寻找最佳结合点［8］。环境责任保险有着直接保障被保险人利益，间接保障受害人利益的双重保障机制，［9］这就有效避免了侵权人与受害人之间的利益冲突。农村环境赔偿责任保险制度在遵循市场经济规律的条件下，使个体之间的利益得到合理分配，保险人收取保险费，企业转移了生产风险，受害者得以及时获赔，各取所需，是法律对利益调控的最佳体现。

3 农村环境责任保险制度实施之困境解读

环境责任保险试点工作取得了一定成效，也暴露出许多问题，也是实施农村环境责任保险制度时所面临的最大困境①农村环境责任保险与城市环境责任保险并无本质上的区别，因此具有共通之处，但由于实施地域客观环境与条件的差别而导致两者实施中面临的问题会有所差异，且两者在实施中所采取的措施应当有所区别。。要使农村工业企业愿意付出相对高额的保费而不顾增加的产品成本，投保农村环境责任保险，就需要有足够的动力支撑。农村工业企业投保农村环境责任保险的动力来源主要有:一是农村工业企业自身的环境风险意识与环境责任意识，这是内在动力;二是外部约束与激励，其中约束主要包括法律规制与地方政府的环境管理，而激励则是地方政府给予大力的资金与政策支持，这是外部动力。现实中，农村工业企业投保的内在动力与外部动力均十分欠缺。这可以说是农村工业企业投保农村环境责任保险的致命伤。下面将进行具体分析:

3.1 农村工业企业投保内部动力不足

所谓内部动力，是指由个体内在的需要而引起的动力，具体到农村环境责任保险领域，农村工业企业投保的内部动力在于其对农村环境责任保险具有需求，这要求农村工业企业具备充分的环境风险意识与社会责任意识。然而，目前农村工业企业的环境风险意识与社会责任意识都不强，对农村环境责任保险投保需求不足。

对于乡镇企业来说，由于地理布局、产业结构、企业规模、资金实力以及污染治理技术等的制约，对经济与环境之间的取舍往往毫无悬念，这一方面是乡镇企业环境风险意识不强的表现，舍长远利益而就短期利益，缺乏可持续发展眼光;另一方面，则是乡镇企业对环境污染的治理难度较大，再加上农村环境监管体系的薄弱和环境管理制度对乡镇企业污染控制的不适，为乡镇企业逃避污染治理找到了借口或遮掩。这归根到底在于乡镇企业社会责任意识有所欠缺，治理污染的内在动机不强或动力不强。

对于由城市转移到农村的环境污染高危企业则因为社会责任意识弱，这些企业对自身的污染行为有所了解，其虽然不是故意污染，但对污染主要持放任态度，对应当承担的社会责任采取忽视和故意逃避的态度，一旦发生污染事故又将赔偿责任推给乡镇政府。可见，无论是乡镇企业还是工业污染转移企业，大多不愿意将环境风险管理纳入经营成本之中，也就不具有购买保险的需求，导致农村环境污染责任保险的实施缺乏内在推动力。

3.2 农村工业企业环境责任追究制度不完善

法律规制应当是农村工业企业环境行为最基本的外部约束，也是实施农村环境责任保险最重要的保障。具体来说，农村环境责任保险的有效实施，对农村工业企业环境污染行为应有的法律约束既包括在法律中设置严格的环境责任，也包括严格执法，使环境责任追究得到落实。然而，农村工业企业的环境责任追究制度不完善，会阻碍农村环境责任保险的顺利实施。

我国尚未颁布专门的环境责任法，环境责任条款分散在各相关法律中。虽然《民法通则》、《环境保护法》、《水污染防治法》等对于因农村环境恶化造成的人身和财产方面的伤害和损失应如何赔偿做了相关规定，但已有的环境责任条款原则性过强，环境事故民事责任和刑事责任追究制度缺失，缺乏具体的操作规程。环境污染损害赔偿及其责任追究制度阙如，对农村工业企业污染责任的追究更多的是行政处罚，造成现实中大量环境事故肇事者只需要承担有限的污染损失赔偿，反而由当地民众和地方政府来承受巨大损失。

此外，对于农村工业企业来说，环境责任追究往往难以落到实处，法律的规制与震慑作用实际上很难发挥。这一方面是由于我国只有极少的乡镇建立了专门的环境管理相关机构①我国环境监管部门只设置到县一级，县级以下政府基本上没有设置专门的环保机构。，在乡镇中大多还未开展环境质量监测工作，导致出现的环境污染事故无人管的局面;另一方面，则是有关法律规定对农村工业污染控制不适。例如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报、收费制度、环境标准制度等在治理城市环境污染时发挥了很重要的作用，但由于没有考虑到农村环境问题的特殊性质，导致其不仅在解决农村环境问题上力量薄弱而且执行率低，存在极大的“软执法”现象［10］。总之，由于环境责任追究不严造成农村工业企业对环境责任保险的参保积极性不高，会导致农村环境责任保险的推行困难。

