游走于抽象与具体之间*——地方人大常委会对司法工作的中观监督研究<br/>

游走于抽象与具体之间*——地方人大常委会对司法工作的中观监督研究

2013-01-30黄忠顺

政治与法律 2013年5期

黄忠顺

（中国人民大学法学院，北京100872）

一、历史沿革与基本走向

我国《宪法》规定国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，作为地方权力机关常设机构的地方人大常委会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。然而，《宪法》尚未规定人大常委会监督司法工作的方式，连司法机关是否需要向人大及其常委会作工作报告也没有明确规定。由于人民群众迫切希望人大及其常委会对司法工作进行监督，实践中形成法院、检察院向人大作工作报告并由人大作出决议的宪法惯例。1此后，《检察院组织法》第10条、《法院组织法》第16条规定地方各级人民检察院和法院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。然而，地方人大及其常委会通过听取司法机关工作报告并作出决议的方式进行司法监督在实践中往往是“走过场”。即使发生司法机关工作报告未获通过的情形，立法者也并未给出相应的处理措施，实践中通过修改后继续审议的做法显然不足以彰显人大监督的权力性属性，过于柔性的监督方式难以满足人民群众对人大监督的期待。尽管最高人民检察院与最高人民法院分别通过《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》(高检发[1993]17号)、《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》(法释[1998]26号)要求各级检察院、法院自觉接受人大及其常委会的法律监督与工作监督，但基于其角色限制，也未能规定具体的监督方式。直至2006年出台的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），才对人大及其常委会监督司法工作的方式加以规定，但这些规定仍然显得过于抽象。然而，《监督法》规定的六种监督方式，除撤职案的审议和决定具有刚性效力，其他监督方式则或者不足以称为独立的监督方式，或者仅具有柔性的监督效力，而立法者并没有解决不同监督方式之间的衔接问题，也没有明确妥善处理人大监督与检察监督等其他类型监督的关系，可见地方人大常委会监督司法工作的方式仍然过于抽象。由于法律规定的监督方式过于抽象，在人大监督司法工作的实践中涌现了诸多具体监督方式，较为典型的有办理代表提出建议、批评和意见以及个案监督两种，然而前者被指有悖《监督法》第4条有关“集体行使监督职权”的规定且容易引发人大代表滥用监督权干预司法的道德风险，而后者存在违反司法机关依法独立行使审判权的宪法规定的问题。2

由此可见，地方人大常委会监督司法工作的方式历经了从无到有、从简到繁的发展历程，但《监督法》规定的六种监督方式仍然显得过于原则，而实践中推行的监督方式则显得过于具体而存在减损司法独立属性的嫌疑。对此，笔者认为，在解释论层面，地方人大常委会可以灵活切换不同的监督方式，并通过支持检察院等其他国家机关的监督程序或问责程序实现监督目的，从而使得法律原则性规定获得具体化；在立法论层面，《监督法》明确列举监督方式被反面解释为该法所规定以外的其他监督方式不能再使用，但这并不妨碍享有地方性法规创制权的地方人大及其常委会出台地方性法规确定新型监督方式。诚然，地方性法规确立新型监督方式不得违背全国人大及其常委会制定的法律，基于宪法性法律已经对国家机关之间的相互制约与监督有着基本规定，地方性法规确认或创设的监督方式如果直接指向司法权运行中的具体问题并提出具体解决方案，则在理论上尚存在减损司法独立性之嫌疑。

基于前述两方面的考量，笔者认为，当前中国地方人大常委会监督司法工作方式的改革走向应当是着眼于中观层面。相对于宏观监督而言，中观监督在保证监督规模效应的同时，可以避免因监督对象的抽象化而沦为象征性监督；相对于微观监督而言，中观监督在确保监督针对性的基础上，可以兼顾监督的规模效应。如前所述，现行法律规定的地方人大常委会监督司法工作方式整体上仍然过于抽象，而实践中运行的转办建议、个案监督等则显得过于具体而可能成为其他个人、团体干预办案的捷径，3因而，既不伤及司法独立性又兼顾监督实效的中观监督应当成为地方人大常委会监督司法工作方式改革的基本动向。就现阶段而言，地方人大常委会监督司法工作的方式应当借助法解释学努力实现人大监督与其他类型监督的衔接以及人大监督的不同方式之间的衔接，通过全国性或地方性立法确认地方人大常委会对规范性司法文件颁布、指导性或者参考性案件发布进行监督，并明确授权地方人大常委会对具有典型代表性的违法或不当司法行为进行类案监督与示范性监督，从而实现地方人大常委会对司法工作监督方式的转型。

