尤利西斯的自缚

文/李炜光

经济学大师、公共选择学派创始人布坎南曾引用荷马史诗《奥德赛》里的一则故事——“尤利西斯的自缚”，来说明对权力的限制从来都是外力才起关键作用，而不是指执政者的自我约束这个道理。

传说西西里岛附近海域有一座塞壬岛，长着翅膀的女妖日日夜夜唱着动人的歌引诱过往的船只。尤利西斯嘱咐同伴用腊封住耳朵，免得被女妖的歌声所诱惑，而他自己却没有塞住耳朵，他想听听女妖的声音到底有多美。为防止意以外，他让同伴把自己绑在桅杆上，并告诉他们途中无论发生什么都千万不要给他松绑。然后他们起程了，在经过塞壬岛的时候，果然有异常美丽的女妖向他们飞来，嘴里还唱着美妙的歌。尤利西斯为其所诱惑，急切地想挣开绳索奔向女妖，而他的伙伴们的耳朵被堵住，不知道眼前发生了什么事情。一位叫欧律罗科斯的同伴偶然抬头看到了他的痛苦挣扎，知道他此刻正在遭受着巨大的煎熬，于是走上前，把他绑得更紧了。就这样，他们终于安全顺利通过了塞壬岛，女妖们也退去了。

布坎南以这个故事作比喻，将其视为“对未来选择做出先期限制”，是一种为防患于未然而做出的决定：若想返回家园，必须给自己的欲望预先设防。尤利西斯系自身于船桅之上的举动，准确地表达了一种外部政治约束的思想。避免悲剧发生的办法，关键是那根缚住尤利西斯的绳子——驯服统治者的法律之索。“自缚”实际上自愿被他人所缚。历史事实证明了这个道理，当人们从统治者的苛政中逐渐意识到限制权力的必要性，当他们在决定自己应当做出何种政治选择时，最先考虑的就是对政府对于财政支配权的约束和对私人财产权利的清晰界定。

面对市场失灵问题，许多主流经济学家都极力要求政府加强对市场和社会的干预和介入，他们总是把政府假定为自觉地以增加公共利益和社会福利为目标的权力机构。问题在于，政府就一定会比市场中的个人对市场有更准确的判断能力吗？政府官员就不会以自身利益为最大化目标吗？无数事例证明，这种假设并不成立。政府并不全知全能，也是由单个人组成的。既然是普通人，他们就会有普通人一样的主观任性，容易出错。

布坎南认为，政府也是经济人，政府官员也会追求个人利益最大化，但公务人员的利益与企业家又有所不同。企业家追求的是利润，而官员不是。政府向社会提供公共服务的过程难以实现赢利，就是赢利了也装不进自家腰包，所以他们真正关心的是自己的威信和权力如何维系。他们会利用其特有的身份地位和掌管的权力，扩张预算，掌控资源，将其用于追逐自己的政治地位和影响力上，从而导致资源利用效率的低下，财政支出规模的不断扩大，以致不可避免地走向无限政府的道路。

这样看来，保护私有产权的关键问题就不是代议制民主，而是“为财政立宪”。税收意味着资源由私人部门流向公共部门，这就要在政府征税行为之上确立一个宪法的规则。这个规则对于政治家和政府官员来说是“高高在上”的，它能够在税收水平下降的情况下，遏制对已经增长起来的公共支出的持续需求，使政府的财政行为由不受监控转化为受“纳税人监控”，为经济活动提供较为稳定的经济和法律环境，使纳税人能够通过对预先确定的税收法律的了解，而获得对于税收负担的可预测性，从而激励个人创业和创新的热情。宪法规则还可以消除政策制定者出于利己动机或集团利益的影响，遏制不断增长的公共支出需求，提高政策制定过程的透明度，遏制政府权力膨胀与失控，以及公共财政运行效率低下的问题。

布坎南主张尽可能缩小政府活动的范围，但他不是一概反对政府的施政行为，反对的只是过多的和不恰当的政府干预，是超出宪法允许范围或拒绝接受宪法约束的政府干预，是把纳税人置于无权地位的政治格局。所以，国家财政的宪法约束，应当主要包括宪法和法律制约、权力和权利的宪政制约、国家税权的宪政分权制约，以及政府和纳税人之间、政府和政府之间税权的横向和纵向配置的法律制约等。在这个体制下，纳税人权利的宪政保障、政府和议会所有税收、预算行为的公开透明，随时通过各种形式接受全体纳税人的监督机制等，是无比重要的规则设置，是一种制度化了的“尤利西斯的自缚”。