我国食品召回制度的困境解析——基于各主体法律责任的视角

杨晓波

一、研究缘起

食品召回制度，来自于缺陷产品召回制度，即产品的生产商、销售商或进口商在其生产、销售或进口的产品存在危及消费者人身、财产安全的缺陷时，依法将该产品从市场上收回，并免费对其进行修理或更换。①徐士英:《产品召回制度:中国消费者的福音》，北京大学出版社2008年版，第1页。它在西方发达国家由来已久，最早出现在1966年美国的汽车行业。食品召回制度，是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或经销的食品可能危害消费者生命、健康、安全时，依法向政府职能部门报告;或者政府职能部门发现市场上存在可能危害消费者生命、健康、安全的食品时，责令有关生产商、进口商或经销商，采取措施，发布通知，从市场上和消费者手中收回问题食品，从而消除危害的制度。②徐士英:《产品召回制度:中国消费者的福音》，北京大学出版社2008年版，第99页。

最近十年，因为问题食品引起消费者人身、财产严重损害所导致的纠纷不断增多，这些食品安全事件几乎涉及了食品链的整个过程，使我国食品业陷入了前所未有的信任危机。危机的出现，开始敦促我国政府制定和完善食品召回制度。我国最早对食品召回进行立法规范的是2006年上海公布的《缺陷食品召回管理规定(试行)》。之后，国家质检总局在2007年公布实施的《食品召回管理规定》标志着我国食品召回制度的正式确立，使我国在问题食品召回的问题上有了实质性进步。而2009年公布实施的《食品安全法》又进一步提高了食品召回制度的法律效力，从生产和经营两个方面确立了不安全食品的召回制度，与此同时还公布实施了许多配套措施。

然而，就在如此重点关注食品安全监管制度的背景下，食品安全问题依然层出不穷。从奶粉、玉米馒头、瘦肉精，到“皮鞋变胶囊、皮鞋变酸奶”的工业明胶事件，我们看到作为保证制度实施的监管主体并未及时、完全地履行其职责。中国的消费者对市场充满怀疑:“我们到底还可以吃什么?”同时，问题食品的召回也遭遇了执行难的困境，作为监管对象的食品企业在面对问题食品召回时也缺乏正确的应对态度。光明乳业的碱水渗入牛奶事件是在消费者投诉、事件影响扩大后才进行召回，皇室麦片也是被广东工商部门检测出大肠菌群超标后才不得不发出召回令。专家学者们也在不断探讨:“如何才能真正有效地落实我们现有的食品召回制度?”

从一个法律制度的实施效果来看，要保证它能够有效运行的前提条件是明确法律关系中相关主体的权利义务，厘清主体法律责任。而从目前我国食品召回制度的现状来看，这个用来保证制度本身价值实现的基础要求——主体法律责任，并没有达到制度设计者的预期目标。因此，本文试图从如何明确及落实食品召回制度中各主体的法律责任切入，寻求真正落实我国现有食品召回制度的有效途径。

二、我国食品召回制度的困境

(一)监管主体失灵

我国《食品安全法》中对食品安全的监管采用分段监管制度，即卫生行政管理部门负责食品安全的综合协调工作，质量监督部门负责食品生产中的监管工作，工商行政管理部门负责食品流通中的监管工作，食品药品监管部门负责餐饮服务行业的监管工作，农业行政管理部分负责食用农产品的监管工作。然而，这种表面上“看起来很美”的分段监管模式，恰恰是实际操作中权责不清、职权交叉的导火索。如果碰见涉及各自利益诉求的案件，各部门很可能会争相监管、重复处理;而如果碰见棘手的案件，各部门又可能会互相推诿、躲避职责。例如，2010年3月媒体曝光，曾经的地方知名品牌“湖南金浩茶油”在知道其产品中致癌物“苯并芘”严重超标后采用了秘密召回，事件中最让人吃惊的是湖南省质检局竟然将此事件隐瞒长达半年之久。①付一津、石江水:《论我国食品召回制度——从金浩茶油密召事件切入的分析》，《重庆科技学院学报》(社会科学版)，2011年第2期。市场经济中，客观规律所导致的市场失灵还能为公众有所容忍，而监管懈怠所导致的政府失灵则是公众所不能忍受的。

