权利回归:改革开放以来农民进城就业政策嬗变及启示

□ 杨黎源

由于历史的原因，我国农民的基本生存权、劳动就业权得不到有效保障，因而长期处于社会底层。改革开放以后，党和国家的农民城市就业政策进行了逐步调整，特别是从1984年开始，我国农民进城就业政策开始了历史性转变，允许农民自理口粮进入城镇务工经商。这一政策转向虽然几经曲折，但随着我国经济社会发展，农民进城就业也逐步从排斥、限制、歧视走向开放、平等、保护，使农民劳动就业权和职业自由选择权得到了应有保障。本文通过改革开放以来农民进城就业政策转变过程的历史回顾，认为党和国家从限制取向转变为全面开放选择，并进一步加强了农民权利保护，顺应了社会经济发展规律，是对亿万中国农民发展的最大支持。

一、适度放开，拾遗补缺，行业限制、严格管理的农民进城就业政策(1978－1991年)

改革开放以后，随着农村承包生产责任制的贯彻落实，农村队为基础三级所有的经济社会体制解体，农民获得了支配劳动的自由权;同时，随着城市经济体制改革深入和大规模基本建设，以及城乡严格分隔的户籍制度松动，这些都为农民进城提供了社会经济条件。1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》指出:“1984年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。①《十二大以来重要文献选编》(上)，人民出版社1986年版，第435页。这一重要文件，使中国农民重新获得了进城就业权利，有了追求幸福生活的机会，是中国走向进步开放社会的重要标志之一。

第一，农民有了在集镇就业、生活的权利。根据1984年10月国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》精神，在集镇务工、经商、办服务业的农民可以落户集镇，购房、租房，获得购粮油证，工商管理部门依法保护其正当的经营活动。在集镇社区管理上，除口粮自理外，与原集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。有的农民在当地的乡镇企业工作，有的农民走向外省市，从事制造业、建筑业、运输业、采掘业、纺织服装业、餐饮业、环境卫生服务等工作。同时，部分青年农民以合同工、临时工的身份进入企事业单位工作。1985年全国在乡镇企业工作的农民工有6979万人，外出农民工有2500万人。①杨聪敏:《改革开放以来农民工流动规模考察》，《探索》，2009年第4期。

第二，农民在城市的就业权利并没有完全放开，经常受到国民经济调整的影响和城市政府的阻力。在1990年前后一段时间，由于国家进行治理整顿经济秩序，为城市工业配套的乡镇企业生存困难，新增就业机会减少;同时，农民种田的经济效益连年下降，大量农民特别是欠发展地区的农民纷纷涌入城市和沿海发达地区，形成了第一次“民工潮”，给城市的就业、交通、治安、卫生等造成了巨大压力。对此，国家除了对计划内农村劳动力继续采取限制政策外，还加强了对计划外使用的农村劳动力的清退工作和对盲目流入城市的农民管理工作。如1989年10月的《国务院关于全民所有制企业临时工管理暂行规定》和1990年4月的《国务院关于做好劳动就业工作的通知》二个文件，要求“合理控制农村劳动力的转移，减轻城镇就业负担”，对农村劳动力进城就业“实行有效控制，严格管理，从严审批”，重点清退主要来自农村的计划外用工，并建立了限制农民进城就业的临时务工许可证和就业登记制度。

第三，国家放开了部分企业的招工自主权。1991年7月，《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》发布，其主要精神是:企业必须按照劳动工资计划从农村中招用劳动力的生产岗位和工种，但特殊行业如矿山企业用工的审批权下放到省市人民政府。也就是部分地放开了高度集中的计划招工指标，部分企业有一定的用工自主权。

概括地说，这一时期农民进城就业政策的特点是半开放，有计划、有限制，有歧视，并有进入行业和工种管制。在农业生产上，人民公社制度废除后，农民能够较为自由地支配劳动;在工作职业上，国家允许农民在城市拾遗补缺，从事城市居民一般不愿从事的劳累辛苦工作;在管理方法上，准许农民自筹资金、自理口粮进城务工经商;在就业地点上，主要是乡镇企业和小城镇。

