法律援助质量管理战略与实现“应援优援”

■盛红斌 (重庆市法律援助中心)

法律援助质量管理战略与实现“应援优援”

■盛红斌 (重庆市法律援助中心)

近年来，法律援助在维护社会稳定和公平正义、保障服务民生，促进经济发展等方面发挥了重要作用。在当前新形势下推进质量管理、提高服务质量是法律援助工作适应党委政府新期待和人民群众新需求的需要、是加强法律援助工作规范化建设的重要内容、是增强法律援助公信力的有效途径。因此，法律援助的办案质量可以说是法律援助的生命线，是法律援助的精髓。本文拟从法律援助管理角度提出实施法律援助质量管理战略，在初步实现为受援人提供符合标准的法律援助服务后，以“应援优援”即优质高效的法律援助服务作为内部工作目标，由此提出系列解决之道。

一、质量管理战略和应援优援

一是质量管理战略。笔者以为，要实施法律援助质量管理战略，必须切实提高法律援助管理质量和服务质量，而不能就服务质量论服务质量。管理质量主要是指对影响办案质量的制度、经费、人才和监督的管理，体现为法律援助程序及条件的公布、申请受理、审查、拒绝及异议处理、指派律师阶段的质量。服务质量主要指法律援助人员接受法律援助机构的指派后，提供代理或辩护等方面的质量。管理质量和服务质量是法律援助实施过程的两个环节，二者互为依托，自然连续，紧密联系，不可偏废。管理质量是基础是保障，服务质量是成效是目标。

二是“应援优援”。各地在初步完成“应援尽援”基础上，纷纷提出“应援优援”，要求为受援人提供及时、便捷、优质、高效的法律服务。何以为优?是达到一定标准为优还是达到或超过社会律师所提供的商业法律服务为优?国务院《法律援助条例》规定，对符合法律援助条件的公民，提供必要的和符合标准的法律援助。笔者认为，《法律援助条例》规定是理性的，也是符合现实状况的。现阶段应该承认商业法律服务和法律援助服务在质量标准上存在合理差别，尽早制定法律援助服务标准。当然，并不妨碍将“应援优援”作为法律援助内部工作目标和要求，不断提高法律援助服务质量。

二、质量建设总体印象:管理质量不断加强，服务质量仍待提高

相关文件显示，我国法律援助质量管理不断加强，配套政策和相关工作制度不断健全;法律援助机构与相关部门的沟通协调不断加强;法律援助经费保障能力逐步提高，经费管理使用正逐步走上规范化轨道;法律援助质量监控机制正在逐步建立。法律援助服务质量不断提高，保持了法律援助受援群众满意率达到95%，案件质量合格率达到98%的水平。

尽管我国的法律援助质量建设取得了一定的成效，但仍存在一些问题，离受援人对法律援助的质量要求仍有一定的距离。不管是媒体宣传还是网络调查，从各地的质量检查不难发现，法律援助质量有待提高。有的律师在办理法律援助案件时敷衍办案，违规省略必要的办案程序;重形式轻实体，程序公式化，实体简单化，对援助案件案情的挖掘不够，在代理词和辩护词中，缺少对案件事实、证据进行分析论证，在案件适用法律方面也没有进行充分的论述或阐述，从而使得法律援助办案质量难以取得理想的效果。

造成二者对目前法律援助质量的不同认识，既有个体认识的原因，也有对法律援助质量要求是建立在合格标准还是按照商业标准去衡量的原因，当然更有法律援助案件质量需要在目前状况下进一步提高的原因。

三、影响法律援助办案质量的主要因素

实践中，影响法律援助办案质量的因素很多，比如体制、机制、制度、机构、经费、人才、监督等等。笔者以为，从管理环节来说，最主要的应是结合法律援助机构实施地的实际情况，认真选择法律援助提供模式，并据此做好法律援助机构管理职能和服务职能的定位，以及明确单位性质，以此合理调配好人财物等资源因素，其次才是制度保障、经费保障、人才保障、监督保障等方面的问题。

