新形势下加强司法行政法制工作之思考

■史玉荣(天津市司法局政研室)

党的十八大报告提出，全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式。这是对中国特色社会主义法治理论的完善和发展，同时，对司法行政工作提出了新的更高的要求。司法行政法制工作既是司法行政工作的重要组成部分，又是司法行政工作的重要保障，是一项基础性、综合性、全局性的工作，在推动司法行政事业发展、制度完善中具有重要的地位和作用。司法行政事业要科学发展，各项工作要逐步走上制度化、规范化和法制化轨道，必须进一步加强司法行政法制工作。

一、新形势下司法行政法制工作的地位和作用

“十二五”时期，是我市全面实现中央对天津的城市定位和滨海新区的功能定位的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。我们必须在全市经济社会发展的大局中来谋划和推动司法行政法制工作，以更加奋发有为的精神状态，进一步推动司法行政法制工作有新的更大的发展。

(一)加快推进法治建设的新任务，对司法行政法制工作提出了新的更高要求

党的十八大报告中提出的建设社会主义法治国家的重要要求，为推进依法行政、加快法治政府建设勾画了整体框架。市第十次党代会明确提出“深入推进法治天津建设”，市政府出台《关于加快推进法治政府建设的意见》。党中央、国务院和市委市政府对法治建设的高度重视，对于推进司法行政法制工作是难得的历史机遇，同时也提出了新的更高要求。我市司法行政机关在承担普法宣传，弘扬社会主义法治精神，促进社会稳定、维护群众利益等重要职能的同时，还担负着推动全社会民主法治建设和推进依法治市、建设法治天津的重任。司法行政机关规范自身行政执法，切实做到依法行政，不仅关系到司法行政事业自身的发展，而且与社会的法治进程息息相关。作为依法行政的参谋、助手和法律顾问，法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导任务更加艰巨。加强法制工作，对于促进各级司法行政机关牢固树立执法为民的宗旨，减少和杜绝不公正、不文明、不作为的情形，树立司法行政工作良好的社会形象，促进社会和谐与发展，具有十分重要的意义。

(二)加强法制工作，是司法行政机关贯彻依法治国基本方略、努力推进依法行政的需要

实施依法治国，最基础、最关键的是实施依法行政，建设法治政府。经过多年的努力，我局在推进依法行政方面取得了很大的进展，全市司法行政系统依法行政工作有了显著进步，全系统依法行政的意识大大增强，制度建设和机制不断完善，领导干部依法行政能力和水平有了很大的提高，市司法局在全市依法行政考核工作中连续四年被市政府评为优秀单位。在充分肯定成绩和经验的同时，也要清醒地看到依法行政工作中还需解决的问题，一是思想认识不够完全到位，制度机制不够完善，责任不够明确;二是执法不严问题依然存在，特别是执法尺度不统一的问题仍然比较突出;三是依法办事的能力和水平还有待进一步提高，现实工作中，因程序不严谨、执法不规范而引起行政复议、行政诉讼的事例时有发生。为此，我们要清楚地认识到司法行政机关作为政府的重要组成部门，能否做到依法行政，关系到司法行政机关甚至是政府的形象，关系到人民群众的根本利益，关系到司法行政事业长远发展。监狱、劳教(戒毒)、社区矫正工作，社会关注度高，在执法公正上来不得半点马虎;律师、公证、司法鉴定、法律援助工作是为社会提供法律服务的行业，如果不善于执法，或者监管不到位，就会出现社会反映强烈的问题。一定程度上讲，如果依法行政工作做不好，由此发生的问题可能是重大的，影响全局的，其他一切努力都可能归为“零”。对此必须要有非常清醒的认识，从思想上高度重视，切实增强使命感、责任感，扎扎实实地做好依法行政工作。

(三)加强法制工作，是保障司法行政工作改革发展的需要

近年来，为适应行政管理体制改革和司法体制改革新形势的要求，司法行政机关在监狱体制、司法鉴定体制、律师制度、国家司法考试制度、公证制度、劳教制度、社区矫正制度等方面相继推出了改革创新举措，为司法行政事业的发展注入新的动力和活力。改革的实施也将是艰巨的，面临不少困难和问题，其中许多问题反映在有关的执法活动和法制监督工作中。加强法制工作是发现这些问题并研究探索解决对策的一个有效方法，对于符合法律制度的基本框架、符合中央关于司法体制和工作机制改革基本要求的改革措施，予以有力的推进和法制保障;对于改革思路正确、但相关立法滞后的，积极建议并推动建章立制;对于确属不合法、不合理、不妥当的尝试做法和执法活动，要予以纠正，及时提出整改意见和建议。

