新型城镇化建设对资金的需求及其来源分析

2013-01-30石忆邵

中国土地科学 2013年12期

石忆邵

（同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092）

1 新型城镇化的主要特点

钱从哪里来、人往哪里去是世界各国城市化进程中所面临的两个共性问题。近年来，“新型城镇化”已成为中国各级政府部门、学术界、企业界乃至普通百姓津津乐道的热题，并被视为中国经济增长的新引擎[1-3]。与旧的城镇化模式相比，新型城镇化的主要特点是：（1）新型城镇化的核心是人的城镇化而非物的城镇化、地的城镇化。改变过去“要地不要人”的旧城镇化模式[4-5]，扭转“人口城市化”滞后于“土地城市化”的非集约发展局面，推进“人地互动转性”的城镇化，是中国新型城镇化的核心任务。（2）新型城镇化的重点是“社会投资驱动型”城镇化而非“房地产投资驱动型”城镇化[6]。要以居民的社会福祉最大化而非政府的财政收益最大化为首要理念。要以农民工市民化为主攻任务，为新市民提供义务教育、就业服务、基本医疗、城镇社保、保障性住房等公共服务，让他们分享城市发展成果[7]。（3）新型城镇化的目标是“生态改善型”城镇化而非“人为造城型”城镇化。要以“生态优先”而非圈地造城建镇为核心目标，扭转资源高消耗、废物高排放、环境高污染的工业文明发展偏差，走绿色、低碳、集约的生态文明发展道路。（4）新型城镇化的实质是内涵型城镇化而非外延型城镇化。要注重从数量型增长向质量型提升转变，从粗放扩张型发展向资源集约型发展转变，重视和加快户籍、土地、财税、投融资、行政等方面的体制和机制的转型与改革创新，这是新型城镇化成功的重要基础。

当前，在土地、淡水、能源等资源约束和环境约束趋紧的条件下，新型城镇化用地将首重“盘活存量”，即注重提高存量用地在建设用地供应总量中的比重，扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖，建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度和政策体系[8]。伴随新型城镇化发展动力由政府推动为主向市场驱动为主的转变，过分依赖土地财政的传统城镇化模式不可持续。另一方面，人的城镇化既是一种高成本的城镇化，也是一项需要“先予后取”的长期性的系统工程[9]。2012年中国还有1.9亿农民工尚未市民化，2020年预计为3亿人，2030年预计达到3.9亿人[10]，要完成如此庞大规模的农民工市民化的重任，显然离不开财政与产业政策的强力支持。

2 新型城镇化建设对资金的需求分析

2.1 现有估算思路及结果述要

新型城镇化的核心是人的城镇化，主要又是农民工的市民化。农民工市民化的资金需求包括使农民工市民化所必须投入的教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等方面，因此，新型城镇化建设对资金的需求也就表现为农民工市民化的资金需求。

目前国内学术界对农民工市民化的成本及资金需求有多种估算结果，主要研究成果有：（1）中国海南改革发展研究院院长迟福林先生估计，未来10年中国城镇化率年均提高1.2个百分点，将再有2亿农民进入城镇，加上现有的1.6亿农民工，新增城镇人口将达4亿左右。农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算（较低口径），能够增加40万亿元的投资需求[11]。（2）《中国城市发展报告2010》提出：中国未来需要实现每年2000万人口进城，通过每人投入10万元来解决半城市化人口的问题，总体需要资金为每年2万亿元。需要由中央政府、地方政府和市场来共同分担，其中：中央政府分担5000亿元，主要用于支付农民工市民化的教育、医疗和社会保障支出；地方政府承担5000亿元，主要用于支付农民工市民化的住房成本支出；剩余的1万亿元可以通过市场来解决[12]。（3）国家行政学院冯俏彬教授估算得出：按2011年不变价格计算，将现有已在城市居住的15863万农民工市民化（即存量农民工市民化）的总成本为18091.58亿元，其中：随迁子女教育成本和社会保障成本共计4152.83亿元，应由中央政府承担；社会救助和保障性住房成本共计13938.75亿元，应由地方政府承担；若要在2020年完成存量农民工市民化任务，各级政府每年为此新增的财政支出为2261.45亿元[13]。（4）中国发展研究基金会在《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城镇化战略》中所做的估测结果是：到2020年，城市基础设施投资的最小需求量为16万亿元，其中：道路桥梁64800亿元，约占40%；公共交通26700亿元，约占16%；水热气供应17600亿元，约占11%；绿化13000亿元，约占8%；污水处理12000亿元，约占7%；市容环卫5020亿元，约占3%；其他24551亿元，约占15%[14]。

