基层检察院提高检察公信力的思考

韩洪伟，潘顺

(1.枣庄市 市中区人民检察院， 山东 枣庄 277100;2.枣庄学院， 山东 枣庄 277160)

基层检察院提高检察公信力的思考

韩洪伟1，潘顺2

(1.枣庄市 市中区人民检察院， 山东 枣庄 277100;2.枣庄学院， 山东 枣庄 277160)

基层检察院检察公信力在新的形势下受到极大挑战。提高检察公信力的前提是厘清基层检察公信力的概念和意义，从分析影响因素入手，侧重内部原因分析和整个社会系统下的外部环境原因分析，力所能及地、力求全面地从检察机关自身寻找解决问题的途径。

基层检察公信力； 影响因素； 途径①

检察公信力“是人民群众对检察制度、检察机关、检察权运作过程和结果的信用程度，反映了人民群众对检察的认知和认可状况，它是检察机关在履行法律监督职能过程中基于社会公众的普遍认同和信任而累积获得的一种社会公共信用资源，是考量检察工作人民满意程度的评判尺度。”[1](P35)简单地说，检察公信力就是社会特别是人民群众对检察机关整体的内心基本评价。是社会长期以来对检察机关公正执法维护社会正义的权威性产生普遍信任和尊重，进而在心目中建立起来的公平、公正、诚实、正派的信任度和影响力。

检察公信力的核心是社会对检察机关公共信用理性认知基础上的心理认同，具有主体交互性、制度性、法律监督性、评价主体的普遍、易碎性等五个特征。其基本特征:一是评价主体的权威性与普遍性。评价一个基层检察机关执法能力、办案水平、整体素质与作风来自于多方面，既有上级检察机关的总体评价，也有党和政府以及其他司法机关的评价，也有来自公众的评价。因此，它的评价主体就兼具了权威性和社会公众的普遍性。二是评价内容的时代性和丰富性。一方面，检察执法公信力集中表现在检察机关回应社会的能力，如对群众反映强烈的突出问题，是否及时开展专项活动且有无取得明显成效等;另一方面，随着经济社会发展和法治社会的进一步完善，检察公信力的内涵更丰富，几乎涵盖了各个业务领域包括对检察干警执法能力和水平的要求以及检察干警在社会上的影响。

检察公信力作为司法公信力的组成部分，属于国家软实力范畴，是法治社会的基础之一，对检察机关具有重大现实意义。检察公信力事关检察机关的形象，法律监督职能的发挥，事关检察事业的发展，建设法治国家的进程。检察公信力是检验检察工作是否赢得人民群众信任支持和是否坚持正确政治方向的一个重要标志，是检察机关树立法律监督权威，赢得社会尊重的重要基础。是决定检察机关在社会主义法治进程中存在价值的重要因素，对推动我国检察事业科学发展具有重要意义。加强检察公信力建设，提高检察公信力，是建设社会主义法治国家的必然要求，是人民群众的殷切期盼，是解决当前检察工作和队伍建设中存在问题的客观需要，也是在全社会树立良好检察形象的根本举措。

一、基层检察院检察公信力的影响因素

(一)严格公正执法方面的影响。

缺乏有效自身监督机制。 “谁来监督检察院”这个问题提了多年，人民监督员制度探索实行了多年，检察院内部也制定了各种各样的规章制度，但是检察机关的自身监督问题仍然严峻地摆在面前。当今我国正处于社会转型期，利益格局调整，引发社会矛盾凸现，刑事犯罪高发，由于受经济体制变革、社会结构变动、思想观念变化等因素的制约，自己监督自己，越来越变得力不从心和不合时宜了。其结果就是对检察公信力的损害。

检察人员个人素质的作用。一是执法思想落后，为民意识淡化。执法指导思想不端正是制约法律监督能力提高，影响执法公信力提升的重要因素。二是在法律监督能力方面存在着能力不强等问题。三是理想信念动摇，特权思想严重。