(二)监管对象不自觉

食品召回制度中的监管对象，包括食品生产、加工、储藏、运输、销售等各个环节中的企业和个人。食品召回根据召回主体的不同可以分为主动召回与强制召回两种。其中，主动召回是指食品生产商、进口商或经销商在发现自己生产、销售的食品存在危及消费者生命、健康、安全的危险时，主动向政府职能部门报告，并采取措施收回问题食品，从而避免或减少危害的行为。而强制召回则是指政府职能部门在监管过程中发现市场上存在可能危及消费者生命、健康、安全的食品后告知责任厂商，如其没有主动发起召回或者政府职能部门对其主动召回的效果不满时，以行政命令等法律手段强制召回问题食品的行为。

食品召回制度是一种以预防和消除不安全食品所及风险为目的制度，实施食品召回的初衷是企业希望能够以自身的行为来预防风险、保护消费者。因此，欧美国家在实际操作中的食品召回都是以主动召回为主。比如，在美国联邦的法律体系中，食品召回的方式仅有一种，即主动召回，联邦政府并没有强制性或责令性地召回食品的权力。②美国关注食品安全的群体中也有人提议相关行政机关应增加责令性的召回方式，由此引起了持续的争议。支持现行主动食品召回制度的人认为政府已经具有了充足的执行权力，而强制召回权将会削弱现有的政府与私人产业之间的协作关系。而支持责令性召回的人则认为主动或自愿召回制度无法适应现代食品安全的挑战与需要，为了保障公共健康，政府应该拥有责令性召回的权力。其中，主张坚持现行制度的论者主要包括了食品产业的成员与代表，而主张进行改革的论者则包括消费者协会以及相关的行政机关。参见高秦伟:《美国食品安全监管中的召回方式及其启示》，《国家行政学院学报》，2010年第1期。比较来看，我国目前的《食品安全法》中对食品召回制度的规定相对比较抽象和模糊，缺乏对主动召回和被动召回分别适用情形的清晰界定。相比发达国家中召回的主角是企业，目前我国的食品召回基本上都是企业在监管主体干预下的召回，主动召回的情况较少，企业的自觉性基本没有体现。2011年，“思念”三鲜水饺被检出金黄色葡萄球菌超标事件，质检部门表示“思念”在发现情况后并未按规定提交食品召回计划。①马海伟、胡适:《问题水饺为什么隐瞒召回信息》，《中国质量万里行》，2012年第1期。在此事件中，先不论水饺肉馅相关的国家标准和国际标准谁更符合中国国情，思念食品有限公司在其中所表现出来的态度，并没有体现出一个大企业对社会公众所应有的企业社会责任感。同样的还有国际饮料巨头可口可乐公司，其在2012年4月的“含氯水”事件中存在瞒报情况。可以说，这种面对突发食品安全事件瞒而不报的应对态度，在目前我国食品行业中比比皆是。

三、我国食品召回困境的原因分析

(一)监管主体层面

1、监管主体分工不清、职权不明

食品召回监管主体是指拥有法定行政权力，对食品市场进行管理和监督，指导、监督或强制问题食品召回的政府职能部门。比如美国食品和药品管理局，加拿大卫生部卫生产品与食品署、农业部食品检察署，澳大利亚与新西兰食品标准局等等。②徐士英:《产品召回制度:中国消费者的福音》，北京大学出版社2008年版，第100页。

如前文所述，我国《食品安全法》中对食品安全的监管采用分段监管制度，即卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监管和农业行政管理部门分别负责食品安全不同时段的监管。《食品召回管理规定》中还规定了我国在食品召回过程中中央与地方监管主体的职能划分，即国家质检总局统一、协调全国的食品召回监管工作，各地省、自治区、直辖市质量技术监督部门具体组织和开展食品召回的监管。

可是这种初衷良好的制度设计在目前来看问题重重。一方面，表面上“看起来很美”的分段监管模式，恰恰是实际操作中权责不清、职权交叉的导火索，重复监管和“踢皮球”现象正是来源于此。另一方面，法律法规对地方质量技术监督部门在食品召回中的权责规定得非常模糊。在“湖南金浩茶油事件”中，湖南质量技术监督部门对于其在整个召回过程中的秘而不宣，给出的理由是“我们没有这个权限”③付一津、石江水:《论我国食品召回制度——从金浩茶油密召事件切入的分析》，《重庆科技学院学报》(社会科学版)，2011年第2期。，这恰恰暴露了我国食品召回制度中监管主体分工不清的制度缺陷。

2、监管主体法律责任追究乏力

2009年公布实施的《食品安全法》在很多方面取得了进步，其中一个突出的表现就是通过提高监管对象的违法成本来加强法律的威慑力，规定了十倍赔偿金制度。但同时也应该注意到，在食品召回中，除了监管对象，监管主体也应当承担相应的法律责任。