上述估算结果要么仅考虑了存量农民工市民化的资金需求而忽视了新增农业转移进城人口的资金需求；要么仅考虑了不同区域之间农民工市民化的成本差异而忽视了不同等级和规模的城市之间农民工市民化的成本差异，以及不同农民工群体之间市民化的成本差异；要么仅考虑了城市基础设施投资而忽视了社会资本投资，从而影响估算结果的客观性和科学性。

2.2 本文的估算思路及结果

2.2.1 估算方案一：考虑不同区域的差异性（1）2020年的资金需求总量估算。首先估算存量农民工市民化的资金需求。2011年全国外出农民工15863万人，其中东部地区占31.6%，中部地区占36.6%，西部地区占31.8%[15]。到2020年如果使现有外出存量农民工中的65%左右（约1亿人）基本实现市民化，按东部地区人均投入20万元、中部地区人均投入13万元、西部地区人均投入8万元计算，得到：东部地区需投入资金63200亿元，中部地区需投入资金47580亿元，西部地区需投入资金25440亿元，三者合计共需投入资金136220亿元。其次估算增量农民工市民化的资金需求。预测到2020年，全国新增农业转移进城人口14000万人，其中：东部地区新增农业转移进城人口5600万人，中部地区新增农业转移进城人口4400万人，西部地区新增农业转移进城人口4000万人。到2020年若使其中的1亿人（约70%左右）市民化，则东、中、西部地区分别需要投入资金80000亿元、40859亿元和22856亿元，三者合计共需投入资金143715亿元。上述两个方面总计，到2020年若要完成2亿农民工的市民化任务，共需投入资金279935亿元。（2）2030年的新增资金需求总量估算。同理，首先估算存量农民工市民化的资金需求。到2030年，其余6000万存量农民工全部市民化，则东部地区需投入资金37920亿元，中部地区需投入资金28548亿元，西部地区需投入资金15264亿元，三者合计共需投入资金81732亿元。然后估算增量农民工市民化的资金需求。预测到2030年，再使14000万增量农民工市民化，则东、中、西部地区分别需要投入资金112000亿元、57200亿元和32000亿元，三者合计共需投入资金201200亿元。上述两个方面总计，到2030年若要再完成2亿农民工的市民化任务，共需投入资金282932亿元。

2.2.2 估算方案二：考虑不同等级规模城市的差异性（1）2020年的资金需求总量估算。首先估算存量农民工市民化的资金需求。2011年全国外出农民工15863万人，其中：在直辖市务工的占10.3%，在省会城市务工的占20.5%，在地级市务工的占33.9%，在县级市务工的占23.7%，在建制镇务工的占8.9%，在港澳台和国外务工的占2.7%[16]。到2020年如果使现有外出存量农民工中的65%左右（约1亿人）基本实现市民化（在港澳台和国外务工的按进入省会城市计算），假设按直辖市人均投入25万元、省会城市人均投入20万元、地级市人均投入15万元、县级市人均投入10万元、建制镇人均投入8万元计算，得到：直辖市需投入资金25750亿元，省会城市需投入资金46400亿元，地级市需投入资金50850亿元，县级市需投入资金23700亿元，建制镇需投入资金7120亿元，以上5者合计共需投入资金153820亿元。其次估算增量农民工市民化的资金需求。预测到2020年，全国新增农业转移进城人口14000万人，其中：直辖市新增420万人，省会城市新增3500万人，地级市新增4900万人，县级市新增4200万人，建制镇新增980万人。到2020年若使其中的1亿人（约70%左右）市民化，则分别需要投入资金为：直辖市7350亿元，省会城市49000亿元，地级市51450亿元，县级市29400亿元，建制镇5488亿元，以上5者合计共需投入资金142688亿元。上述两个方面总计，到2020年若要完成2亿农民工的市民化任务，共需投入资金296508亿元。（2）2030年的新增资金需求总量估算。同理，首先估算存量农民工市民化的资金需求。到2030年，若将余下6000万存量农民工全部市民化，则直辖市需投入资金15450亿元，省会城市需投入资金27840亿元，地级市需投入资金30510亿元，县级市需投入资金14220亿元，建制镇需投入资金4272亿元，以上5者合计共需投入资金92292亿元。然后估算增量农民工市民化的资金需求。预测到2030年，再使14000万增量农民工市民化，则分别需要投入资金为：直辖市10500亿元，省会城市70000亿元，地级市73500亿元，县级市42000亿元，建制镇7840亿元，以上5者合计共需投入资金203840亿元。上述两个方面总计，到2030年若要再完成2亿农民工的市民化任务，共需投入资金296132亿元。