二、合理引导，就地转移、跨省流动时期农民进城就业政策(1992－1999年)

1992年春天，邓小平南巡讲话发表，中国的改革开放进入了新的发展时期。随着城市经济体制改革的深入，1992年6月30日，国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定:“企业按照面向社会、公开招收、全面考核择优录用的原则，自主决定招工的时间、条件、方式、数量。”②《十三大以来重要文献选编》(下)，人民出版社1993年版，第2104页。企业因此获得了用工自主权，农民也获得城市正规就业的机会。

第一，国家全面取消了粮食计划供应制度。1993年2月，国务院发出了《关于加快粮食流通体制改革的通知》。同年4月，全国95%以上的县市都放开了粮食价格和经营。至此，实行了40年的粮食统销制度被取消，商品粮供应制度正式解体，为农民进城就业提供了口粮保障。同时，随着社会主义市场经济体制改革的开始，城市非正规部门的劳动就业放开，农民进城的势头得到进一步增强。

第二，允许农民兴办第二、第三产业。为加快中西部地区农村的发展，《国务院关于加快中西部地区乡镇企业的决定》(1993)指出:“各地要采取优惠的措施，吸引农民自理口粮，自带资金，来兴办第二、第三产业。”③《十四大以来重要文献选编》(上)，人民出版社1996年版，第94页。并允许农民跨省区进行异地开发。

第三，关注“三农”问题和农民工的合理流动。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式采用了“劳动力市场”概念①参见蔡昉主编:《中国劳动与社会保障体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版，第532页。，标志着市场配置生产力要素——劳动力资源的机制开始形成，为农民进入城市劳动力就业市场提供了政策依据。江泽民同志在1993年10月举行的中央农村工作会议上指出:“农业、农村和农民问题，始终是一个关系我们党和国家全局的根本问题。”②参见蔡昉主编:《中国劳动与社会保障体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版，第421页。“通过发展城乡劳动就业市场，正确引导农村富余劳动力有秩序地合理转移和流动。”③参见蔡昉主编:《中国劳动与社会保障体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版，第427页。《中共中央、国务院关于做好一九九五年农业的农村工作的意见》指出:“大力发展乡镇企业，多渠道扩大农民就业门路。”要“引导农村剩余劳动力就地向第二、三产业转移。对异地流动的农村劳动力，要认真做好组织协调工作，实行定向挂钩，搞好供需衔接，减少盲目性。”④《十四大以来重要文献选编》，(中)，人民出版社1997年版，第1276－1277页。国家希望农民工有秩序、有计划、有组织的流动，以减少流动的盲目性。

第四，从法律上规定劳动者享有平等就业和选择职业的权利。1994年的《中华人民共和国劳动法》第十二条规定:“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受到歧视。”⑤《十四大以来重要文献选编》(上)，人民出版社1996年版，第889、890页。农民进城就业和选择职业受到法律保护。

猪伪狂犬病的病原为猪伪狂犬病毒，是猪养殖中的多发病和常见病，不同日龄的猪会表现不同的临床症状，随着猪日龄的下降临床症状日趋严重，死亡率不断升高。仔猪感染该病毒后，会出现神经症状、腹泻、角弓反张、尖叫等，在较短时间内死亡。猪伪狂犬病的发生没有典型的季节性，一年四季均可发生，但以春季和仔猪生长旺盛时期发病率最高。自然条件下，该病毒除感染猪外，还可发生在牛、羊、猫、狗等动物群体中，病猪和带毒猪以及鼠类是该疾病的主要传染源，通过与患病猪、带毒猪直接接触，可感染该疾病。此外，患病猪和带毒猪鼻腔分泌物、唾液、乳汁、尿液中也含有大量病毒，污染周围环境后，健康猪通过接触这些污染物质，也可间接感染病毒。