在欧美国家和地区的食品安全监管立法中，监管对象是第一责任主体，但这些国家同时也明确规定了承担食品安全监管职责的政府职能部门为第二责任主体，并规定了严格的法律责任。相比较而言，我国的食品安全立法则更注重对监管对象的责任要求，对监管主体法律责任的关注度较小。当然，我国《食品安全法》在“法律责任”一章中也规定了政府监管不力应负的法律责任，但其责任形式仅限于执法人员的内部行政处分，并未涉及外部行政责任。可以说，目前我国食品召回制度中对监管主体法律责任的忽视，直接导致了监管主体法律责任追究的乏力，进而为监管主体行政不作为提供了“避难”的港湾。

3、监管主体社会观念引导偏差

目前，我国现有的食品召回法律法规大多是模糊的原则性规定，缺乏实际操作细则。单薄的立法再加上缺位的宣传，导致监管主体在社会观念的引导上最终产生了偏差，从而影响了社会大环境对食品召回制度形成客观理性的认识。在我国大多数消费者眼里，食品被召回就说明企业生产的食品有问题，往往会对该品牌的产品留下非常不好的印象，可能会在很长一段时间内抵制购买该企业的产品。而企业在这样的社会大环境中也会认为食品召回是企业发展的绊脚石，会损害企业声誉、破坏品牌形象，所以不到万不得已绝不主动实施召回。显然，如果这种观念不转变，召回制度就会在本质上无法真正实施。

(二)监管对象层面

1、食品召回经济成本高，而违法成本低

在食品召回过程中，召回的成本是由食品的生产商、进口商和经销商来承担的。而我国食品行业准入门槛低，企业大多规模小且背景复杂。尤其是在食品加工行业中，小企业、小作坊比较多，大约有35万家。①徐士英:《产品召回制度:中国消费者的福音》，北京大学出版社2008年版，第116页。这些作坊大多数加工设备简陋，生产环境恶劣，从业人员缺乏上岗资质。它们在产业中处于底层，价格策略是唯一的竞争手段，要在激烈的市场竞争中维持生存已属不易，如果再要其承担食品召回的成本基本是力不从心。因此，相对过高的召回成本让大多数企业心存侥幸，拒绝落实召回制度。

另一方面，即使规定了十倍赔偿金制度，我国目前针对食品召回监管对象的法律责任相比欧美国家来说力度也并不大，违法的机会成本较低，不能有效遏制违反食品召回制度的不法行为。

2、食品企业社会责任感弱

不可否认，企业作为市场主体的首要目的便是营利。但从现代企业经营理念来看，企业在创造利润的同时，还必须承担起对社会的相应责任。而当前，我国大多数企业的领导者对“企业社会责任感”这个名词还十分陌生，社会责任意识淡薄。中国企业社会责任发展中心对全国1500家企业进行的调查结果显示，80%的受访企业没有社会责任部，80%的企业没有可持续发展部，16%的企业没有环境管理部，37%的企业没有公共关系部。②骆蕾:《我国食品企业社会责任现状研究》，《山东行政学院.山东省经济管理干部学院学报》，2010年第5期。

在食品行业中，如果供应链中的核心企业为了追求自身的利益最大化而过分转移成本，处于弱势的边缘中小企业由于缺乏承担社会责任的能力，往往会采取非法行为，从而导致集体非理性行为。例如“三鹿事件”便使整个奶制品行业陷入了企业社会责任的“囚徒困境”，从而出现了供应链的“群体败德”现象。③陶海飞、杨性民、鞠芳辉:《企业社会责任视角的食品供应链安全机制建构》，《消费经济》，2010年第3期。所以，从监管对象角度来看，食品企业社会责任缺失也是食品召回制度不能有效落实的一个重要原因。

四、我国食品召回制度“脱困”的法律建议

(一)基于监管主体

1、明确监管主体分工，落实责任追究制度

我国在建立和完善食品召回制度方面落后于国外40多年，即使是现在的《食品安全法》也未能在食品召回制度上作出专门且细致的规定，缺乏可操作性。要保证食品召回的有效运行，除完善的制度外，必须要有权威的监管主体。因此，借鉴成熟市场经济国家的经验，明确监管者及其权责，是至关重要的一环。美国是世界上最早建立食品召回制度的国家，它在食品召回领域进行了完善的立法工作，比如《食品、药品及化妆品法》(FDCA)、《消费者产品安全法》(CPSA)、《联邦肉产品检验法》(FMIA)和《禽产品检验法》(PPIA)。④刘法辉、陈红兵、高金燕:《国内外食品召回制度的比较研究》，《食品科学》，2009年第30期。通过这些法律法规，根据召回对象的不同，美国将食品召回的监管职能分配给不同的专门政府机构，做到职、权、责明确，并增强可操作性。一旦出现问题，监管主体便能迅速反应，制定有效的应急处理措施。

