新型城镇化建设需要进一步完善土地调控政策——“我国城镇化中土地宏观调控方向研讨会”综述

冯广京，蒋仁开，张冰松，肖 宇，薛翠翠

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

2013年4月10日，《中国土地科学》、《土地科学动态》编辑部联合南昌市国土局、江西农业大学MPA教育中心在江西省南昌市召开了“我国城镇化中土地宏观调控方向研讨会”。

江西省委农工部副部长刘谟炎，江西省国土资源厅副厅长张圣泽，南昌市市委常委、副市长高伟，南昌市国土局局长徐茂辉、副局长陈献忠等有关部门领导和南昌师范高等专科学校校长赵小敏教授，江西农业大学MPA教育中心主任陈美球教授、副主任黄建伟副教授，江西财经大学旅游与城市管理学院副院长邹秀清教授，《中国土地科学》和《土地科学动态》执行主编冯广京研究员等专家学者参加研讨并发言。会议由冯广京主持。

与会人员围绕中国新型城镇化的路径、土地宏观调控在新型城镇化中的地位和作用、新型城镇化中土地宏观调控的方向选择等问题进行了讨论，并就政府在推动城乡一体化发展中如何开展土地宏观调控提出若干建议。

1 关于新型城镇化的路径

新型城镇化的路径选择决定着城镇化发展的方向,是推进新型城镇化首先需要回答的问题。

张圣泽认为新型城镇化的发展，应当适当控制大城市，重点发展中、小城镇，特别是要发展小城镇。现在搞城乡统筹发展主要靠小城镇来支撑，中国地域辽阔，城乡发展差距大，人口都涌进大城市，大城市也难以承载。冯广京提出把人的城镇化作为推进新型城镇化的核心，同时需要改变过去的低效用地的城镇化发展思路和发展方式，走节约用地的发展之路，提高土地利用效率。赵小敏认为城镇化应该从外延扩张、粗放发展转向内涵为主，通过结构优化实现集约发展。要从“摊大饼式”的城镇扩张转向发展中小城市、县级城镇、卫星城镇等，大、中、小城市协调发展，东、中、西部地区因地制宜地推进。

2 关于当前城镇化中存在的问题

目前提出的新型城镇化战略,主要是相对于中国之前开展的城镇化建设而言。很显然，新型城镇化应当选择一条对原来城镇化思路和方法扬弃的路径，认真总结研究原来城镇化建设的经验和问题,提出更符合当前中国社会经济发展阶段要求的发展战略。

高伟认为传统的旧型城镇化中的问题主要表现为，土地二元结构仍比较突出，大量低成本征用农村土地，人口城镇化的速度远远赶不上土地城镇化的速度，城市的发展对反哺农村远远不够，从而引发了一系列社会问题。从总体上看，城乡土地仍处在一种粗放利用的状态。在统筹城乡发展的土地宏观调控方面，也存在很多制度障碍，例如土地产权制度不完善，土地征收制度仍待改进，城乡土地市场处于分割的状态等。邹秀清等认为，中国城镇化在推动经济社会快速发展的同时，带来了诸多问题，如土地问题、农民问题、产业问题和生态问题。在土地问题上表现出城市土地面积盲目扩大和结构转换不合理、土地资源浪费严重等现象。比如有的开发区开而不发、土地闲置；有的老城区房屋建筑拥挤，人口密度大，土地利用过度。赵小敏认为，（1）现有城镇用地中闲置土地和低效利用的土地面积较大。（2）工业用地比例较大，土地利用效益不高。（3）占用耕地，尤其是优质耕地较多。（4）城镇化布局和用地结构不合理。大城市爆发式增长，中小城镇发展比较缓慢；东部沿海发展快，中西部较慢；工业用地、大户型和低密度高档住宅发展较快，保障民生类和公共设施建设相对较慢。陈献忠认为传统的城镇化模式在土地保障、土地供给方面无法从上到下做到统筹城乡发展，往往都是侧重城市化、工业化，而相对忽视农村的发展，特别是忽视小城镇、新农村、农民建房等方面的发展。

3 关于新型城镇化的目标

新型城镇化不是简单的城市人口比例的增加和城市面积的扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

邹秀清等认为新型城镇化的目标应当包括城乡统筹、社会和谐、集约发展和环境友好。其目标的实现，首先要充分考虑资源环境承载力，从结构层面上进一步优化空间布局，着力促进城乡经济社会协调发展，通过创新当前的各项体制实现城乡公共服务均等化，促进城乡一体化发展。其次要注重城市空间的科学规划和土地资源的高效利用，通过土地利用规划等手段构建资源节约和空间紧凑的城市发展模式。第三，需要强调城市的可持续发展，建设环境友好型绿色生态城市。注重调整城市各项用地结构，强调生产、生活和生态的协调发展，建设一个良好的人居环境。赵小敏认为新型城镇化核心是人的城镇化，要从物的城镇化转到人的城镇化。冯广京认为新型城镇化的目标应该是城乡一体化的协调发展，这应该是中国新型城镇化的最大目标。在推进新型城镇化的进程中，既要用这个长远的大目标作为统领，也要考虑阶段性的任务，制定相应的措施。