第五，国家对农民进城就业时紧时松，一些地方城市政府为保证居民就业出台了一些限制性的就业政策。随着对外开放，深圳等特区和沿海发达地区经济的快速发展，大量内地农村劳动力纷纷流向沿海省市。⑥1994年，有6000万农民进城打工，多的时候达到8000万人，其中跨地区流动的有2000－5000万人之多。参见蔡昉主编:《中国劳动与社会保障体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版，第534页。由于经济波动和为保证城市居民就业，1994年11月，国务院召开电话会议，明确要求在春节后一个月内用工单位不准招工，农民工不要进城。同年11月17日，国家劳动部公布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。规定外地民工进城就业，必须做到证卡合一。民工输入地按民工需求量与民工输出地联系，有计划、有控制、有组织地向输出地发放就业登记卡。一些城市特别是大城市同时出台了限制农民工就业的政策。如1995年上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘请外地劳动力分类管理办法》，在国内首次确立外地劳动力分类管理制度。青岛市规定“将对外来劳动力招用数量控制在市属企业职工总数的14%以内，每使用五个外来劳动力需交纳50元费用。”⑦江立华:《论城市农民工的平等竞争权问题》，《华中师范大学学报》，2002年第7期。北京市实行了《北京市外地务工人员就业证》，并对农民工禁止进入的行业和工种作了详细的规定。农民进城就业受到了不同程度的限制。

第六，要求农业富余劳动力向小城镇转移。90年代末期，随着国有企业经营体制改革的深入，城镇下岗职工不断增多，给城市社会稳定造成了很大压力。1998年5月，江泽民在中共中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议上指出:“大量农村富余劳动力盲目转移到城市，加剧了城镇就业的紧张局面。”“要十分注意处理好农村富余劳动力向城市流动的问题。农村富余劳动力的出路，从根本上说是要靠发展农村经济，就地转移。”“小城镇可以就近吸纳富余的农村劳动力，减缓他们向大中城市流动给城市带来的就业压力。”⑧《十五大以来重要文献选编》(上)，人民出版社2000年版，第371页。同年6月9日，《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》指出:“要继续鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移，合理调控进城务工的规模。”⑨《十五大以来重要文献选编》(上)，人民出版社2000年版，第396页。为保障城镇就业，中央将转移农村劳动力的重点转向小城镇和就业转移，抑制了农民进城就业的势头。1998年10月，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中在总结农村改革二十年的基本经验时虽然指出“必须承认并充分保障农民的自主权，把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点。”同时又认为:“开拓农村广阔的就业门路，同时适应城市和发达地区的客观需要，引导农村劳动力合理有序流动。”要发展小城镇，“更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动。”①《十五大以来重要文献选编》(上)，人民出版社2000年版，第556、560、569页。

概括地说，这一时期农民进城就业主要是在国家政策的控制下进行，在就业方向上，提倡本地化小城镇就业为主。某些地方政府为了保障城镇居民就业，出台一些限制农民工就业的地方性规定，实行“先城镇，后农村”、“先市内，后市外”的就业指导方针，城镇居民能就业的行业和工种，一般不允许农民工进入，即使进入了也要清退。虽然不同的地区和城市的限制措施和程度有所差异，总体上对农民进城就业还是采取了歧视性的限制就业政策。②参见杨黎源《政策嬗变:农民工市民化进程考量》，《理论与改革》，2007年第1期。

三、城乡统筹的劳动力市场形成与发展时期的农民进城就业政策 (2000－2010年)

2000年后，国家开始实行城乡统筹发展和区域协调发展战略，由此，农民进城就业政策由歧视限制转变为全面开放，农民的劳动就业权得到了保障。

第一，开始建立全国统一的劳动力市场。一是坚持城乡统筹，废除各种阻碍统一市场的规定，逐步推动城乡劳动力市场的一体化;二是打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关;三是改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动。特别是《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》的发布为统筹城乡就业，从根本上取消对农民进城就业限制奠定了政策基础。

第二，开放户籍，加快小城镇发展。允许“在小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。”对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。广东、山东、浙江等省还打破了“农业人口”和“非农业人口”二元户籍管理模式，开始建立起城乡统一的户口登记管理制度。这些政策的出台和实施，在一定程度上促进了城乡劳动力资源的合理流动。