个案的作用。某些案件牵动多方利益，多方博弈，持续发酵，网络等媒体再参与进来，在各类因素作用下，久拖不决，引发社会关注和各种评价，就会成为复杂疑难案件。虽然有些问题本身不是很突出，但一经网络传媒传播炒作，就会在社会上产生极大的负面效应。有的案件，即使严格依法公正办案，最终却不一定得到公正的社会评价，就会降低检察公信力。

考核指标体系和考核方式的因素。目前，指标体系的考核，是检察院对内部检察工作的主要导引方式。但从近些年运行的情况看，指标体系评查与考核存在着不少问题。一方面，指标体系的设计自身存在着一些缺失，项目的设置、分值、权重系数等都有一些不科学、不合理的地方，不能对办案工作形成很好的导向，尤其是不能客观地反映不同层级、不同地区检察院的真实水平；另一方面，各种数据的生成方式不很可靠，存在着弄虚作假的问题，由此既可能损伤工作积极性，更可能消解指标体系的实际约束力，从而成为严格公正执法的消极影响因素。

检务公开。执法的不公开、不透明问题，造成检察工作与社会和人民群众存在疏离，进而产生心理上的疏离感，不信任感。给人民群众的感受就是工作方法简单，不尊重当事人人格尊严，遮遮掩掩，半信半疑，甚至为了打听案件诉讼程序进展而请客送礼。对如何认定犯罪事实、如何取舍证据等专业性较强的问题，社会和人民群众更是“只认自己的理”。如果缺乏耐心有效的说理和公开，势必影响公众对检察机关的信赖，导致公众对检察机关和检察官能否公正执法产生疑虑。

(二)外部执法环境方面的影响。

部分社会性问题由司法途径解决。社会转型时期，经济发展到特定阶段，利益格局调整，各种社会矛盾激荡交汇，法律的滞后性属性更加凸显。一些社会性问题，需要通过社会改革、经济改革加以根本解决。通过司法途径解决社会性问题，其本质是技术化地暂时化解，治标不治本，并不能从根本上解决问题，否则，将不得不面对按下葫芦浮起瓢的窘境。法律不能包打天下。检察机关也是如此。检察机关在服务大局的过程中，一定要紧紧围绕“强化法律监督维护公平正义”这一检察工作主题，立足履行法律监督职能，实现服务大局的中心任务。要依法、谨慎地开展延伸服务，参与社会管理创新，要有所为有所不为。对于一些社会性问题，对检察机关而言，属于于法无据的事项，应该加以关注，积极研究寻找法律途径解决的对策。如果超出检察职能范围加以处置，且参与过多，不仅不能发挥检察机关自身优势，很难有好效果，甚至乱作为，处理不公，社会和人民群众对检察机关的评价不高，检察公信力受到削弱。

依法独立行使检察权的牵掣。法治国家建设，任重而道远。“人治”理念仍然渗透在社会政治文化生活的方方面面。司法改革在困难中前行。检察机关依法独立行使职权仍然难以排除地方保护主义的干扰，甚至导致检察院在查办案件中受到太多牵制而无法公平、公正地行使检察权，这势必会对检察公信力产生极大的负面影响。在我国现行体制下，检察院不仅是地方实现社会发展和社会治理所不可或缺的力量，同时检察院在人、财、物等方面也与地方具有明确的依存关系。地方党政部门往往基于经济发展或维护地方秩序的考虑，对一些个案的处理提出自己的主张和要求，由此可能导致检察院对相关案件处理的失当。更为突出的问题是，一些地方党政领导或者基于主观任性，或者受某种利益驱使，利用自己的权力位势，直接或间接地表达自己对案件处理的意见与要求。对于因此产生的司法腐败，不仅人民群众对此深恶痛绝，大多数的司法人员也是深恶痛绝之余，恨无回天之力徒留无奈。

社会诚信的缺失。诚信是公信力的基础，我国诚信社会的大环境尚未形成，人民群众对包含检察机关在内的国家机关还缺乏一定的信任。部分群众法制观念淡薄，规则意识淡薄，办事靠关系，迷信关系。由于缺乏对司法理念和司法制度的正确认识，社会公众会对司法抱有不正当的期待或者对司法的期望值过高，从而也会对检察机关的执法公信力产生消极的影响。