二、构建内外部衔接机制

尽管全国性立法并没有明确规定不同监督方式之间的衔接问题，也未对不同监督主体的监督关系进行妥当安排，但基于不同监督主体的不同监督方式的启动并不排除其他监督方式的启动，因而，内外部衔接机制的构建并没有违反法律的规定。通过整合不同监督主体的不同监督方式，地方人大常委会监督司法工作的方式得以具体化，对被监督主体具有了相当的威慑力。尽管借助外部监督方式实现监督效果呈现“狐假虎威”的表象，但在本质上则属于地方性国家权力机关对同级其他国家机关（尤其是检察院）行使职权（尤其是法律监督权）进行监督的具体表现，也是人大监督支持其他国家机关行使职权的具体表现，因而，完善内外部衔接机制是具备正当性基础的。

在内部衔接机制方面，地方人大常委会宜在《监督法》规定的六种监督方式中牵线搭桥，构建柔性监督向刚性监督转化的内部衔接机制，通过随时启动的“撤职案的审议和决定”程序，强化柔性监督方式的威慑性。在听取和审议司法机关工作报告、视察、专题调查研究、法律法规实施情况的检查、询问与质询、特定问题调查等监督方式发现需要监督问题的情形下，地方人大常委会宜在报告、意见的基础上作出决议，限期要求负责主体进行反馈处理结果，并在必要情形下，再次通过视察、执法检查、调查等方式了解真实处理情况，如认为被监督主体没有认真履行职责的，责任主体应当引咎辞职，拒不引咎辞职的，地方人大常委会应当启动撤职案，并在整个过程中保持与外部监督之间的密切结合，以达到最佳监督效果。

在外部衔接机制方面，地方人大常委会还需要合理协调人大监督与其他类型监督之间的关系，构建建议、督促、支持检察机关、党委等其他监督主体启动相关问责或监督程序间接实现类似监督效果的外部衔接机制。在人大及其常委会对司法工作的监督与其他监督主体对司法工作的监督方面，学术界有人主张，将人大、政协、社团、媒体对个案的监督意见统一交由检察机关审查，4而地方人大也有尝试将督促检察机关进行专门法律监督的方式用于履行法律监督职能的。笔者认为，在保留地方人大及其常委会刚性监督手段的基础上，通过督促检察院、党委等外部监督机制间接实现监督目的符合比例原则，尤其是检察院作为法律监督机关，在法律专业素养、专门监督手段以及威慑力等方面均具有优势，在检察院能够实现类似监督效果的情形下，人大常委会没有必要展开过于琐碎的监督。

三、审查规范性司法文件

在全国人大常委会对最高人民法院、最高人民检察院的监督方面，中观监督已较为深入。2005年12月16日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过了《司法解释备案审查工作程序》，就有关司法解释的报送和接收、审查工作的分工负责、被动审查和主动审查、同宪法或者法律相抵触的司法解释的纠正程序等作出了具体的规定。据悉，2012年底，最高人民法院在《人民法院报》开辟专栏以“高民智”的署名发表九篇“贯彻实施新民事诉讼法”系列文章，尽管声明“只是为这些诉讼制度的实施提供有针对性的参考依据”，全国人大常委会法工委仍然致电询问，可见中观监督已经逐步引起国家最高权力机关的重视。

然而，在地方人大常委会对司法工作的监督方面，则仍然过分地依赖《监督法》规定的六种传统监督方式，而忽视对各级司法机关出台的规范性文件（通知、办法、规定、暂行规定等）进行监督。《监督法》第五章规定“规范性文件的备案审查”完全忽视地方人大常委会对司法机关规范性文件进行备案审查的必要性。因而，地方人大常委会未开展规范性监督实属受限于现行法律的规定。然而，鉴于我国各个层次的司法机关均存在大量正式或非正式规范性文件，而这些规范性文件的执行将直接关涉到法官对具体案件的处理，因而，对其进行监督有助于避免大范围错案发生，并有益于促进法官恪守法治的精神。

面对着规范供给缺位的现实困难，笔者认为，可以启动《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条规定的地方性法规创制权，通过地方立法的形式确立地方人大常委会对司法机关规范性文件进行审查的程序。5即使是不享有地方性法规创制权的地方人大常委会也存在通过规范性文件要求将司法机关制定的指导审判、检察工作的规定、办法等纳入规范性文件备案审查范围的先例。6地方司法机关发布的通知、若干意见、会议纪要、规定、答复、解答等多种形式的规范性文件对本院及其下级法院（若有）在解决类似案件方面具有事实上的拘束力，而基于该类案件在法律适用方面存在共通性，人大常委会对存在问题的规范性文件进行有效监督将更加有助于防患于未然或者提高监督的规模效应。因而，笔者认为，地方人大常委会应当加强对司法机关规范性文件的监督力度，而司法机关也应当自动将其颁发的规范性文件送交同级人大常委会作备案审查，确立或变更重大裁判规则的，应当事先与地方人大常委会进行沟通而采取事前审查制。