4 关于土地宏观调控的作用

加快人的城镇化是新型城镇化的重点方向，但人的城镇化依然是建立在土地利用方式基础上的，而土地利用方式又必然取决于建立在中国的土地国情和土地国策基础上的土地利用规划和土地供应政策。

张圣泽认为新型城镇化必须是保护耕地前提下的城镇化、集约节约用地的城镇化、符合建设美丽中国前提下的城镇化，今后不管是土地差别化政策还是规划的布局，都要围绕这些要求来发挥作用。高伟认为，走城乡发展一体化的道路，一定离不开土地要素的支撑。要统筹城乡发展，加大土地宏观调控的力度，必须进行土地制度与机制的创新。赵小敏提出应以土地宏观调控政策推进更有质量的城镇化，使人口城镇化与土地城镇化协调同步推进。陈献忠认为在城乡发展一体化过程中，土地资源保障及供给至关重要。冯广京认为城镇化有三个问题绕不过去，一是人，二是地，三是资金。城乡一体化的发展很多方面都需要政府投入，很多地方把以地生财作为化解资金压力的重要选项。因此城镇化进程中土地不仅承载着如何保障生活和生产的资源压力，也承载了很大的资金压力。

5 关于城乡一体化发展的土地调控对策

新型城镇化的重要目标是推动城乡一体化发展，缩小直至消除城乡二元发展差异，制定并推行有利于实现这一目标的土地利用方式和土地供应方式的政策是一种必然的选择。

高伟建议应积极推进农村集体土地产权制度改革，建立城乡统一的建设用地市场；健全农村土地承包经营权制度，建立集体土地产权抵押制度，创新农村宅基地的交易、流转、置换、退出等一系列的制度；改革土地征收制度，建立有效的耕地保护补偿机制；完善土地综合整治机制，完善土地规划的调控机制，完善总体规划修编评估体系。邹秀清等认为，应建立城乡统一的规划体系，实现集体建设用地和国有土地“同地等价”，完善土地使用权流转制度，建立城市土地集约利用考核制度，注重生态用地的规划。陈献忠提出，应适时调整土地利用总体规划，城乡之间统筹使用盘活的存量土地，适当地增加小城镇以及农村增减挂钩的用地指标，实行耕地保护奖励激励政策。徐茂辉提出，要完善城乡建设规划，即各地方按照新型城镇化的要求，在保耕地、保基本农田、保13亿人吃饭、保生态的前提下，依据当地经济发展水平制定大、中、小等各项规划体系；其次要根据制定的这些城乡建设规划，适当地调整土地利用总体规划，使其能适应新型城镇化建设发展；最后要通过法律法规以及政策支持，提高农村土地的价值，以保护耕地。冯广京认为推进新型城镇化工作中的土地宏观调控须统筹兼顾5方面的问题。一是把人的城镇化作为推进新型城镇化的核心。二是城市的规模如何去适应以人为核心的城镇化的发展。要改变过去那种低效用地的城镇化发展思路和发展方式，提高土地利用效率。三是农村如何发展的问题。农业生产如何去实现现代化，农村居民如何去实现生活的现代化、城镇化。四是城镇化的资金问题如何去破解。五是如何在城镇化过程中保障建设用地和把握宏观调控的方向。土地供应应有保有压，基本前提是保障中国的粮食安全问题，同时还要有效地提高耕地的生产潜力，土地调控重点要转到对城市存量用地、特别是对低效产业用地的再利用上来。赵小敏建议严格控制建设用地增量，盘活存量建设用地，强化节约集约利用土地，改革土地制度，强化土地利用总体规划对城镇用地规模的管控，优化用地结构，严格保护耕地等。张圣泽建议土地利用总体规划要与国家城镇发展规划做好衔接，要进一步加强城镇化中土地政策的研究，实行差别化用地政策，加强集体建设用地管理。

6 构建失地农民保障机制和尝试城镇化上山发展

新型城镇化过程中要特别注意保护失地农民的权益，着力构建失地农民可持续生计保障机制。陈美球认为，城镇化过程中要创新土地征用补偿方式，构建失地农民可持续生计的保障机制，应当从下面几个方面入手：（1）树立城乡发展一体化的理念，为失地农民的市民化创造良好环境；（2）以完善社会保障为重点，改进征地补偿安置方式；（3）引导失地农民树立正确的就业观，促进失地农民就业。

对于如何解决新型城镇化发展的用地难题，刘谟炎提出，除了18亿亩耕地外，全国还有45.6亿亩林地、59亿亩草地。今后，土地开发的重点应该是耕地外围大约14亿亩的低丘缓坡土地。土地最基本的功能是生产性种植功能和空间承载功能，即承受工厂、住宅等建筑物。平地农田可具备上述两项功能，而缓坡山地因土壤瘠薄,缺乏生产性功能，但完全具备空间承载功能。因此，有条件的地区也可以因地制宜引城镇上山。