二、基层检察院提高检察公信力的途径

提高检察公信力是一项综合性的系统工程，既需要基层检察院内部的努力，也需要社会的良性互动;既要有科学完善的体制与工作机制，也要有良好的执法环境。其中，严格公正执法是提升基层检察公信力的决定性因素。

1.公正执法，通过履行职责树立检察机关执法公信力。

公正决定公信力。公正是司法活动的基本价值追求，是检察工作的生命线，执法公信力的基础在于公平、公正、理性。评价执法是否公正，最直观的就是案件质量。检察机关的宪法地位和司法属性决定其参与诉讼活动必须通过具体案件来实现，检察公信力也要通过办案特别是办案质量来体现。在办案过程中，要正确处理好三个关系。

一是质量与数量的关系。既要加大力度，确保一定的规模，又要摒弃片面追求办案数量的错误观念，在确保办案质量的前提下，加大力度，依法打击刑事犯罪、查办职务犯罪、加强诉讼监督工作。要建立健全案件质量管理体系，以办案过程监督为重点，加强案件管理中心建设，健全案件程序监控、质量层层把关、案后跟踪督查等机制，完善防错、查错、纠错机制，切实把每一宗案件办成经得起历史检验的“铁案”。

二是实体与程序的关系。“正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现”，这句话恰当地说明了实体公正与程序公正的重要意义。没有程序公正，难以保障实体公正；没有实体公正，程序公正也会失去意义。要坚持程序与实体并重，坚决按照法律规定的程序办案，充分保障当事人的诉讼权利，防止因程序不合法而出现案件质量瑕疵，做到办案过程公正、结果公正，从而保证办案的质量。

三是办案法律效果和政治效果、社会效果的关系。确保办案质量是确保办案效果的基础和前提，从一定意义上说，办案效果是检验办案质量的一个标尺。办案取得良好的法律效果、政治效果和社会效果，说明案子办得质量高。相反，如果案件质量出问题，办案效果也就无从谈起。因此，在办案中，既要严格依法办案，又要注重执法的政治效果和社会效果，防止就案办案、机械办案。要讲究办案方法，防止因生硬执法而引发新的社会矛盾。要贯彻宽严相济刑事司法政策，对青少年犯罪案件和轻刑案件尽量适用刑事和解，或者依法从宽处理，减少社会对立面，促进社会和谐稳定。

2.强化法律监督，通过获得监督权威树立检察机关的执法公信力。

权威强化公信力。如前所述，当前检察机关在法律监督方面不同程度存在重配合轻监督的思想，存在不敢监督、不善监督、监督不规范的问题，影响了法律监督权威的树立，法律监督的公信力有待进一步提升。针对这一问题，要树立“向监督要公信力”的理念，全面强化法律监督，增强监督权威。

一是要加大监督力度。加大监督纠正有案不立、以罚代刑、有罪不究以及违法立案等问题的力度；依法追捕追诉漏罪漏犯，监督纠正违法取证、刑讯逼供等问题；认真监督纠正重罪轻判、轻罪重判、有罪判无罪、无罪判有罪等裁判不公问题，特别要加大抗诉力度，以抗诉手段增强法律监督的权威性；注重监督纠正违法减刑、假释、保外就医、超期羁押、侵犯被监管人合法权益等问题；有力监督纠正因地方和部门保护主义、司法腐败或严重违反法定程序而导致错误裁判的民事行政案件；依法查办司法和行政执法不公背后的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿等职务犯罪案件，保证执法、司法机关严格执法、公正司法。

二是要创新监督方式。监督不够有力，不够到位，根源在于思想不够解放，机制、方法不灵。要大胆解放思想，大力创新监督机制和方法，强化监督措施，拓宽监督渠道，提高监督实效。并把社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法工作有机融入到法律监督工作中。