四、审查参考性案例

建立案例指导制度是中央确定的司法改革措施之一，最高人民检察院、最高人民法院分别于2010年7月30日、2010年11月26日印发《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》（高检发研字[2010]3号）、《最高人民法院关于案例指导工作的规定》（法发[2010]51号），由此确立中国特色指导性案例。但是，检察系统的案例指导制度与法院系统的指导性案例制度存在定位的区别，前者不具有普遍约束力，只能作为办案的参考，7后者则具有普遍拘束力并可以在裁判文书的说理依据中加以引用。8诚然，尽管最高人民检察院否认指导性案件的普遍拘束力，但要求各级检察院在办理同类案件、处理同类问题时原则上参照指导性案例执行，例外情形不适用的须报经检察长或者检察委员会决定，9这从规则设置上确保了其指导性案例获得全国检察院的普遍遵照。既然指导性案例属于法律解释机制，10其发布当然要受全国人大常委会的监督。限于文章主题，笔者暂不对“两高”发布指导性案例的人大监督问题发表看法。

尽管指导性案例系由最高人民法院与最高人民检察院权威发布，地方各级人民法院无权发布指导性案例。但事实上，在最高人民法院与最高人民检察院发布权威指导性案件之前，地方各级法院、检察院普遍存在典型案例编撰与发布的做法。“指导性案例”专属于最高人民法院与最高人民检察院发布的典型案例，并不意味着地方各级法院与检察院就不得再从事案件编写与发布工作。最高人民法院在《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（法发[2010]61号）第9条中明确规定，高级人民法院有权通过发布“参考性案例”，对辖区内各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导。最高人民法院研究室负责人在答记者问时明确表示高级人民法院可以发布具有典型或者指导意义的“参考性案例”，只不过不能再称为“指导案例”或者“指导性案例”，而中级法院与基层法院仍然可以编选典型案例材料供法官学习研究借鉴。11最高人民检察院尽管没有将下级检察院发布的具有典型或指导意义的案件加以命名，但其研究室负责人也明确认可地方检察院根据本地实际开展典型案例选编工作，只不过声明其选编的案例不能称作指导性案例。12出于行文的方便，笔者将地方各级人民法院与人民检察院发布的具有典型或指导意义的案例统称为“参考性案例”。

在应然层面，参考性案例并不能对司法机关办理同类案件、处理同类问题产生强制拘束力，但是，鉴于参考性案例往往由上级司法机关发布，而上级司法机关对其辖区内的各级司法机关具有指导或领导功能，如下级司法机关在办理同类案件或处理同类问题时未遵循参考性案例，将可能面临着被上级司法机关推翻的风险。因而，参考性案例事实上具有特定辖区范围内的普遍拘束力，其与地方各级司法机关发布的其他规范性文件一样，现实地拘束着本辖区内各级司法机关，理应成为地方人大常委会的监督重点领域。尽管笔者并不否认参考性案例有助于推进法律统一、公正、高效地实施，但是，其在客观上也存在错误理解法律的观点被广泛适用到大量类似案件中的风险。指导性案例对法院具有事实上的拘束力，如果其存在法律适用方面的瑕疵，将有可能导致大量后续类似案件出现类似的瑕疵，增加监督的难度。与其开展事后的类案监督，倒不如采取预防式的参考性案例审查制度。有鉴于此，笔者认为，在司法机关发布指导性案例之前，应当将其拟发布的案例及详细说明提交人大常委会，由人大常委会对其进行审查，如认为必要，要求司法机关以书面形式或口头形式对其进行解释。若经过法定期间（如30日），人大常委会未提出异议的，司法机关可以发布该指导性案例，但这并不排除人大常委会在后续监督中发现指导性案例存在违宪、违法情形而要求发布机关撤销指导性案例。

五、类案监督与示范性监督之构建

如前所述，地方人大常委会开展个案监督因其过于具体的监督方式往往可能减损司法独立性、裁判稳定性，并在客观上存在被地方保护主义、行业保护主义以及个人利益中心主义利用的空间。我国可能涉及个案监督的法律只有《人民检察院组织法》，该法第3条第2款明确规定，如果检察长在重大问题上不同意多数检委会委员的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。1990年5月11日，全国人大常委会法工委在答复宁夏回族自治区人大常委会对该条的疑问时明确指出，“上述规定中的第二个‘重大问题’包括重大案件”。这被学者称为人大常委会对检察机关的重大检察业务享有的指令权。13如2005年4月，贵州省黔南自治州某县检察院检察委员会在讨论一起经济大案时，检察长在是否提起公诉问题上与其他成员的意见不一致，便将案件报请本级人大常委会决定。14然而，2006年出台的《监督法》并没有将个案监督纳入其中，随后有文章以“重大问题”不同于“重大案件”为由挤压个案监督的存在空间，15最高人民检察院通过的《人民检察院检察委员会组织条例》与《人民检察院检察委员会议事和工作规则》采取将“重大问题”、“重大案件”相区分的策略避免适用法律的尴尬局面出现。