(一)法律援助的提供模式

法律援助的提供模式决定着质量管理的方向和重点，目前主要有以下三种模式。

一是依靠社会律师提供法律援助，也就是人们俗称的“购买式”法律援助服务。如果管理力量和手段有效，案件质量就有较好的保障。只是要求实施地区一般律师资源丰富，政府财政支持力度大。

二是法律援助专职人员提供法律援助模式。该模式节省办案成本，便于管理和监督，及时总结法律援助工作经验等优点，但要调动专职人员积极性往往受困于现行体制的约束。

三是法律援助机构内专职人员办理法律援助案件与社会律师、基层法律工作者承办法律援助案件相结合，并有效利用引导社会团体、大学法学院的力量作为法律援助的补充力量。这种混合模式兼具以上两种模式的优点。当然，这种混合模式也存在着以谁为主的问题。重庆大部分区县法律援助机构系此种模式。

(二)法律援助机构的职能和性质定位

法律援助机构的职能和性质定位影响着法律援助的经费保障和人才保障水平，决定着法律援助案件质量管理的基础水平。

法律援助机构的职能定位取决于法律援助的提供模式。购买式法律援助提供模式，法律援助机构主要行使管理职能。法律援助专职人员提供模式，法律援助机构主要行使实施职能。混合模式则是大部分法律援助机构的职能定位为管理和实施双重职能。受限于律师资源和财政经费，重庆大部分的法律援助机构履行的是双重职能。

由于法律援助机构职能定位的不同导致法律援助机构的性质一般也有所不同。完全从事法律援助管理职能的一般系司法局的内设行政机构，而单一从事法律援助实施职能或是履行双重的职能的一般是事业单位性质，也有极少部分是行政单位性质。

(三)法律援助外部协调机制

以前，由于法律援助未建立稳定的外部协调机制，导致法律援助工作者在办理法律援助案件过程中遇到不少困难，影响了办案质量。其后，各级政府普遍成立了法律援助协调领导小组，法律援助工作得到了相关部门的政策支持和工作配合，畅通了法律援助部门协作渠道，为及时有效解决法律援助问题搭建了平台。

(四)法律援助制度建设

制度规范化建设对于法律援助工作质量的作用明显。司法部已就此制订过规划，各地可以根据具体情况制订相应的工作制度，以达到制度落实令行禁止的目的。在此提及的法律援助制度建设主要指业务操作规程，比如受理、审查、指派规则，结案归档制度、投诉处理及异议审查办法、质量监督管理办法等等。

(五)法律援助经费监管力度

由于发放补贴金额有限，承办律师尽职尽责完成办案任务，认真调查取证，可能倒贴费用，致使执业律师对法律援助案件没有积极性。笔者认为，法律援助经费年年增加，加大对法律援助经费的监管力度，如何将有限的经费投入悉数作为法律援助办案补贴，更为重要。经费的短缺，特别是经费使用监管不力，挫伤了法律援助工作人员和办案人员的办案积极性，影响了办案质量。

(六)法律援助队伍人才素质

人们谈到法律援助办案质量之时，往往更多地关注的是具体办案人员的素质。笔者认为，必须对法律援助管理人员的专业素质引起足够重视。不断加强法律援助管理人员的专业素质才能应对日益复杂的质量监管工作。对于目前有限的法律援助管理人员，我国应形成合理的选拔机制、有针对性地培训机制和有效的激励机制，有效解决法律援助人才供给与需求之间的矛盾。

(七)法律援助质量监督力度

质量监管工作首要考虑的应是建立相应的质量考评体系，确立相应的质量标准。其次，才是建立专门的案件质量监督制度，对案件的后续跟踪和监督指导。唯有加强监管，才能将法律援助办案质量提高最终落到实处。

