司法行政政策的理论与实践

■刘武俊 (中国司法杂志社总编辑 研究员)

司法行政政策的理论与实践

■刘武俊 (中国司法杂志社总编辑 研究员)

【编者按】司法行政政策一直是司法行政理论研究比较薄弱的领域。本文比较系统地研究了司法行政政策的基本理论问题，包括司法行政政策的概念、特征、属性、功能、形式，司法行政政策的制定、执行、评估等。文章理论联系实际，既有学理层面的理论阐述，也紧密结合司法行政工作实际，对完善和改进司法行政政策的制定、执行、评估工作提出了可行性建议，具有一定的理论创新性和实践指导性，在一定程度上填补了司法行政政策研究的理论空白。

“有人的地方就有江湖”，有政府的地方就有政策。公共政策是现代政府行政管理不可替代的重要载体。司法行政政策既是公共政策的重要组成部分，也是司法政策的重要组成内容，是一种兼容司法性和行政性的公共政策。通过研究司法行政政策的基本理论和基本规律，探索司法行政政策在制定实施中存在的现实问题和解决对策，可以为完善司法行政政策的制定和实施乃至进一步改进司法行政工作提供科学的理论指南。

一、司法行政政策的界说

司法行政政策是司法行政领域的公共政策，是司法行政机关为实现一定的司法行政目的而制定的司法行政策略和司法行政准则。司法行政政策是司法政策体系的重要组成部分，与审判政策、检察政策等一起构成完整的司法政策体系。广义上的司法行政政策是指有关国家机关 (不仅仅是司法行政机关)制定的涉及司法行政活动和司法行政管理的公共政策。狭义的司法行政政策仅指拥有政策制定权限的司法行政机关(主要是指司法部)依法制定的指导司法行政工作的政策。本文倾向于广义的司法行政政策。

司法行政政策是司法行政机关依法行政的重要载体。司法行政工作是政策性和法律性都很强的专门工作，体现出更为明显的策略性和指导性。离开司法行政政策这个抓手，离开政策的指导，司法行政工作或将寸步难行。司法行政工作在相当程度上是通过制定、修改和完善司法行政政策来推进的，具有比较鲜明的政策推进型特点。作为国务院主管全国司法行政工作的部门，司法部主要是依法制定、解释、完善和督促落实司法行政政策的领导部门。以司法部为决策中枢的司法行政机关，无疑是司法行政政策最主要的决策主体和执行主体。牵头制定和督促实施司法行政政策是司法部的一项重要职能。作为司法行政系统的最高行政机关，司法部应当以牵头制定和督促实施司法行政政策作为工作的重要抓手。

所谓政策是公共权威为解决公共问题而制定的策略，司法行政政策是公共权威为解决司法行政问题而制定的指导、协调和管理司法行政活动的方针策略，这个公共权威一般包括执政党、司法行政机关及有关国家机关。在我国，司法行政政策的主体主要是司法行政机关，同时也包括与司法活动有关的司法机关、国家权力机关乃至执政党，在一定情况下还包括其他国家机关 (如涉及司法行政经费政策的财政机关、涉及司法行政人事管理的人力资源和社会保障机关等)。司法行政政策的基本内容是策略，对于司法行政工作具有指导性、引导性和倡导性的权威策略。

一般而言，司法行政政策具有管理性、服务性、指导性等基本属性，既具有一般公共政策的属性，又折射了司法行政权的个性。

司法行政政策具有管理性。司法行政机关本身就是司法行政事务的专门管理机构，属于国家行政机关的序列，行使行政管理权。作为司法行政管理不可缺少的手段和依据，司法行政政策具有浓厚的行政管理色彩。

司法行政政策具有服务性。每一项司法行政政策都服务于贯彻落实国家法律法规和重大司法政策的需要，服务于司法行政中心工作，也服务于保障司法活动的正常运行。公共政策就是政府提供公共服务的公共产品，司法行政工作本身就是为司法活动正常运行提供服务和保障的，因而司法行政政策也直接或者间接地彰显这种服务属性。此外，司法行政具有面向社会提供公共法律服务的职能，大量与指导和监管公共法律服务有关的司法行政政策，都带有浓厚的社会服务性。