借鉴美国的做法，我国应该在现有法律法规的基础上，完善食品召回立法，以此明确监管主体的分工，细化食品召回的实施程序，形成一套高效有序的工作机制，以求真正实现食品召回制度的价值。其中的重点便是调整各地食品安全监督管理办公室的工作机制，做到上下对口。⑤比如浙江省通过几年的努力，将浙江省食品安全办公室设为常设机构，并在杭州、温州、湖州、嘉兴等5个市和义乌等11个县(市、区)明确食安办为常设办事机构。参见许梅:《“没想到省里在食品安全上会有这么大的动作”——代表联名议案去年受省政府重视今年又纳入为民办实事项目》，《青年时报》，2013年1月19日第5版。在此基础上，监管主体可以根据不同的召回方式，采用不同的监管手段，比如行政指导、行政强制、行政处罚和提请司法介入等。其中行政指导是指对监管对象进行召回指导，包括指导厂商组建专门食品召回团队、制定召回计划、按计划实施召回步骤(如发布通知、收回食品、检验召回效果)、对收回食品进行后期处理等。而行政强制则是指在食品召回监管过程中带有强制性的行政措施，一旦有关企业、组织、个人拒绝履行在法律义务时，监管主体可以以一定的强制性措施达到监管目的，如进入相关场所进行调查、质量抽样检查、要求提供资料等，而其中最典型的便是强制召回。⑥徐士英:《产品召回制度:中国消费者的福音》，北京大学出版社2008年版，第101页。

当然，只有分工没有责任是不符合“有权必有责”的法治理念的。在明确监管主体在食品召回制度中的权力职责的同时，必须要有相应的责任追究体制来约束其行政权力。此时，必须建立一个健全有效的问责机制。不能单纯依靠内部的行政处分来代替外部的行政责任，也不能用此来回避食品召回监管主体的不当行政行为或行政不作为给社会和行政相对人所带来的损失。所以，在完善食品召回制度立法的时候，必须有完善的政府问责机制。

如果监管主体在缺陷食品大量充斥到市场时失灵，就会使公众对政府产生信任危机，带来社会不安定因素。所以，清晰明确的食品召回监管分工、有力的责任追究体制，可以增强公众对于政府的信任，维护我国的社会公共安全和政治稳定。

2、完善食品安全综合评估机制，建立食品安全信息网络

无论是主动召回还是强制召回，都要求监管主体及时发布食品安全信息，完善食品安全综合评估机制。保护消费者的知情权，最大程度地减少不安全食品所带来的人身危害，这是监管主体不可推卸的责任。在美国FDA的官方网站上，能够看到问题食品召回的实时信息，包括有关食品召回的原因、进展情况、处理方式、问题解答等。比较而言，我国在这方面做的还非常不够，监测、监管的覆盖面极为有限。

因此，当务之急便是建立一个统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运行体系。首先，应随时在各地设立的监控点采集多种渠道获得的食品安全领域的重要信息，同时设立专门的部门收集、加工、处理有关食品安全的数据，进行食品安全的动态风险监测评估，最后通过监测网络及时向社会公众发布。这些信息，既能作为监管主体督促企业召回的依据，又能作为监管主体行政行为是否恰当的考量标准。

3、正确引导社会观念，形成良性社会环境

食品召回制度是一种新型的消费者保护制度，目前中国无论是企业还是消费者，对食品召回的概念都未形成正确和清醒的认识。一方面，企业认为食品召回会极大的损害品牌形象。另一方面，消费者也认为一个企业一旦有召回现象，就代表其产品不能被信赖。这些看法与食品召回制度设计的初衷是相悖的。

作为监管主体，一个重要的职责就是宣传食品召回制度的正确内涵，让食品企业知道，召回行为是企业正视错误、将损失减少到最小的最佳手段。同时，也让社会公众正确认知食品召回，让消费者知道主动且负责的食品召回最终体现的是一个企业强烈的社会责任感。如果一个食品企业能够主动、及时、公开地召回其问题产品，并不代表其产品不值得信赖，消费者不必反应过度。只要监管主体能正确引导社会观念，培养成熟的消费观，形成良好的社会氛围，食品召回制度才能从根本上得以良好的实施。