综上，若要在2020年解决2亿农民工的市民化问题，按2011年现价计算，则资金需求总规模约为279935—296508亿元；若要在2030年再使2亿农民工市民化，则新增资金需求总规模约为282932—296132亿元。

3 新型城镇化建设的资金来源渠道

由上可知，新型城镇化是高成本的城镇化，只有依靠多元化的资金来源渠道，才能筹措巨额的建设资金，进而完成新型城镇化的预期目标和任务。（1）土地运作。土地出让收入总体上虽然将趋于减少，但在工业化和城市化尚未基本完成的地区，其地位与作用仍然不宜全盘否定，关键是要优化内部结构，减少增量土地出让收入，提高存量土地收入占比。（2）债券融资。通过发行市政债、公司债等债券，增加地方建设资金来源渠道[17]。（3）深化税制改革，逐步建立以持续性的财产税收益为主的地方财政收入结构。包括开征物业税，扩大房产税的征收范围，一是由城市扩大到郊区、农村，二是由仅对新房征税扩大到对存量房征税，增加房地产保有环节的税收；改革耕地占用税，将耕地占用税扩大到农地占用税，增加土地取得环节的税收；改革土地增值税，完善土地流转环节的税收。（4）银行贷款。要注意控制政府性质的土地抵押融资规模，以便防范金融风险。（5）通过政策引导，提高民间资本参与新型城镇化建设的积极性与比重。（6）进城农民工自筹。通过盘活农村资产，完善城乡产权流转机制，促使农民工带资进城，从而增强他们融入城市的初始资本积聚能力。（7）联合开发基金、信托资金、私募资金、税收增额融资等其他融资手段，也可作为补充形式，鼓励尝试和探索。

4 新型城镇化建设的配套措施

推进新型城镇化建设的主要配套措施是：（1）完善分税制改革，建立中央与地方财权与事权相匹配的财政体制；（2）构建以公共服务为导向的干部政绩考核制度；（3）进一步完善征地制度及土地收益分配机制；（4）建立与完善地方政府债务审计机制；（5）推行房产税、土地增值税等税收制度改革，确保地方财政税源；（6）完善存量建设用地集约利用机制；（7）将农民工纳入城市保障性住房制度体系，并予以重点扶持。

（References）:

［1］陈岩鹏.中央点兵新型城镇化，重塑经济增长引擎［N］.华夏时报，2012-12-08.

［2］战军.聚焦中国新型城镇化［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn/focus/chengzhenhua, 2013-01-05.

［3］宣晓伟.新型城镇化的逻辑：现代转型视角下中国社会结构和关系的再调整［N］.21世纪经济报道，2013-03-04.

［4］王全宝.城镇化本质是农民市民化［J］.中国新闻周刊，http：//news.sina.com.cn/c/sd/2013-03-15/163826543769.shtml, 2013-03-15.

［5］石忆邵.中国新型城镇化与大城市发展［J］.城市规划学刊，2013，(4)：114-119.

［6］本报社评.新型城镇化的目标在于“社会投资拉动”［N］.21世纪经济报道，2012-12-25.

［7］韩俊.农民工市民化与公共服务制度创新［EB/OL］.人民网，http：//theory.people.com.cn/n/2012/1106/c40531-19510877.html，2012-11-06.

［8］高伟.中国新型城镇化用地首重“盘活存量”［N］.经济参考报，2013-08-26.

［9］石忆邵.中国新型城镇化与小城镇发展［J］.经济地理，2013，33(7)：47-52.

［10］潘家华，魏后凯.中国城市发展报告NO.6：农业转移人口的市民化［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：26-28.

［11］迟福林.用三年时间使有条件的农民工市民化［N］.21世纪经济报道，2013-03-06.