农地向企业大规模流转的隐忧及政策矫正建议

谷小勇，张德元

（安徽大学中国三农问题研究中心，安徽 合肥 230601）

近年来，随着城市化进程加快，中国农地流转的频率越来越高，规模也越来越大。在此流转过程中，各级政府认为把农地大规模流转给企业比流转给个人会更好地促进农业发展，因此，政府持续出台了许多鼓励企业大规模租地经营农业的扶持政策，以致掀起了企业在农村地区租地经营农业的热潮，但事实到底究竟是怎样的呢？从2009年至今，笔者相继对安徽颖上、凤阳、青阳、肥西、舒城、休宁、广德、和县和长丰9县及淮北市农地向企业大规模流转的情况做了调研，结果显示，农地向企业大规模流转存在着很大隐忧，不仅对当前农业发展没有多少益处，而且对未来农业发展可能也会有害。

1 企业租地不正常经营农业的行为

从以前是否从事过农业生产经营的视角看，当前在农村地区租地经营农业的企业主要有两类：一是以前未从事过农业生产经营的企业，二是以前从事过农业生产经营的企业。后者租地经营农业的行为多数属于扩大规模的再生产经营。依常理来看，企业租地经营农业应是一种好的经济现象，但以下3个问题的存在使我们有理由认为，其租地经营农业行为很多都属于非正常的经济行为。

首先，与企业追求利润最大化的本质要求不相符。现代企业基本都是融资经营，借贷资本的高额利息促使其必须追求利润最大化。与工商业相比，农业是利润率较低的产业。在当前中国工商业发展较快并可获利较多的情况下，企业一般是不愿从事农业生产经营的，但他们却与此相反，以少者千亩、多者万亩的规模大量租借肥沃良田，跨产业介入农业产业领域，甚至不顾农业具有很强区域性的特点，跨区域扩大规模。在农业利润率较低的状况没有得到突破的前提下，这些行为与其一贯追求利润最大化的行为明显不相符。

其次，与市场经济原则不相符。许多企业是远距离跑到外省（市、区）租借租金较高的良田，种植利润率并不是很高的一般粮食作物、蔬菜和绿化苗木等。如在合肥周边地区租地营农企业绝大多数来自福建、内蒙古和北京等省（市、区），以每亩650元或500元、480元的租金在平原地区租借耕地，主要种植稻麦、玉米、南瓜、冬瓜、毛豆和绿化苗木等。作为以盈利最大化为目标的企业为何采取如此不符合市场经济原则的行为? 调查中某著名奶企不在牧区大规模租地养牛，而在安徽平原地区通过大规模租地种植稻麦等作为青储饲料来养牛。在当前牛奶市场竞争非常激烈的情况下，其行为表面看来就明显具有不计生产成本的盲目性。

最后，对租来的土地不用心经营。一些企业租来土地后，只是简单地种植些一般粮食作物，不进行任何田间管理，既不进行锄草也不喷撒农药，以致草都比农作物长得旺盛。更有甚者，个别企业租地后干脆直接让其一直荒废着，荒废程度让租地给其的农民和村委会都无法容忍，不但多次督促其耕种，而且提出了不要租金由他们重新安排耕种的要求。花钱租地但又不用心经营，企业的这一行为明显不是经济行为，而且连常理也不符合。

2 企业租地不正常经营农业的原因

企业租地经营农业，为什么不畏倒闭，采取了以上3种不正常的经营行为呢？通过和村干部座谈，以及查阅各级政府发布的有关农业产业化发展、土地流转和土地治理的政策，如2000年农业部等发布的《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》、国家农业综合开发产业化经营项目申报指南、2005年安徽省农业委员会等发布的《安徽省农业产业化招商引资优惠政策》、2007年肥西县政府发布的《关于农业项目招商引资及扶持农业产业化龙头企业加快发展的意见》、2009年安徽省政府发布的《关于农村土地承包经营权流转若干问题的意见》、国家和省市农业综合开发土地治理项目申报指南等，真正原因是国家对从事农业生产经营的规模企业扶持过多。其一，多部门同时扶持。不仅中央和省政府，以及市县政府，而且连没有独立财权的乡镇政府，都会对从事农业生产经营的规模企业予以一定的扶持。其二，多项目扶持。当前由中央政府部门实施的、要求经营企业达到一定规模才给予财政扶持的较大农业项目就有农业产业化龙头企业发展项目、农业综合开发产业化经营项目、特色农产品基地建设项目和奶牛标准化规模养殖小区（场）建设项目4项。其三，多方式扶持。包括贴息、补助、担保和税收减免等，尤其是补助金额比较高。如2012年的国家农业综合开发产业化经营项目，如果龙头企业申报成功，不算地方财政按政策规定落实的配套资金，仅中央财政的补助资金就会不低于50万元[1]。