四、加强法律援助质量管理的建议

笔者认为，提高法律援助办案质量，视角和思维不能局限于单纯的案件质量建设，而应站在质量建设战略高度加强管理质量，既能从发展方向、管理体制机制、机构建设入手，也能从制度保障、经费保障、人才保障和监督保障诸方面提出合理化建议，力促“应援优援”的实现。由于全国各地具体情况不一，影响法律援助服务质量的因素也是各种各样，面临的法律援助质量管理的问题也有较多差异。由于重庆兼有东部发达地区，中部高速发展地区、西部经济滞后地区等多种经济形态，目前，面临的法律援助质量管理问题具有一定的典型性。笔者以重庆为例，提出加强法律援助服务质量的系列建议。

(一)创新法律援助提供模式

现在普遍采用的混合模式较好地解决了部分地方律师资源不足的问题，但由于从业人员水平参差不齐，服务质量难以保障。随着法治建设进程的加快，律师数量的增加，国家法律援助经费保障力度加大，为便于更好地管理，“购买式”法律援助服务应成为主流发展方向。当然，限于目前财力，现阶段的购买式法律援助服务其价格肯定不能完全等同于市场价格。

一是购买律师事务所的律师服务。通过定向招标、议标形式，确定承办法律援助机构受理的案件。合同制实行案件指派到所，由所选派律师承办案件。所承担选派律师、指导办案、反馈信息等责任，法律援助中心负责对案件质量、承办进度、当事人满意度等监督考核。案件承办从分散到集中，有助于提高律所办案积极性和责任感。

二是购买法律援助民办非企业单位的律师服务。应充分发挥社会组织作用，形成政府主导、社会广泛参与的工作格局。可以成立法律援助类民办非企业单位，以及鼓励高校通过法律诊所等方式积极参与法律援助活动。

(二)加强法律援助机构建设

随着法律援助服务方式逐步向市场购买转变，法律援助提供主体呈现多元化趋势，为理顺法律援助工作管理体制，建立起自上而下、职能完备、运行高效的监管体系，必须推进组织机构建设，充实管理力量。法律援助管理机构承担着组织、指导、监督、管理、宣传等行政职能。法律援助服务机构作为承担政府法律援助责任的实施机构，也承担着受理申请、审查批准、指派办理、核发补贴等行政管理职能。将现有法律援助管理机构和服务机购合并设立法律援助管理局，既可以充实管理力量，又可以自己名义高效运转。

(三)强化协作保障机制建设

为了保障法律援助的质量，法律援助机构要加强与公、检、法、劳动仲裁、工商、档案、医疗卫生和鉴定等相关部门以及工、青、妇等社会团体组织的沟通联系，建立法律援助工作协调领导小组，建立联席会议制度、信息通报制度、协调议事制度等外部协调机制，并将成功的经验以法规、规章等形式固定下来，在法律援助案件质量监督管理上形成信息畅通、优势互补、齐抓共管的工作格局。

(四)建立法律援助规章制度体系

为了保障法律援助各项工作有序高效运行，提高法律援助的服务质量，各级法律援助机构应根据自身的职能特点制定相应的法律援助工作制度和内部管理制度，形成多层次的法律援助规章制度体系，建立完善首问责任制、一次性告知制度、接听接待制度、律师值班制度、服务要求公示制度、风险告知制度等工作制度。以重庆为例，围绕市司法局颁布实施的《重庆市法律援助程序规定》、《重庆市法律援助人员执业规范》、《法律援助案件计算经费支付办法》、《重庆市法律援助业务档案管理办法》四项制度，市和各区县细化工作措施，在法律援助接待、咨询、申请、受理、审批、办案、结案归档以及机构、人员、经费管理等方面更加规范有序，法律援助工作规范化水平提高，服务质量也得以不断提高。