毫无疑问，地方人大常委会在司法机关处理具体案件时直接提出案件处理意见，存在损害司法独立、权威、公正等基本价值目标的嫌疑，也不可否认，地方人大常委会对司法工作的监督主要依赖于具体案件发现监督线索。理论界与实务界之所以对个案监督存在着激烈的争议，16恐怕主要原因在于大家所界定或默认的“个案监督”并非指向相同的法律现象，如将其理解为直接干预司法，显然不具备正当性基础，但如果将其仅理解为监督信息来源，则不存在任何质疑。可见，缺乏最基本学术共识的讨论对制度的完善并无助益，“虽然监督法对个案监督没有从立法层面明确提出来，但人大常委会对个案监督在坚持依法监督、事后监督，不代行检察权、审判权的原则下，综合运用监督法确立的专项工作审议、法律法规实施情况检查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议与决定等形式和途径，同样也可以监督纠正个案”。17笔者所关心的是，在承认地方人大常委会监督司法工作既离不开个案，又要对这种监督方式保持高度警惕的基础上，如何运用中观监督方式维系国家权力之间恰当的张力，并确保人大监督的实效问题。

对此，笔者认为，通过个案发现监督线索后，地方人大常委会不宜直接对案件提出具体处理意见或建议，而主要应当通过启动司法机关内部监督程序的间接监督方式予以纠正，因为只要完善并严格执行“撤职案的审议和决定”程序，司法机关一般会主动接受监督。然而，对于一些司法机关可能或者已经多次作出的违法或不当司法行为而言，地方人大常委会则存在直接进行监督的必要。尽管如此，地方人大常委会也不应当对案件的具体处理提出要求，而只能采取类案监督或者示范性监督的方式进行，其监督的真正目的并不在于提供救济，而在于引导司法机关或者程序当事人自行妥善纠正业已发生的错误，抑或防止大规模错误或不当司法行为的发生。对同类违法或不当司法行为进行监督的“类案监督”，并非对特定具体个案进行监督，而是在相当抽象的层面对同类违法或不当司法行为进行整体上的监督，属于具备“合并同类项”功效的中观监督方式。对诸多同质违法或者不当司法行为中筛选较为典型的行为开展监督的“示范性监督”，表面上指向特定司法行为，但本质上则是向司法机关或相关权益主体供给解决问题的基本方案，具有“四两拨千斤”的监督功效，亦应纳入中观监督范畴。

六、结语

监督方式过于抽象或者过于具体都不利于地方人大常委会有效开展监督司法工作，游走于抽象与具体之间的中观监督是当下地方人大常委会监督司法工作的最佳选择。通过整合现有不同监督主体的各种监督方式，对具有事实拘束力的规范性文件与参考性案件进行审查，并对大量同质违法合并监督或者从中挑选典型个案进行示范性监督，地方人大常委会得以在尊重司法权运行规律的基础上对司法工作展开富有成效的监督。

注：

1法院、检察院是否需要向人大报告工作以及人大是否需要对法院、检察院报告进行决议有着一系列历史变迁。参见陈斯喜：《冲突与平衡：人大监督与司法独立》，载《岳麓法学评论》（第3卷），湖南大学出版社2002年版。

2参见邬琼：《人大监督与司法独立的冲突与平衡——以司法公正为价值目标的方法论探讨》，《法治论坛》2008年第4期。

3、16参见容缨：《论人大对司法的个案监督与法院审判独立原则》，《政法学刊》2003年第4期。

4潘君：《民事检察监督程序改革的思考》，载蔡定剑主编：《监督与司法公正——研究与案例报告》，法律出版社2005年版，第205页。

5《北京市人民代表大会常务委员会监督司法工作条例》第14条、《南京市人民代表大会常务委员会监督司法工作条例》（已废止）第16条等均采纳该补救方案。

6如2008年4月21日湖南省常德市武陵区第十五届人大常委会第四次会议通过的《常德市武陵区人大常委会规范性文件备案审查办法》第4条。

7参见徐日丹：《加强案例指导工作正确履行法律监督职责——最高人民检察院法律政策研究室负责人答记者问》，《检察日报》2012年11月29日。

8、11参见张先明：《用好用活指导性案例努力实现司法公正——最高人民法院研究室负责人就案例指导制度答记者问》，《人民法院报》2011年12月21日。

9参见《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第15条、第16条。

10胡云腾：《指导性与具有指导性作用案例之别》，《法制日报》2013年2月27日。

12参见李娜：《中国特色案例指导制度绝非司法造法——最高检有关负责人称指导性案例各级检察院可以参照如不执行应书面提出意见》，《法制日报》2011年5月19日。