3.3 乡镇政府环境管理失灵

应对目前日益严峻的环境问题，政府的存在及功能的展现是必要的②斯德哥尔摩会议指出环境问题的产生是因为环境公益短缺，在不否认企业环境责任基础之上，进一步突出政府在环境保护中的责任。，然而政府在自己的职责与功能展现过程中，却面临着政府失灵的问题③环境问题的政府失灵即体现为政府决策的不适当，也表现为国家环境监管不力与缺位。一方面，政府在做出环境决策时因各个政策在部门间的协调性不足致使经济目标与环保部门的目标相冲突，此时往往环境目标让位于经济目标，因此部门间的协调与合作受到影响，环境法的实施效力也大打折扣。另一方面，环境问题的极其广泛性和普遍性使得政府在进行环境管理时成本太高而力量不足，并且寻租行为在环境监管中普遍存在，这将使污染者、受污染者与环保机关间存在非正当的博弈动机，如污染者会为求得环境标准的放宽而增加原外活动，受污染者则会选择给予他人求偿的搭便车。。尤其是农村环境问题上，乡镇政府环境管理失灵严重，导致农村工业企业环境行为缺乏最直接与最易见效的约束与引导。

由于我国很多排污企业都是地方的利税大户，对当地的财政有重大影响［11］，特别是乡镇企业的税收全部贡献于本地，不像大企业的税收大头在上级政府，因而与地方政府间有更密切的联系。而各级政府承担着发展本地区经济的责任，依赖乡镇企业贡献GDP增量和缴税的地方政府存在经济利益和公共责任之间的矛盾。而城乡工业污染的转移，带来了资本与就业机会的增加，贫困地区的地方政府渴望发展地方经济，资本比环境显得更加稀缺，招商引资的积极性很高。因此，在追求短期成本最小化和收益最大化的目标驱动下，在招商的政策制订上更注重考虑短期内的经济快速发展，而缺乏长远的考虑。在这种情况下，地方政府难以对转移的高污染企业进行有力的监管。在监管困难且与政府短期利益相悖的情况下，地方政府也易于与其达成经济共谋关系，因而监管不力，甚至包庇企业污染。以湖南铬污染事件为例，湖南资江的新化、安化县段5公里之间，密集分布着12家铬铁合金厂，铬渣成堆，却被官方认定无毒。9年来已有36村民死于癌症，2011年云南曲靖铬渣污染事件发酵之后琅塘镇村民开始怀疑遍布村庄周边的铬渣有毒，并展开调查，却受到了政府的阻挠，到2013年2月仍未得到有效解决。

此外，虽然农村环境责任保险尚未作为专项政策在农村工业企业中推行，也就没有所谓资金、政策支持，但仅从乡镇政府对环境管理的漠视，也可推测出实施农村环境责任保险时所能获得的支持力度将难以满足需要，这说明农村环境责任保险很可能面临激励不足的问题。

4 农村环境责任保险制度实施之策略选择

4.1 提高农村工业企业的环境风险意识与环保责任意识

在市场经济、企业追求利益最大化的背景下，环境违法行为不会因为法律的威慑力而完全杜绝，即单纯靠法律或是其他外部条件来规范环境污染及其事故发生后的损害赔偿与污染治理，显然是不可能的。如前所述，无论是乡镇企业还是工业污染转移企业，所得到的乡镇政府对其环境行为的管理等外在约束是非常有限的，是否进行环境保护主要依赖于农村工业企业的自觉。只有在具备较高的环境风险意识与环保责任意识的前提下，农村工业企业才会有意识的避免环境污染，愿意承担较高的保费来转移环境风险。因此提高农村工业企业的环境风险意识与环保责任意识对于实施农村环境责任保险具有重要作用。

提高农村地区工业企业的环境风险意识与环保责任意识，可以从两方面着手:一是乡镇企业与工业污染城乡转移企业自身要加强社会责任感和采取长远的可持续发展的眼光来对待经济利益与环境保护及污染赔偿等问题。在当前农村环境保护的迫切形势下，农村工业企业为了实现自身长远发展，必须意识到在生产经营过程有效避免环境污染才能实现经济效益、环境效益、社会效益的三重统一，从而进行自我约束。具体而言，农村工业企业必须清楚地认识到污染发生的风险及危害，采取事前预防、事中审慎、事后积极应对的态度来对待生产经营中的环境保护问题。二是乡镇政府要对农村工业企业的生产经营活动作出引导，加强宣传教育，并适当进行激励以促使农村工业企业树立正确或必要的环境风险意识和环保责任意识。