(五)法律援助的经费保障

一是增加经费投入。要增加法律援助经费的投入，必须将法律援助经费纳入财政预算。在中央和省级财政设立法律援助专项经费，用于扶持贫困地区的法律援助工作;在全国各地设立法律援助基金会，争取更多的社会捐助。各级财政还应加大对法律援助人员办案补贴、办公条件改善等方面的投入。专项投入法律援助培训宣传等业务经费，力求将法律援助这一形象工程做好。

二是加强经费使用监督管理。法律援助经费应当单独建账，专款专用。各级法律援助机构要建立并健全法律援助经费收支制度，合理编制法律援助经费预算，定期编制经费收支情况的财务报告。上级法律援助机构、主管司法行政机关、财政部门和审计机关要加强对法律援助经费使用的监督，建立效益考核制度和投诉查处机制，对克扣、截留、挪用法律援助经费的现象严肃查处，追究有关责任人的法律责任。

(六)法律援助队伍建设

一是解决法律援助机构人力资源短缺的问题。以重庆为例，随着法律援助工作的深入开展，法律援助机构编制顿显不足且落实不到位，缺编严重，各级编制人事部门除了要加大对法律援助机构增编力度，确保每个法律援助机构编制人员不低于6个，各乡镇(街道)法律援助工作站编制人员不低于1个外，还要为法律援助机构招录人才提供方便，确保法律援助机构到编到岗。

二是可以总结一些地方通过聘用政府雇员，政府购买公益岗位和引进社会工作者的等方式解决人员不足的做法，争取财政部门的支持，探索由政府出资聘请专业人员进入法律援助机构，充实区县法律援助机构人员队伍。

三是建立合理的激励机制。对人才的激励通常有两种方式:物质奖励和精神嘉奖。除了给予物质上的利益，更应该注重给予法律援助人才精神上的激励。法律援助机构应该根据法律援助工作者的表现定期“评先评优”，大力宣扬他们的事迹，形成以履行法律援助为荣的社会风气。通过购买式法律援助服务投标成功，社会律师也可赢得社会声誉，增加知名度，提高公信力。

四是加强培训。为提高法律援助从业人员的综合素质，选择富有实践经验和理论水平的培训授课教师，广泛采用远程教育等模式，注重培训实效;深入开展业务培训以及岗位廉政教育、警示教育等。在经济欠发达的西部地区和农村地区，还有大量的基层法律服务工作者和未通过司法考试的执业人员从事法律援助工作，应该将其列为重点培训对象。

(七)建立法律援助质量评估标准，加强法律援助监督机制建设

对法律援助办案质量进行监督，首先要建立一套作为监督依据的质量评价标准，开展业务质量检查和评估。虽然全国性的案件质量标准尚未出台，但目前我国有些地方已经制定了法律援助案件质量检查办法，对法律援助服务质量的评估办法和投诉查处机制作出了规定。但由于我国法律援助专职律师人数太少，难以做到对每个案件进行追踪监督和对办案质量作出公正合理的评价。重庆通过让社会律师参与法律援助案件质理的评估工作，取得了较好的效果。

其次，加强法律援助案件办理全过程的监督工作，确保案件受理、审查、决定程序规范运行。法律援助办案质量的监督应该包括事前、事中、事后三个方面。一是抓好事前监督，重在告知受援人所享有的权利义务，向社会公示受理的法律援助案件信息，将法律援助工作的全过程置于社会的广泛监督之下。二是抓好事中监督，抽查案件参与旁听，对重大疑难案件实施集体讨论制度，建立常见案件的专家指导委员会，提供切实有效的法律顾问服务，起到相应的智囊团作用。三是抓好事后监督，严把法律援助结案审查关。通过对结案材料审查，回访受援人，走访审理机关，对承办人案件质量作出客观公正的评价。将法律援助案件质量与办案补贴挂钩。建立案件质量定期通报制度，将检查中发现的问题及时予以通报，以示警醒。

(责任编辑 赵海鸥)