司法行政政策具有指导性。司法行政政策对于各级司法行政机关贯彻落实党和政府的方针政策、国家法律法规以及各项司法行政工作，具有重要的指导作用。这种指导性一方面体现为司法行政政策具有鲜明的导向性，尤其是政治导向，体现司法行政主管部门的意志倾向性，确保司法行政工作坚持正确的政治方向。另一方面，体现为对司法行政活动的工作指导和业务指导。司法行政政策的主要作用就是指导司法行政工作顺利运作，这种指导往往具有较强的专业性。

二、司法行政政策的功能

司法行政政策对于督促司法行政机关依法行政，充分行使司法行政职能，整合司法行政工作效能和司法行政资源，统筹纷繁复杂的司法行政事务，都具有法律和其他政策不可替代的重要功能。

司法行政政策的突出功能是指导。亦即指导各级司法行政机关贯彻落实国家的方针政策，准确实施国家的法律法规，同时引导社会公众了解、配合、支持和参与司法行政工作。通过司法行政政策的指导，可以确保司法行政工作的政治效果、法律效果、行政效果和社会效果。从某种意义上讲，司法行政政策就类似于司法行政工作的“指南针”，缺乏司法行政政策的导向功能，司法行政工作就容易迷失方向。司法行政机关也是国家的行政执法机关和刑罚执行机关，司法行政工作具有较强的法律性，诸如监狱工作、社区矫正工作等等，都是刑事执法活动。在执法活动中如何准确实施法律法规，实现法律效果与社会效果的统一，往往需要通过司法行政政策予以指导和规范。

司法行政政策具有规范权力和行为的重要功能，规范司法行政权力的行使、规范司法行政行为。“将权力关进制度的笼子里”，司法行政权力也需要关进制度的笼子。打造制度的笼子既需要刚性权威的法律法规，也需要因地制宜、灵活多样的公共政策。司法行政工作大多是纷繁复杂的行政类事务，政策的调整和规范往往更为灵活、更为妥当。

司法行政政策具有社会控制的重要功能。社会控制就是通过社会力量使人们遵从社会规范，维持社会秩序的过程。法律、道德、宗教是社会控制的三种主要手段。司法行政政策是法律实现社会控制的重要辅助手段。司法行政政策可以与司法行政法律携手共同缔造权威、有序、灵活、富有弹性的司法秩序。

司法行政政策具有资源配置的重要功能。司法行政政策是配置司法行政资源的重要介质。司法行政资源本身具有有限性和稀缺性，需要通过司法行政政策实现对有限司法资源的合理调配。从资源的角度讲，司法行政政策往往涉及人、财、物以及法律法规等司法资源的配置，围绕人、财、物以及法律法规等司法行政资源展开。

司法行政政策具有助推司法行政体制改革的重要功能，堪称司法行政体制改革的推进器。探索性的政策往往是改革的先导，不少司法行政改革举措都是以政策文件形式出台的。司法行政机关要善于运用司法行政政策来谋划、推进和巩固司法行政改革的成果。同其他领域的行政体制改革类似，司法行政体制改革也是政策推进型的改革模式，离不开司法行政政策的推进和保障。

例如围绕监狱体制改革，有关部门先后颁布了几个权威文件，包括2003年《国务院批转司法部关于监狱体制改革工作试点工作指导意见的通知》、2007年《国务院批转司法部关于全面实行监狱体制改革指导意见的通知》等，相关文件明确了监狱体制改革的工作思路、政策规定、改革内容等。公证改革方面，2000年国务院批准司法部《关于深化公证工作改革的方案》。社区矫正工作方面，“两高两部”就曾先后印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《关于扩大社区矫正试点范围的通知》、《关于在全国试行社区矫正工作的意见》、《社区矫正实施办法》等一系列指导性文件。《社区矫正实施办法》就是将各地在实践中形成的行之有效的社区矫正工作体制机制、矫正方法和模式等用规范性文件的形式固定下来，上升为统一的制度，成为社区矫正工作的操作规范和基本依据，为社区矫正工作提供了重要的制度保障，并为研究制定《社区矫正法》积累了经验和奠定了基础。不少司法行政法律如《律师法》、《公证法》等都是将改革成果先用政策巩固再上升为相应的法律规定。