三是要搭建人民监督员监督平台。法律监督机关自身也要接受监督。人民监督员的监督不是少数人的监督，而是建立在百姓参与的基础上代表人民群众所进行的监督。只有基于上述认识，然后才能使人民监督员实施有效的监督。改善人民监督员的监督，应搭建人民监督员的四个平台，即知情平台、参与平台、表达平台以及监督平台。只有这样才能真正解决人民监督员愿不愿意参与、敢不敢于参与的问题。

3.强化执法服务，通过保障民生民利确立检察机关执法公信力。

服务赢得公信力。大局意识、服务意识强不强、成效好不好，直接影响到党委政府和社会公众对检察机关的评价。要坚持把检察工作放到党和国家工作大局中谋划和推进，结合经济社会发展形势、发展战略和政策，结合当地实际情况，找准检察工作服务大局的结合点、切入点和着力点。一是突出抓好打击妨碍经济建设刑事犯罪和查处破坏发展软环境职务犯罪工作；二是突出抓好重点领域、重点行业和部门的职务犯罪预防工作，加大法制宣传教育力度，确保公共投资项目和资金安全；三是突出抓好检察职能的延伸，不搞关门办案、孤军作战，要立足检察职能，加强沟通协作，形成多部门联动，着力探讨和解决经济社会发展的重点、热点、难点问题。

要深刻认识到，我国国家权力来源于人民，人民性是检察权的重要属性，检察机关执法公信力很大程度上来源于全心全意为人民服务的各项工作。一要牢固树立执法为民的理念。真正做到在思想观念上为民、在工作措施上便民、在实际效果上利民，帮助解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。二要加大查办和预防涉及民生民利职务犯罪案件力度。要突出查办和预防发生在社会保障、征地拆迁、扶贫赈灾等涉及民生民利领域的职务犯罪，继续开展查办涉农职务犯罪专项活动，深入推进涉农职务犯罪预防，为人民群众特别是农民及其他弱势群体创造稳定、和谐、廉洁、公正的生存发展环境。三要解决好群众的合理诉求。坚持文明接访、下访巡访、主动约访，着力办好涉及群众利益的涉法涉诉信访案件。坚持检力下沉、重心下移，加强派驻检察室工作，方便群众信访、举报和咨询，加强法制宣传教育，维护农村(社区)基层和谐稳定。同时，要建立完善刑事案件特困被害人救助制度，深入开展扶贫济困活动。

4.加强队伍建设，通过廉洁高效树立检察机关的执法公信力。

一要加强法律业务能力建设。加大培养选拔检察业务专家以及优秀公诉人、优秀侦查员等检察专门人才力度，为检察官的职业发展创造有利条件，形成良好的人才成长环境。通过全员培训、集中学习与分类培训、固强补弱相结合，理论学习、课题攻关与岗位竞赛、实战练兵相结合，关门学习、学历教育与外出交流相结合，不断提升检察队伍的法律素质。

二要加强职业道德建设。检察职业道德则是检察官的立身之基、处事之本，也是履行检察职能，提高检察机关执法公信力的根本和保障。大力加强检察职业道德建设，提升检察队伍的职业素养和职业形象，以“忠诚、公正、清廉、文明”为核心，深入开展检察职业道德实践活动，教育引导广大检察干警把维护社会公平正义作为崇高的职业使命和毕生的价值追求，努力提高检察队伍的职业道德水准。通过礼仪规范教育，将检察职业道德的基本要求融入到制度规范和工作机制之中，落实到检察干警的言行举止之中，建立统一威严、文明友善、健康向上的职业礼仪规范，展示检察队伍严格、公正、文明执法的职业素养、职业形象和精神风貌。

三要加强廉政勤政建设。坚持把落实党风廉政建设责任制纳入检察工作的整体格局，与检察业务一起部署、一起落实、一起检查、一起考核。狠抓廉政教育，创新教育载体，丰富教育形式，筑牢干警拒腐防变的思想道德防线；狠抓廉政制度建设，坚持以领导班子成员和关键环节、关键岗位为主要对象，以制权、管人、用钱为重点，建立健全统一、全程、严密、高效的监督制度体系；狠抓廉政监督，认真落实“一案三卡”、“执法档案”、重要执法活动集体研究、纪检监察部门全程监督重大经费开支、干部选拔任用工作等制度，确保监督实效。