(四)加强法制工作，是加强和创新社会管理、充分发挥职能作用的必然要求

在改革开放不断深入和法治建设不断发展的宏观背景下，司法行政机关行政复议和行政应诉工作也面临着新的形势、新的情况。随着社会公众的法律意识和权利意识日益增强，人民群众对依法决策、依法行政、依法解决争议有了新的期待，权利救济的要求将日益增多，复议应诉案件的数量将日益增长;随着司法行政工作领域的延伸和拓展，复议应诉范围还将进一步扩大，案件类型也将进一步多样化;随着依法行政进程的加快，对复议应诉案件办理质量的要求将越来越高，对复议应诉执法监督的作用将越来越重视。目前，司法行政执法活动中还存在一些问题，个别单位还存在超越职权，适用法律错误，只重实体、忽视程序的现象，管理制度不完备、不合理、不具体等问题也在一定程度上存在。所有这些，都意味着对行政执法和制度建设的监督作用发挥得还不充分，意味着法制工作任务更加繁重，作用更加重要。诚然，法治建设和制度创新的成效有一个从小到大、从隐性到显性的过程，难以立竿见影，快速见效。但是，法治的导向和预期作用将使其收益随着时间的推移呈现积极良性效应，法制建设越深入，制度执行得越持久、越稳定，其成效就越成倍放大;而如果在法制建设上稍有松懈，未来出现的问题却可能是全局性、长期性、甚至是灾难性的，解决起来事倍功半，积重难返。这方面的正面例证不胜枚举，负面教训也极其深刻。

二、新形势下要紧紧围绕推进依法行政这一主题，全面推进司法行政法制工作

当前和今后一个时期，司法行政法制工作应以全面贯彻国务院《纲要》和《决定》为主线，全力推进依法行政，以制度和体制机制创新为动力，以规范执法、强化监督为重点，大力推动管理方式创新，推动社会矛盾化解，推动依法行政向纵深发展，为司法行政工作科学发展提供有力的法治保障，营造良好的法治环境。

(一)以转变工作理念和方式为突破，努力推动法制工作在更高的起点实现新的突破

在新的形势和任务面前我们要实现工作新突破，必须以科学发展的新思路、新方法谋划部署工作，以改革创新、与时俱进的新面貌、新精神贯彻落实各项任务，着力推动以管理为主向管理与服务相结合的转变;以规范行政执法行为为主向既规范行政执法行为又规范行政组织、行政决策、行政监督、行政争议解决的转变;以政府单向管理为主向政府与社会互动式管理的转变;以自上而下和内部推动依法行政为主向上下、内外相结合的转变。要按照统筹兼顾、突出重点的要求，紧密结合实际，坚持全面推进与重点突破相结合，着力解决推进依法行政工作中带有全局性、根本性、方向性的问题。

(二)以加强制度化建设为基础，进一步提高行政执法规范化水平

制度建设是推进依法行政的前提和基础。要加大司法行政工作建章立制和规范化建设力度，切实加强执法规范性文件及工作制度的制定工作，努力实现用制度规范行政行为，确保各级司法行政机关在开放、透明、信息化情形下，依法行政、依法办事，行政执法行为做到公正、公开、合法、合理、廉洁、规范。要按照市政府《行政规范性文件制定和备案规定》，做好执法规范性文件和工作制度的清理及执法标准细化工作，加大对监狱局、劳教局、区县司法局备案文件的监督检查力度;要紧紧围绕党委重点工作，研究制定行政规范性文件，制定年度立项计划，切实有步骤、有计划地推进全市司法行政立法工作，进一步完善我市司法行政执法规范体系，确保执法规范性文件和工作制度的可操作性、科学性、合理性，确保行政执法有法可依、违法必究。