三、司法行政政策的形式

司法行政政策的表现方式主要是各种司法行政文件、规章等。在特殊情况下，也可能体现在有关领导人的重要讲话甚至重要批示之中。

司法行政文件和司法行政规章是司法行政政策的主要表现形式。司法行政文件通常有中央文件、国务院文件和司法部文件等之分。文件的名称一般有通知、意见、规定等，有司法部直接印发的文件，也有中共中央、国务院转发、中办转发的文件。如《中共中央、国务院转发〈中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划 (2011－2015)〉的通知》，就是关于法制宣传教育的重要司法行政文件。2010年中办、国办以中办发【2010】30号文转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，对律师工作改革发展作出了全面部署。司法部《关于印发〈基层法律服务机构脱钩改制实施意见〉的通知》，对各地开展基层法律服务机构脱钩改制工作提供了具体的指导意见。司法部、财政部制定的《监狱基本支出经费标准》，对于健全监狱经费财政保障制度具有积极意义。

司法行政规章是司法行政机关依照法律和行政法规自行制定的政府部门规章，属于司法行政机关行政立法的产物，表现形式往往是规定、办法、细则，一般以司法部令的形式发布。司法行政规章既具有一定的法律效力，同时又往往带有浓厚的政策指导性，从广义上讲亦可列入司法行政政策的范畴。

四、司法行政政策的制定

司法行政政策的制定主体是有决策权的公共权威，包括党中央、国务院和司法部以及有权限的地方党委政府和地方司法行政机关。在一般情况下，制定主体主要是司法行政机关，以及与司法行政活动有关的其他司法机关、其他行政机关、国家权力机关乃至执政党 (如涉及司法行政经费政策的财政机关、涉及司法行政人事管理的人力资源和社会保障机关等)。

司法行政政策制定的基本原则是法治原则、民主原则和科学原则。法治原则要求司法行政政策的制定必须在法律的框架内进行，严格依照国家法律和行政法规的规定、原则和精神进行，不得抛开法律的框架另起炉灶。民主原则要求既要体现政策内容的民主，也要体现政策制定过程的民主。司法行政政策要充分吸纳民意，代表广大人民的意志和利益而不仅仅是司法行政机关的部门利益;要扩大公众和专家对政策制定的民主参与，重大政策要向社会各界广泛征求意见。科学原则要求司法行政政策的制定要进行科学的论证和可行性评估，提高政策的质量。

司法行政政策制定的程序具有规范、灵活、高效的行政特点。一般而言，政策制定大致包含了确定目标、规划方案、政策抉择和合法化等环节。司法行政政策通常也要经过确定政策目标、调研收集信息、拟定政策方案、评估抉择决策和正式颁布等环节。确定政策目标，就是制定主体要明确该政策的调整目标和预期目标，这样才能有的放矢地制定政策。调研收集信息，就是要围绕政策目标深入调研，获取翔实的政策信息，为拟定政策方案创造条件。拟定政策方案，就是司法行政政策起草成型的阶段，尽量拟定供决策筛选的多种方案。评估抉择决策，就是对政策方案进行可行性评估和筛选的实质性决策阶段。正式颁布，就是将酝酿成熟、修改完善的政策文本正式以规范性文件的形式公布。

司法行政政策的制定要重视充分吸纳民意，建立司法行政政策的公众有序参与机制，积极倡导重大司法行政政策的公众参与，扩大公民对司法行政政策制定的有序参与。公民参与是实现公共政策有效执行的重要保障。公共政策制定中有没有公众的参与，是否符合社会公众的利益需求，这在相当程度上决定着公共政策制定的合理性和实施的可行性。为制定科学合理的司法行政政策，应该通过科学的民意调查、听证会、旁听会、协商谈判、政府信息公开等制度建设，健全公众参与司法行政政策决策的程序，建立起完善的公民有序参与司法行政政策制定的机制，提高司法行政政策决策的透明度。