第三，保护进城农民工的合法权益。2003年1月，《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的政策原则，提出了包括取消针对农民工的歧视性政策规定以及不合理的收费等六方面的内容。9月，国务院办公厅转发了农业部等6部委《关于2003－2010年全国农民工培训规划》，加强了对农民工的劳动技能培训。针对当时建筑业企业拖欠和克扣农民工工资日益严重，引发社会问题的情况，劳动和社会保障部、建设部发出了《关于切实解决建筑业企业拖欠和克扣农民工工资问题的通知》，以保护农民工合法权益，维护社会稳定。在2004年中央“1号文件”中，首次提出了“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”，③《十六大以来重要文献选编》(上)，人民出版社2005年版，第676页。肯定了农民工的政治地位。针对农民工城市就业存在的各种问题，2005年10月，劳动和社会保障部表示要采取四大措施改善进城务工人员的就业环境:一是进一步取消限制农村劳动力合理流动的歧视性政策;二是为进城务工人员提供良好的就业服务，三是加大劳动保障监察执法力度，强化日常巡视监察和举报投诉案件查处力度;四是进一步做好劳动保障法制的普及和宣传工作。④《劳动保障部:4大措施改善进城务工人员就业环境》，新华网2005年10月18日。加强了对进城农民工就业保护的政策力度。2006年3月，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》发布，文件涉及了农民工的工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面的政策措施。⑤参见《十六大以来重要文献选编》(下)，人民出版社2008年版，第244－258页。对进城就业的农民工权利作了详细的规定，成为较长时期内解决农民工问题的纲领性文件。

第四，加强劳动就业保护的法制建设。2007年6月和8月，《劳动合同法》和《就业促进法》先后颁布，这是中国劳动就业和社会保障法制化建设中的又一个里程碑。《劳动合同法》对劳动关系的订立、履行、变更、解除或者终止作了严格规定，维护了劳动者合法权益。《就业促进法》规定“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。”

概括地说，这一时期全国统一的劳动力市场开始形成，一些歧视性、限制性的旧政策被废除，农民可以较为方便地自由进城就业，农民工的工人阶级地位得到党和国家的确认，农民自由就业权得到法律保障，有关农民城市就业的相关社会政策不断完善，农民工获得了一定的市民待遇，党的政策实行了根本性转变。

四、农民进城就业政策转变的意义及启示

改革开放以后，我党工作重心开始向以经济建设为中心转移，首先在农村改革方面取得了历史性的突破，随后，城市的经济体制改革也取得了重大进展，特别是市场经济体制的最终确立，使劳动力资源的市场化配置成为可能，沿海地区的对外开放，外向型经济的快速发展，为农民进城就业提供了大量的劳动岗位，农民进城就业成为不可阻挡的历史潮流。

第一，从允许农民自理口粮，进城务工经商，拾遗补缺的政策，转向全面开放城镇劳动力市场的政策，赋予和回归了农民自由就业权利，这既保证了城市建设中的劳动力需要，也为提高农民生活水平提供了政策支持。

第二，对农民进城就业，实行了从限制、歧视到放开、平等并给予保护的政策转变。在前期(1984－1999年)，每当遇到经济下行，城镇就业困难时，对农民进城就业实行政策控制，限制农民就业的行业和工种;而在2008年世界金融危机爆发后，大批农民工被解雇失业时，国家不断出台相关政策给予尽力保护。这一明显对比，充分说明党的政策导向的实行了根本性转变。

第三，由于中国劳动力资源丰富，农民在劳动就业市场中往往处于不利地位，由此造成劳动环境较差，劳动时间较长、劳动报酬经常被拖欠和克扣等问题，党和国家除了就出台政策外，还先后制定《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》，为农民的城市就业权提供法律保障，从而为实现公民劳动就业权平等铺平了道路。

第四，确立了农民工的工人阶级地位。我党清醒地认识到，农民工数量巨大，城市经济发展日益依赖于农民工的贡献，在今后的发展中也离不开农民工。农民工不仅为中国的劳动密集型产业提供了充足的劳动力资源，还提升了中国制造业在世界产业中的地位。他们已是中国工人阶级的重要组成部分，从而奠定了农民工的政治地位和社会地位。