一些企业由此发现了这些政策中存在的漏洞：国家没有不允许同一企业、同一块土地接受不同项目的扶持，如果能够达到多个项目要求的扶持标准，所获得的扶持力度将是很大的。这不仅可以弥补农业利润低而导致的企业利润低的问题，甚至可以租地不经营，获得国家的各种扶持，而地方政府明知企业存有这样的投机心理，不仅不予以防范，而且为了政绩，还以尽量把所有相关项目都累加给其作为吸引其租地建（扩）厂经营农业的优惠条件。譬如上文提到的奶企，所租土地就受到了安徽省各级政府给予的三年内每年330元/亩的奖励（企业给农民的土地租金为480元/亩），所建牛场受到了15万元补贴，所养奶牛至少又受到了1000元/头的补贴[2]。因此，在这些不正当需求目的的引导下，许多企业就开始租地经营农业，并最终在行为上发生了违背市场经济发展规律的经济行为。

3 企业租地不正常经营农业的危害

国家大力扶持企业租地经营农业的做法是不错的，也符合世界贸易组织规定的绿箱政策，但许多企业和地方政府互相串通，利用国家监管不严和政策漏洞来租地经营农业，非常不利于促进中国农业发展。

第一，政府的许多扶持政策对于单个租地营农企业来讲都是短期或一次性的，如租地补贴一般为3年、农业综合开发产业化经营项目和土地治理项目对同一块土地只能实行一次，如果企业租地经营农业仅希望藉此来获得较高的利润，那么扶持期限过后或项目结束后，其只能是不再从事农业生产经营或者倒闭。被调研的许多村干部和在租地营农企业工作的农民都说，如果国家不给予这些企业如此多的补贴，依照他们的方式经营农业，全部都要倒闭。由此可知当前租地营农企业对国家扶持政策的依赖度是很高的。因此，当政策扶持热潮过后，租地营农企业从农业生产经营领域的退出和倒闭，必定会对中国农业发展产生较大的伤害。

第二，由于经营绿化苗木的利润相较于经营一般农作物为高，许多企业租地种植之，而乡镇政府和村委会也有意忽视国家不允许破坏农田耕作层的相关法律政策规定，在引导农民和绿化公司签订的租地协议中也不添加合同结束时必须把土地恢复到可以种植农作物状态的条款，放任企业的这种行为，对农田生产力造成很大破坏。长时间在种植农作物的土地上种植绿化苗木，许多熟土会变成生土，花木根系也会残留较多。当不再种植时，由于耕作层受到如此严重的破坏，土地短时期内不能复耕并种植农作物。

第三，由于国家的许多政策规定只有企业所租土地的流转期限达到一定年数才可以对其进行扶持，许多企业为了满足现行政策规定及考虑将来可能的政策要求，把与农民的租地合同终止日期基本都定在第二轮土地承包结束，有效期限长达10余年，但其存活时间不可能有如此之久，所以在此期间必然会有企业违约的情况发生，在租地合同不涉及企业违约后土地种植该如何安排或政府监管不到位的情况下，这会使土地无法及时得到耕种，严重损害中国农业的健康发展。被调研的长丰县造甲乡就曾有一企业，于合同期内不付租金逃跑，出租田地的农民被迫匆忙安排农业生产，农业收入因此受到较大损失。

4 企业租地经营农业多是投机和违背农民意愿

综上所述，多数企业在租地经营农业的过程中，并没有对企业在农村地区的可持续发展问题及所租土地的可持续发展问题进行过深入考虑，只是想通过租地经营农业这一形式来骗取国家政策规定的各种扶持，因此，其租地经营农业行为只是短期的投机行为。如果国家把企业作为主要的农业经营主体进行大力培育，不仅以其促进农业发展的目的不可能达到，还会影响中国农业的健康、可持续发展，甚至会造成中国农业发展在未来出现衰退。

对于企业的租地行为，很多农民是反对的，并不愿意把土地出租给他们。在乡者的理由是所给租金太少，不足以维持生计；出外务工者的理由是保留田地不出租，当在城市找不到工作时，可以回乡继续从事农业生产以维持生计。之所以把土地租给企业，不可否认，是受到岁数大和在外务工以致耕种田地不方便等客观因素的影响，也有土地出租后再找份工作以增加收入的主观因素考虑，但最主要的原因还是村干部反复给其做工作，慑于村干部的权威和囿于乡情关系，无法拒绝。调研中许多在乡农民对土地流转年限明确表示不清楚并让直接去询问村干部，如2012年长丰县岗集镇某社区有此表示的农民高达23.3%。由此可见，多数企业的租地经营农业行为其实也是在乡镇政府和村委会的支持下，违背农民意愿亦即剥夺其土地耕作权的行为。

5 降低对租地营农企业的扶持与依赖

把农地向企业大规模流转对促进中国农业发展没有太大益处，且可能有害。从满足农民的土地耕作需求出发，笔者对国家的促进企业租地发展农业政策及农业经营主体培育与扶持政策提出以下3点修改意见：