(二)基于监管对象

1、提高食品行业门槛，降低食品召回经济成本

目前，我国食品生产加工市场准入门槛低，造成了大量不具备生产、经营资格的企业的存在，严重影响了食品召回制度的有效实施。要改变这个局面，首要问题就是提高行业准入门槛，有效的措施就是要求相关企业必须建立完善的食品溯源制度和食品留样制度。

食品溯源制度要求企业对自己生产、加工、销售的食品进行标识，保留食品生产的相关档案，以便于对食品的追踪管理。而食品留样制度则要求企业配备专门、固定、密闭的留样工具和留样设备，同时要求专人操作、专人记录。因此，如果规定食品企业必须具备实施食品留样和食品溯源措施的能力，则可以有效提高食品行业的门槛，自然淘汰那些不具备资质的小作坊和小企业。不仅如此，食品召回所带来的经济损失也会因为完善的溯源制度而大大降低。

2、确立惩罚性赔偿制度，增加集团诉讼制度

当前针对企业不主动召回问题产品，监管主体往往采取罚款解决，无法起到威慑作用。违法成本过低，让很多企业选择逃避召回。笔者认为，应有足够威慑力的违法成本，才能让食品企业自觉主动地选择自律。

一方面，引入惩罚性赔偿体系。目前我国对侵犯消费者权益的惩罚性赔款要求过于严苛，必须要造成重大伤害后才可以维权，这对于消费者来说十分不利。2010年我国实施的《侵权责任法》，虽然提出针对“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的”的可以请求“惩罚性赔偿”，但是不造成“死亡或健康严重损害的”的情况却没有提及。因此，在食品召回中，引入全面的惩罚性赔偿体系十分必要，它可以让违规企业认识到，在主动召回之外没有更好的选择，从而矫正之前利益失衡的局面。

另一方面，在《民事诉讼法》中引入集团诉讼制度。2012年我国《民事诉讼法》修订之后对公益诉讼制度进行了初步的规定，但仍未将集团诉讼加以规定。我国应当引入集团诉讼制度，在集团诉讼中，如果胜诉，不仅原告获得赔偿，其他虽没有参与此次诉讼、但是同等情况的被侵权消费者也可以获得同样的赔偿。如此，就可以大大提高企业的违法成本，增强法律法规的威慑力。

3、增强食品企业社会责任感，改善应急处理能力

单纯以利润最大化作为企业发展的唯一追求，是不利于企业长远、持续发展的。一个食品企业只有具备应有的社会责任感，才能更主动遵守法律法规，在我国目前现阶段，一个食品企业相比其他行业的企业来说，须承担更多的企业社会责任。它必须保证其生产、加工和销售的商品的安全性，不仅仅可以满足消费者对生存和口感的需求，还必须符合健康的要求。它在提供商品的同时必须提供准确可靠的商品信息，比如食品的生产用料及比例、质量认证标准、使用添加剂和防腐剂的情况和比例、以及消费者在使用时应该注意的问题等等，这样才能最大限度的避免食品给消费者带来危害，降低风险。

增强食品企业的社会责任可以从以下几个方面入手:第一，树立正确的经营理念。针对目前食品企业所存在的社会责任缺失的现象，首要问题就是要把企业社会责任作为企业经营理念的重要内容，从而增强其社会责任感。国内外企业发展的实践证明，只有勇于承担社会责任的企业才能做到真正的可持续发展。主动承担社会责任的企业不仅不会影响其盈利，反而会给企业发展带来积极的正能量。在欧美国家，食品企业通过自查、自检或相关研究，发现自家产品存在安全隐患后，均会主动在第一时间发出召回令。2012年1月，可口可乐、百事可乐等饮料巨头发生的“橙汁饮料含多菌灵”事件，就是两大公司在自检发现问题后启动召回的事例。第二，恰当处理食品安全危机。企业在发展过程中难免会遭遇挫折和低谷。食品安全危机就是食品企业的挫折和低谷，是一个需要特别认真对待的时期。面临危机，食品企业的领导者应该具有一种主动承担社会责任的意识，真诚、负责地去分析问题和解决问题，体现成熟企业应具备的社会责任感。在发达的媒体和信息传播技术面前，企业任何不负责任的言论和敷衍的处理方式都会很快暴露在公众面前，给企业发展带来更大的伤害。所以，只有以强烈的社会责任感去处理食品安全问题，才能平缓度过危机，赢得公众信任。