(三)以规范执法行为为重点，不断加大法制监督力度

要积极适应并推进政府职能转变，努力创新社会管理方式，树立公正、廉洁、便民的执法理念，改变“重审批、轻监管”的管理方式，加强执法活动规范化、专业化、法制化建设，进一步提升行政执法公信力水平，推进法治政府建设。一是要认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，完善重大行政决策法律审查论证制度，切实做到重大行政决策经过法律审查、专家论证，进一步提高依法决策水平;二是要加强行政执法程序建设，细化执法流程，明确执法步骤、环节和时限，建立完善回避、公开、告知、听证、说明理由等各项程序制度。严格执行行政执法人员资格制度，加强行政执法人员的培训、考核，狠抓执法纪律和职业道德教育，进一步落实行政执法责任制和重大执法错案问责制，完善行政执法与刑事司法衔接机制;三是要抓好《天津市司法行政系统执法执业质量考核评议办法》的贯彻落实，按照考评内容、项目和标准，完善考评机制和方法，强化考评结果运用，通过开展执法检查、实施执法质量考核评议、随机选择个案进行监督等方式，重点对行政执法是否合法、适当等开展监督检查。对执法行为不合法、不适当，或不履行法定执法职责的，应当制作法制建议书，要求其限期改正。监督检查中发现执法人员需承担执法过错责任，或者有严重违纪、违法行为的，及时将有关检查材料移送纪检、监察部门处理，增强执法执业考评的严肃性，切实从制度层面上解决“不想为、不敢为、不能为”的问题，确保行政执法行为的高效、廉洁、公正、透明。进一步加大政务公开力度。坚持以公开促公正、以监督促规范，完善政务信息公开制度，进一步推进政务公开、执法公开、狱(所)务公开，积极建立和完善执法监督员等相关制度，组织开展对司法行政系统依法行政、规范执法评议监督活动，不断提高系统内执法规范化水平。

(四)以构建多元化解机制为抓手，着力维护和谐稳定

行政复议和行政应诉是纠正行政违法行为的法定监督机制，也是公民、法人和其他组织维护其合法权益的重要救济途径。要认真执行《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《行政诉讼法》，坚持以人为本、执法为民的原则，及时做好复议、应诉工作，有效化解行政争议，发挥好行政复议应诉对行政执法的监督作用，最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不稳定因素。要积极畅通行政复议申请渠道，依法审理复议案件，探索建立行政争议和解调解、实地调查、公开听证、专家咨询等工作机制，切实做到行政复议工作与改进执法工作、化解行政争议、维护行政执法秩序的有机结合;要认真研究信访投诉、政府信息公开、行政处罚等执法活动与行政复议、行政应诉的有效衔接机制，加快建立有效的行政争议预防、协调、化解体系，多渠道、多元化地解决行政执法和行政诉讼中矛盾集中的问题。要注重发挥法制工作机构或者法制专职干部对案件事实核实和执法程序、法律适用进行审查的作用，有效、及时地纠正不当或者违法行为，并及时化解行政争议;要建立行政复议应诉工作的反馈意见制度，行政复议、行政诉讼案件经审查结案后，有关执法活动中存在的问题要通过书面形式反馈给执法部门，帮助执法部门及时总结经验教训，落实整改措施，提高执法能力和水平;要通过重大行政复议、行政诉讼案件实行报告备案制度，切实加强对行政复议应诉工作的指导，加大对执法活动的监督力度。

三、新形势下要更加重视司法行政法制队伍建设，进一步完善工作体制机制

要善于发挥法制工作的法律参谋助手作用。完善依法行政决策机制，作出行政决策、制定工作政策、实施体制机制改革前，要进行法律审查评估，法制机构应当进行合法性论证，并把专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为决策的必经程序，防止违法或者不当行政行为的发生。

要重视法制工作对各项业务工作的保障作用。严格依照法律、法规、规章、规范性文件规定规范行政执法行为，形成用法治的手段来解决司法行政工作面临的各种困难和问题的工作机制。重视研究解决法律规定存在的不协调、不配套、不完备等制度性障碍问题，推进司法行政职能作用的充分发挥。

要着力解决影响法制工作充分发挥作用的体制机制障碍。不断加大对法制工作的政策、人力、技术、经费等保障，推动法制工作发展水平与司法行政事业改革和发展形势相适应。保障依法行政工作经费，行政机关履行法定职责所需经费，并全额纳入本单位、本部门预算管理，确保行政管理、学习培训、执法科学技术研发、依法行政理论实务研究以及购买法律服务所需要的经费。

要健全法制工作机构，科学合理配置法制工作部门职能。重点解决好机构、编制和经费保障问题，使法制机构的规格、编制、经费与其承担的职责任务相适应。编制少、不能适应职责任务的单位，要适当增加编制或采取兼职的办法;编制有空缺的，要抓紧选调人员进行充实。进一步加强法制机构对刑罚执行、监管改造、教育矫治、狱政所政管理、行政审批、行政处罚等执法活动的监督，确保严格执法、公正执法、廉洁执法。

要加强法制干部队伍建设，重点提高法制干部的能力素质。要加强对法制干部的教育培训力度，努力拓展法制干部的司法行政业务知识范围，不断提高理论思维能力、法律分析能力、综合协调能力、决策参谋能力。从事法制工作的同志更要自觉提高运用法治思维和法律手段解决问题的意识和能力，急领导之所急，想领导之所想，对重要法律事项要思虑在前、谋划在前，真正发挥好依法行政的参谋、助手和法律顾问的作用。