实践中，司法行政政策制定过程存在公众参与度不够、程序不够透明等缺憾。近年来，“两高”在重大司法解释制定上采取了在媒体公布草案、召开专家研讨论证会等形式广泛征求民意。建议司法行政机关在制定与公众切身利益密切和为社会广泛关注的司法行政政策时，多采取诸如公布草案、召开政策论证会或者听证会等，广泛征求包括利益相关人、法律专家、人大代表、政协委员和普通民众等在内的社会各界的意见和建议，扩大司法行政政策制定的透明度和参与度，让司法行政政策更多更好地体现民意。

五、司法行政政策的执行

政策的执行就是政策由文本形态向现实形态的转化。执行是政策的实践环节，是实现既定政策目标的重要环节。政策方案一经合法化过程并公布后，就进入政策执行阶段。所谓司法行政政策执行就是指司法行政政策的执行者运用各种资源，采取解释、宣传、协调与控制等各种行动，将政策的文本内容转化为实际效果，从而实现既定的政策目标的活动过程。和其他政策的执行过程一样，司法行政政策执行的过程也包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。

政策的合法有效性是政策执行的先决条件。凡交付执行的司法行政政策，必须是由法定的有权限的司法行政机关及其他国家机关制定，不与宪法、法律、行政法规相冲突，并在有效期内属于生效的政策性文件。合法性和有效性是司法行政政策执行的重要前提条件。需要指出的是，一些时效上过期或者与修订后的法律法规不符的规章文件，应当及时废止，不再具有可执行力。司法行政机关要加强规范性文件的清理工作，及时清理废止过期失效的规范性文件，以免旧的政策文件误导和干扰新政策的正常执行。

政策的宣传是政策执行的前奏，也是政策顺利执行的重要条件之一。实践证明，政策宣传不到位，公众不了解、不认同甚至不信任政策及其执行者，就更难配合政策的执行。而政策执行者也容易利用信息不对称的便利，对上下隐瞒信息，使得信息容易失真，导致政策执行的走样。因此，有必要高度重视司法行政政策的宣传工作，善于利用各种媒体尤其是新媒体，加强司法行政政策在司法行政系统内外的宣传，营造有利于政策执行的舆论氛围。

政策执行需要重视人财物资源的保障。几乎任何政策的执行都离不开一定的人财物资源，司法行政政策亦不例外。司法行政政策的执行通常离不开必要的财力资源、人力资源、物力资源 (司法行政装备)、信息资源等。司法行政政策在制定之初，就应当将相关资源作为可行性要素考虑在内，在执行时要确保相关人财物资源保障到位，以确保政策顺利执行。有的司法行政政策涉及司法行政队伍建设、司法行政干警编制调配等，其执行需要得到人力资源的支持。有的司法行政政策涉及执法装备的调配，其执行需要得到物力资源的支持。例如，在监狱体制改革过程中，司法部就曾会同有关部门出台了税收减免、化解历史债务、监狱工人加入社会养老保险等配套政策，解决了长期困扰监狱工作的一些人财物问题。需要强调的是，配套经费是多数司法行政政策执行的不可或缺的“经济基础”，缺乏财政经费支持的政策文件，往往成为一纸空文或“空中楼阁”。配套经费要本着节约、合理调拨、合理使用的原则，杜绝浪费。同时，也要加强对配套经费的监督，防止出现挪用公款、贪污等职务犯罪。

司法行政政策执行的基本原则是原则性与灵活性相结合。既要严格执行既定的政策，同时也应当允许在不违背政策精神的前提下，结合各地实际情况灵活变通创造性地执行。司法行政政策的执行要防止出现执行的偏差，亦即政策的走样变形，在执行司法行政政策的过程中，基层司法行政机关不能随意歪曲、断章取义，不能搞土政策，使政策走样。不搞“上有政策，下有对策”。