综观中国农民进城就业的历史演变进程，分析不同时期政策选择的得与失，我们认为，政策选择必须尊重人民群众的要求，必须与社会经济发展情况相适应，政策既要为政治、经济发展服务，更要为社会发展服务。政策选择既要为一定时期党的中心工作服务，也要注重群众的基本生活。

第一，人口流动是推动城乡经济发展和社会平等的重要动力。人类社会发展的规律表明，任何阻碍人口流动的政策设置都会抑制人民创新能力的勃发，造成人的活力的衰减，不利于社会发展进步，改革开放后，国家逐步废除了限制人口自由流动的社会政策，特别是放手让农民进城就业，结果并没有造成城市瘫痪和城市居民利益受损，反而促进了城市的繁荣和发展。农民进城就业的历史表明，正是农民对自身权利和幸福的不懈追求，促使了政策转变，同时政策转变也顺应农民群众的要求，二者互相结合，推动了中国的社会流动，促进了劳动生产力的发展。①参见杨黎源、杨聪敏:《从机会获得到能力提高:农民工城市职业融入研究》，《浙江社会科学》，2011年第8期。当前，我国还存在城乡之间、地区之间、群体之间的地位差异和发展势能差别，要改变位差和平衡势能，党和国家要建立有利于社会流动的政策体系，制定合理的流动规则，营造公平竞争的社会环境;作为主体的人除了发挥天赋之外，还要勤奋刻苦，通过能力和努力，实现向上的社会流动。

第二，经济发展必须尊重市场规律和人口流动规律。在经济发展中既要考虑市场规律的作用，也要考虑人的能动性，但过分强调政策的力量，结果会受到自然规律的惩罚。人口自由流动是市场经济发展的前提条件，也是合理配置资源要素提高经济效率的重要保证。我国要成为社会主义现代化强国，需要市场化的人口流动，这不但有利于提升人口资源的配置效率，而且还有利于人民的共同发展和社会的整体利益。农民进城就业既是公民平等权的必然要求，也是促进社会生产力不断提高的关键要素。

第三，社会政策必须与经济政策协调发展。长期以来，我国社会政策依附于经济政策。我国的“片面追求经济增长的发展战略，社会问题的‘非问题化’策略、政策选择中精英的经济偏向，社会政策责权的非专属性以及社会福利的意识形态的特点造就了社会政策的弱势性。”①参见王思斌:《我国社会政策的弱势性及其转变》，《学海》，2006年第6期。改革开放以前，我国社会政策是为经济政策的实现服务的，对农民进城就业设置各种政策限制就是在这一前提下不断出台的，为了建立国家的工业体系，给工业发展提供资金积累，对农业产品实行剪刀差;为了保证城市粮食供应，对有限的粮食剩余实行统购统销政策;为了保障城镇居民就业，不允许农民进城;等等。在这一时期，我国出台经济政策较多而社会政策较少。改革开放后，特别是在“以人为本”的科学发展观指导下，社会政策才逐步处于与经济政策相互并立、协调发展的地位，我国初步实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”。②参见郁建兴、何子英:《走向社会政策时代:从发展主义到发展型社会政策体系建设》，《社会科学》，2010年第7期。农民进城就业政策从限制走向开放，保障了中国农民就业自由，形成了全体公民平等发展的良好局面。

第四，中国人口城市化需要亿万农民进城就业，实现身份转换。中国工业现代化由于起点低，劳动力资源丰富，因而我国的工业结构主要是劳动密集型产业。正是作为工业生产主力军的亿万农民工，为中国经济的崛起贡献了自己的聪明才智和辛勤劳动，才取得了改革开放以来的经济社会建设的巨大成就。如果亿万农民仍旧捆绑在农村，在有限的土地上劳动，农民相对贫困状况就无法改变，中国现代小康社会也无法实现。所以，按照科学发展观的要求，坚持“以人为本”的原则，加强农民工在城市的就业政策、户籍政策、社会保障政策、住房补贴等方面的政策供给，实现农民工的城市身份转换，有利于进一步加快我国的城市化进程。