四要建立健全奖惩责任追究制。一是建立健全执法人员奖励机制，鼓励公正执法、廉洁执法的人员更加坚定执法信念，进一步树立优秀典型，促进检察公信力的提高；二是建立健全责任追究制，对违法执法、违规执法等各种不当执法行为及执法人员要坚决纠正和查处，并定期不定期的向社会公布，形成声势浩大的警示，使违法执法、违规执法得以预防，促进执法公信力的提高。

五要进一步纯洁政法队伍的构成。健全严格准入和畅通退出制度，对不符合从事检察工作并且符合法律法规辞退条件的人员，应坚决予以辞退；对个别检察队伍中的害群之马要不护短，不包庇，坚决予以查处，直至严格依法惩处法办，使无德无才无能的人员能够及时清理调整出检察队伍。

加快检察人员管理制度改革，目的在于减少外部干涉，依法独立办案。处理好坚持党的领导和依法独立办案的关系。

5.加大检务公开工作力度。

要从思想上高度认识检务公开的重要性、必要性和紧迫性。检务公开工作具有宣传信息工作属性，对检察形象具有重大意义。

深化检务公开工作，当前主要是构筑五种平台。一是建立信息公开机制。向社会公开有关检察机关的性质、地位的法律、立法解释，强制措施和办案、羁押期限、案件管辖和立案标准的规定，检察工作纪律，检察工作程序、国家刑事赔偿制度等内容。大力推广电子检务，设置电子显示大屏幕、自动触摸屏，在检察外网上开通“检务公开”、网上举报专栏，便于社会各界和公众查询，保障人民群众和社会各界对检察工作的知情权、参与权、表达权和监督权。二是建立案件办理查询机制。为依法保障诉讼参与人在检察环节的合法权益，增加检察执法办案透明度，建立健全案件办理情况查询机制，以方便当事人及其法定代理人、近亲属对处于检察环节案件办理情况、诉讼权利和监督渠道的查询。三是建立听证制度和法律文书说理机制。对拟不起诉的刑事案件、不提请抗诉的民行申诉案件、重大疑难信访信件，实行公开听证和审查，增强检察文书的说理性，充分阐明处理的过程、事实、理由和根据，接受人民群众监督。四是建立“下访巡访”机制。定期深入到街道、社区、基层单位开展巡访，通过服务热线电话开展预约下访等方式，随时随地接受群众投诉，现场接待群众来访，并妥善解决。五是建立“检察开放日”制度。让人民群众和社会各界走进检察机关，了解检察机关，促进检察机关与社会各界“面对面”的交流与沟通，拉近检民距离，增强检察工作的公开性、亲和力和透明度。

需要特别注意的是，构筑平台不是目的，将各项机制落到实处、发挥作用才是最终目的，检察机关内部考核的导引方向和目标也在于此。

要与时俱进，不断深化检务公开工作。进一步研究网络时代检察与舆情之间的关系，根据社会舆情，及时调整检务公开工作重点，恰当地利用和发挥网络舆情对于促进和推动公正司法的作用。基层检察院都应配备专门力量收集和分析当地网络舆情，建立反思机制，同时应结合检务公开和司法透明的要求，通过恰当的方式加强检察与舆情之间的适时互动。既要使司法受制于广泛的社会监督，又要切实保证司法不受某些情绪化、非理性的舆情所左右，使得检务公开工作具有更强的针对性、实效性和系统性。此外，还应以有效措施，培养和引导社会形成正确的公正观，提高社会辨别是非的能力，为公正司法创造良好的社会环境，以社会监督减少权力干涉办案情形的发生。

[1]刘建 李克明.检察公信力的生成机制初探[J].人民检察，2013，(11).

B248.2

A

1004-7077(2013)06-0114-05

2013-10-30

韩洪伟(1969-)，男，山东枣庄人，枣庄市市中区人民检察院检察委员会委员，一级检察官，主要从事法律政策研究。潘顺(1967-)，男，安徽萧县人，枣庄学院副教授，主要从事现代法治社会研究。

吕艳]