需要指出的是，政策变通是政策执行中的一种特殊方法，是因人、因时、因事、因地制宜地执行政策的方法，也是原则性与灵活性原则在政策执行过程中的体现。政策变通是个中性的概念，并不是贬义词，不是对政策的歪曲。政策变通是“在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行作出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”①刘世定、孙立平:“制度与结构变迁研究课题组”:《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，《中国社会科学季刊》(香港)1997年冬季卷 (总21期)。。正确的政策变通法则是“求神似，去形似”。

政策执行要防止政策的失真性执行。政策执行失真是指公共政策在执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象。中央政策在落实过程中往往面临着政策再细化和再规划的过程，地方可能会根据自身的特殊性和地方利益运用自由裁量权对中央政策采取具体化处理，从而形成形态各异的公共政策。在这个过程中就可能会出现政策的失真性执行。政策的失真性执行不同于政策创新，政策创新不是对中央政策精神的背离，而是地方因地制宜创造性地执行政策。中央层级的政策在落实的过程中，往往要经历省级、市级、县级和乡级多个治理场域和执行链条，在这个漫长的政策执行链条中，政策失真性的几率可能是很高的。因此，加强司法部和省级司法行政机关对政策实施的高位推动，以及对“政策落地”过程的巡视、监督和检查，往往是确保政策得到真实性执行的关键。

政策执行过程中还需要防止“偷梁换柱”的假执行，使政策执行表面上看与原政策相一致，而事实却背离了原政策的精神内容。防止敷衍了事做表面文章的假执行。防止抵制性的不作为，亦即政策执行者刻意不执行或变相不执行中央或上级政策的行为。防止空谈式的执行，对政策内容仅仅停留在宣传上，实际上并没有制定出可操作的具体措施。有的地方执行政策往往停留在宣传发动和调查摸底状态，对政策执行始终抱观望的态度。防止截留政策，亦即政策在自上而下的传递过程中，执行主体将政策中途截留，使政策的精神和内容不能传达到目标群体和利益相关人的一种政策执行失真行为。防止选择性执行，亦即一个完整的政策在政策执行过程中被掐头去尾按其部门甚至领导个人意志有选择地执行对执行者有利的部分。

政策执行中的种种乱象，折射了执行主体的利益博弈和利益纠结。惟有树立正确的大局观和利益观，才能正确对待政策的执行，真正将政策执行到位。

六、司法行政政策的评估

政策评估是政策过程的一个重要环节。所谓政策评估，就是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种行为，目的在于取得相关信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。通常包括政策制定的可行性评估、政策执行实效评估。政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后评估。事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。事后评估在政策执行完成以后发生，是最主要的一种评估方式。

只有通过政策评估，才能科学判断一项政策是否收到了预期效果，从而决定这项政策是应该继续、修正抑或终结。通过政策评估，还可以总结政策制定和执行的经验教训，进一步完善政策的制定和执行。政策评估本身不是目的，评估的目的是为了改进政策的质量。

政策的评估过程主要围绕政策效果而展开。政策的效果如何，需要建立一套评估的标准。没有标准也就无从对一项政策进行科学、准确和客观的评估。当前我国政策评估实践中使用的仍然是定性分析方法多，定量分析方法少;政策评估实践中用价值判断取代实证分析。

司法行政政策的评估，既要评估政策执行的结果，是否实现政策预期目标，也要评估政策的效益，对政策结果和政策投入做出评价，评估政策的综合影响力，还要评估政策制定的可行性。

司法行政政策的评估重点是评估司法行政政策的实效，政策目标的合理性、可行性和经济性。司法行政政策的制定和实施都要讲求成本与收益，要力求实现法律效果和社会效果的统一。

构建科学的司法行政政策评价指标体系是司法行政政策实现科学评估的关键。司法行政政策的评估要实现科学化，就必须构建一套科学的政策评估指标体系，对司法行政政策的合法性、科学性、民主性、可行性和实际效果等进行全面的评估。司法行政政策评估指标体系要涵盖效果、效益、效率和公正等要素，主要包括合法性指标、科学性指标、民主性指标、可行性指标、实效性指标以及民意满意度指标等。

(责任编辑 张文静)