4.2 健全针对农村工业企业的环境污染损害赔偿制度与责任追究制度

法律通过规范人的行为，调整人与人之间、人与自然之间的关系来达到其维护社会公共利益，执行社会公共事务的目的。前文中已阐明由于环境污染损害赔偿责任不明确，环境责任追究制度不完善对实施农村环境责任保险的消极影响。因此，农村环境责任保险的顺利实施，一是要以相关环境法律法规为依据，特别是应健全环境责任法律体系;二是除了普遍适用的环境责任条款，还应当结合农村工业企业实际状况，进行一定的适宜且具有可行性的专门针对农村工业企业的制度安排或是作出相应变通规定。

要为农村环境责任保险的实施创造有利的法律环境，除了对《环境保护法》等法律予以修订完善，使污染肇事者应负的赔偿责任更加确定，还需要严格执法，贯彻落实农村工业企业的环境责任追究。一方面，加大对环境污染的处罚力度，严格规定环境污染者民事责任与刑事责任的追究，使农村工业企业环境违法成本大幅度提高，断绝农村工业企业占便宜的念头。另一方面，要完善环境污染损害赔偿制度，保障污染受害农民得到应有的赔偿。此外，还应加大对地方政府领导包庇环境违法农村企业的责任追究，降低农村地区环境违法企业逃脱承担赔偿责任与污染治理责任的可能性。加大农村工业企业的环境违法成本，有利于促进乡镇企业与城乡污染转移企业投保农村环境责任保险，充分发挥农村环境责任保险分担企业污染事故造成的损失，从而分散农村工业企业面临的环境风险等的功能。

4.3 明确农村环境责任保险制度的强制性与政策性

农村环境责任保险的保险方式有两种选择，即强制险和任意险。笔者认为实施农村环境责任保险应当采取强制险的方式。由于农村工业企业的环保设施、环保管理、风险管理制度十分欠缺，发生环境污染事故频繁，这些企业的环境风险意识与社会责任感不强，如果实施任意险，即使政府有所补贴，其投保意愿仍难以提高，且频繁的污染事故会给保险公司造成较多经济赔偿，保险公司的承保动力不足，无法保证农村环境责任保险的顺利实施。因此，必须实施强制险。环保总局应当制定政策或规章，强制一定规模的农村地区企业投保农村环境责任保险，并指定保险公司开展相关业务。只有在全国范围内确立了农村环境责任保险制度实施的强制性，才能使地方政府高度重视，并予以执行。

此外，农村环境责任保险实施的目的应着重于解决农村工业污染损害赔偿难题，具有极强的公益性，而且农村环境责任保险的实施将面临比城市地区更多的障碍，因此，实施农村环境责任保险若采用商业保险的模式是行不通的，只能由政府主导，将其作为政策性保险大力推行。地方政府在农村地区实施强制环境责任保险的同时，必须给予政策、资金上的支持。基层政府要对保险公司与投保企业进行补贴与政策优惠，建立于健全激励机制，促进农村环境责任保险的实施。

4.4 加强乡镇政府、保险公司与金融机构的三方合作

在开始实施农村环境污染责任保险时，为了保障其的顺利进行，扩大其影响，应该积极加强乡镇政府、保险公司与金融机构三者间的合作。一方面，农村地区的企业在向开设在乡镇地区的正规金融机构与农村非正规金融机构贷款时，保险公司可以提供一份有关该企业对环境方面的影响的报告，将其作为金融机构是否给予贷款的重要依据之一，这样就可以通过这种市场化手段来引导农村环境责任保险制度的实施，从而构建起农村环境保护的第二道防线。农村地区的企业在考虑以后的发展时，就很可能将农村环境责任保险纳入其发展规划，并且会促进环境污染防范制度的健全。

另一方面，乡镇政府相关机构可以依据农村地区企业是否参与农村环境责任保险投保、环境污染风险防范、污染责任事故发生率等情况制定农村工业企业环境污染与防治情况表，并进行信息公开与定期更新相关情况。一来，金融机构可以将公开信息的农村工业企业是否投保农村环境责任保险与其获取信贷的资历相联系;二来，乡镇政府有关机构也能将其作为是否补贴有关农村工业企业的依据。

5 结语

生存权和发展权的重要性不言而喻，可以说人类社会的一切制度设计和安排从根本上说都是为更好地解决人类的生存和发展问题。在当前城乡二元体制下，农村工业污染事故的频发，而现有救济却不能对农民生命健康权与财产权等合法权利进行有效保障，导致了相关方利益的冲突。农村环境责任保险将环境责任风险社会化，它的实施有利于农民权利的保障与各方利益的平衡。农村环境责任保险的特殊价值在于具有减少不公正、不平等、利益冲突等潜能，将农村环境责任保险实施融入到农村公共产品供给的规划、政策和过程之中，凸显了农民权利的保障。可以说，农村环境责任保险的提出与实施，将成为农村社会文明而和谐的一个重要因素。

（编辑:徐天祥）

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