其一，准确定位租地营农企业在农业经营主体中的地位，减少对其的扶植力度。中国是个农业大国，农民占大多数。在总人口数没有出现大幅下降的情况下，即使中国的城镇化率峰值达到国务院发展研究中心较高估计的范围（80%—85%）[3]也即美国当前的城镇化水平（82.8%）[4]，到21世纪中期中国（联合国预测2050年中国的总人口规模最低也在1236959000人[5]）仍将至少会有两亿以上的农民存在，所以在相当长的时期内，农民仍将是中国最主要的农业经营主体，而租地营农企业只能是次要的农业经营主体，是对前者发展农业力量不足的有益补充。除非国家意欲把大多数农民都变成农业工人，否则不能把租地营农企业作为主要的农业经营主体加以培育，只能把其定位于促进农业发展的辅助力量。另外，国家当前对企业租地经营农业进行大力扶持，对个体农民经营农业却只轻微扶持，这也是严重违反社会公平原则的，只会更多地使租地经营农业的企业主变得更加富裕，个体农民虽然因此也有所受益，但其与前者的贫富差距会变得更大。因此，在把租地营农企业定位为经营农业的辅助力量的同时，国家应相应地减少对其的补助额度、降低对其的贴息率和税收优惠力度等，尤其要禁止把不同政府部门的扶持给同一企业和把不同的扶持项目叠加在同一块土地上，以防企业把国家扶持作为获取高额利润的保障或从中套取国家扶持资金，扭曲国家扶持企业租地经营农业以促进农业发展的真正目的。

其二，大力培育和扶持农业大户，部分替代租地营农企业的功能。近年，中国把农业大户、农民合作社和农业企业列为新型农业经营主体，予以大力培育和扶持，其中尤以对农民专业合作社和租地营农企业的扶持为甚，但2009年在凤阳和2012年在长丰的调研显示，农民最希望的土地出租对象却是农业大户，原因有4点：（1）农业大户以前基本都是农民，对土地有感情，经营田地时较爱惜；（2）农业大户所种植者多为一般农作物，农田耕作层不会遭到破坏，仍会保持良田性质；（3）农业大户和其多为同乡近邻，一般不会赖账或逃跑，土地租金收取有保障；（4）农业大户和其虽签订有租地合同或约定有租地协议，但当其在城市找不到工作时，和前者协商一下，仍可再次耕种自己的田地或由前者安排的、与出租土地亩数相同的其他田地。调研结果同时也显示，农业大户多非借贷经营，对利润率的追求也不是很高，绝大多数以所得收入比出外务工收入为多即感满意，几乎不存在为了获得高额利润而骗取国家扶持资金的现象，而且其也为在乡农民提供了许多就业岗位。可见，与企业租地经营农业相比，农业大户租地经营农业，不仅可以有效地解决因为农民进城而土地亟需人耕种、因为在乡农民年龄大而无力耕种土地以及为在乡农民提供就业岗位3大问题，而且在土地保护、租金收取和合同履行方面更适合农民的需求，在落实扶持政策的诚信度方面更适合国家的需求。因此，政府应把农业大户作为最主要的新型农业经营主体进行培育，把给予租地营农企业的贴息、补助和担保等众多政策扶持转移到他们身上实施，以其来代替国家对租地营农企业的部分职能需求。

其三，加快民间盈利性农业社会化服务体系的建立，减少农民对租地营农企业的依赖。有意从事农业生产经营的农民之所以把土地出租给企业，正如上文所说，是由于一部分人在外工作或年龄大而确实无力耕种，对此，国家不应通过鼓励其把土地出租给企业的方式来变相剥夺其土地耕作权。笔者认为国家应在当前民间自发成立的各种农业生产有偿服务组织的基础上，建立具有以下内容的民间盈利性农业社会化服务体系，以解决农民在农业生产经营中遇到的各种问题，使其即使不在家也可完成土地耕种和庄稼收获，从而减少其对租地营农企业的依赖，满足其耕作土地的需求：（1）积极鼓励民间力量成立各种农业服务组织，有偿参与中国农业生产经营的各个方面；（2）在农业技术推广站下成立农业民间服务中心，专门负责指导各种农业民间服务组织的成立，为其提供技术服务及服务标准，协调农民对其服务的需求，调解农民和他们之间的服务纠纷；（3）对成立的民间农业服务组织在农业新技术培训、购买与维修农业机械、税收课征方面给予适度的政策扶持，以使其能够优先无偿地接受到由农业技术推广站提供的农业新技术培训和由农业机械化技术学校开展的新型农业机械培训，购买农业机械设备时可以享受到政府提供的补贴和贴息，维修农业机械时可以受到由农业机械管理站无偿提供的维修服务，所获收入可以免征税收。

（References）：

［1］ 国家农业综合开发办公室.2012年国家农业综合开发产业化经营项目申报指南［J］.中国农民合作社，2011，（8）：6-9.

［2］ 安徽省人民政府.省政府出台十五项政策扶持奶牛业发展［N］.安徽日报，2007-07-24.

［3］ 国务院发展研究中心课题组.中国城镇化：前景、战略与政策［M］.北京：中国发展出版社，2010：115.

［4］ Food and Agriculture Organization of the United Nations.Annual population［DB/OL］.http://faostat3.fao.org/home/index.html#DOWNLOAD, 2011-06-23/2012-08-26.

［5］ Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat.World Population Prospects:The 2008 Revision［DB/OL］.http://esa.un.org/unpp, 2009-04-25/2012-08-26.