诉访分离妥善处理涉检信访问题

文◎朱南斌 来红杏

信访制度，作为中国最基本的民意表达制度，有着独特的历史渊源与法律支撑，为维护社会稳定，保障公民合法权益发挥了重要作用。今年年初召开的全国政法工作会议将包括涉法涉诉信访工作改革在内的四项改革作为今年政法工作的重点，这也是顺应我国目前涉法涉诉信访工作的严峻形势而做出的决定。此项改革应在兼顾我国国情和文化传统的基础上，将涉法涉诉信访工作纳入法治的轨道，以维护群众利益，促进司法公正，维护社会和谐。为此，作为检察机关应着重做好以下几方面工作：

一、探索“诉访分离”机制，正确处理诉的问题

（一）更新理念，坚持以人为本，平等接访

涉检信访工作是检察机关体察民情的 “寒暑表”，它所反映的主要都是涉及民生尤其是群众的人身财产权利等难题。我们要对人民群众充满深厚感情，感情是一种意识，是一种精神，是一种对民众负责的态度。它既是政治上对政法工作的要求，也是现代社会人道主义和人文关怀以及法治文明的体现。所以，要强化以人为本的理念，努力追求创新，让平等和关爱体现在接访办案的全过程。

事实上，在上访事件中，有理有据的是大多数，有的虽然行为偏激，但其要求可能是合理或部分合理的，真正无理取闹的只是少数。要切实转变以往高高在上的执法者的形象，善待当事人，即使来访人态度不好，言行过激，也始终做到态度和善，语言亲切，引导上访人依法上访。积极作思想上的沟通，帮助他们改变期望值过高的心理，使其走出思维定势，从死理及牛角尖中解脱出来，尽力给每个来访者一个满意的答复，切实为群众排忧解难。

（二）加强源头治理，建立案件质量保障机制

案件质量是执法办案的生命和灵魂。案件质量不高，不但影响司法机关的权威和形象，而且直接侵害当事人的合法权益，诱发涉检信访案件发生。所以，要建立案件质量保障机制，规范执法行为，提高案件质量，这是从源头上预防和减少涉检信访风险的根本途径。涉检信访工作的着眼点不在于如何控制群众上访，而是要把工作的重点放在提高案件质量上，严格依法办案，必须严把事实关、证据关，适用法律和程序关，把每一起案件办成经得起法律和历史检验的铁案。

如某县检察院在侦查阶段，认定魏某某利用村支书职务之便占有资金1万余元，以涉嫌贪污罪移送起诉。由于侦查时没有弄清每笔占有金额的性质进行分别定性，以及部分行为证据不足，导致魏某某贪污、职务侵占的数额均较小，达不到立案标准，最终只能作撤案处理，致使该案相关人员常年多次上访。这个反面案例说明，案件质量不高是导致涉检信访发生的一个重要原因，所以，要保证案件质量，就要建立完善数量、质量、效果有机统一的办案工作综合考评体系，加大对办案质量和效果的考核力度。同时，要严格落实执法办案责任制，坚持谁执法办案，谁对案件质量终身负责的原则，将办案责任与信访责任挂钩，使办案人员在办案中能够受到制约而充分考虑其执法办案的后果及是否会引发上访，促使办案人员认真处理好每个案件，从根本上减少错案、冤案和质量不高的案件发生。

（三）建立内部协作防范机制，加大源头预防和化解信访工作力度

涉检信访问题往往案情复杂、涉及面广、处置难度大，如若仅仅依靠控申部门单打独斗很难达到预期效果，所以，应树立全院一盘棋的思想，在严格落实首办责任制，分级负责、相互协助的基础上，各办案部门在办案的同时，要做好超前预警和提前预防，形成办案与息诉为一体的工作意识。

控申部门要及时与本院其他部门联系，相互通报案件办理情况等有关信息，对民行部门抗诉的案件，侦监、公诉部门不捕、不诉、抗诉的案件，反贪、反渎部门侦查的职务犯罪案件情况集中备案，做到资源共享，以便及时发现上访苗头，有的放矢地解决问题。不论是自侦部门，还是公诉、侦监、民行、控申、监所等法律监督部门的检察人员，在受理、立案、批捕、公诉等各个环节，都要强化风险控制意识，努力化解旧有矛盾，减少和避免新的矛盾激化。

对有上访隐患的案件，办案部门要拟定预警处置方案，及时释法说理，向案件当事人解释清楚案件处理过程及其法律依据，使其心服口服，息诉罢访；对其中重大上访隐患的案件，案件承办部门要及时通报控申部门，与控申部门一起分析研判案情，拟定预防处置方案，力争尽早息诉罢访，情况紧急时，可以启动有关工作预案，把矛盾化解在萌芽状态。

（四）认真做好释法说理及心理疏导工作，让信访人理解信服

执法办案过程，应当就是一个传播法律的过程。办案人员在办理具体案件中，应当给当事人传播一些基本的诉讼知识和技能，让其能够明白如何运用诉讼手段来保护自己的合法权益，了解诉讼中可能出现的各种有利或不利结果，因为普通公民不是法律专业人士，对于法律的认识难免出现偏差。

所以，检察人员一是要开展释法说理工作，向信访人讲清检察机关作出案件处理的法律依据。特别是对于不立案、不批捕、不抗诉的案件要讲清依据的法律事实以及法律依据，使信访人认识到检察机关做出的决定是认真的、合法的。

要把释法说理作为办理案件、接待群众的必要程序，把化解矛盾贯穿到执法办案全过程。在涉及有些案件时，还要给信访人讲解法律及司法政策，如“杀人偿命，欠债还钱”一向被群众奉为合理合法、天经地义的名言，这种朴素的法律正义观在现实己经成为大众内心的“真理”。一些信访人常常抱着这种思想信访，针对这种情况，要认真做好解释工作，告知他们由于随着社会的进步，特别是“宽严相济”刑事司法政策、“文明、和谐司法”政策的实施，还有案件本身的具体情节等因素，法律不可能完全做到欠债还钱、杀人偿命。面对形形色色的信访人，检察人员要摆事实、讲法理，让他们心服口服。

二是发挥心理疏导、说服教育机制作用。对一些思想偏执，听不得别人意见的上访人员，要加强心理疏导，运用心理咨询技术，做好心理辅导工作，耐心解开他们心理疙瘩，调整好他们的心态，使他们能以正常的思维谈事情，积极配合解决问题，最终使矛盾得以化解。

如：2007年初，82岁的离休老干部、老八路崔某某，曾因其子被某区检察院撤销案件一事，多次向有关机关及领导上访。市检察院接访后，认真核实有关问题，本着实事求是的原则，充分考虑当事人的权益，依法进行了处理。办案人员又从法律、政策等多方面耐心地向老人反复解释，使老人看到了政法机关有错就改的决心和行动，分别给省、市、县检察院、市委政法委领导寄来感谢信，感谢检察机关“热情接待、耐心倾听、认真负责、公平公正、旗帜鲜明地执行党的政策”。

二、探索“诉访分离”机制，认真处理访的问题

对于“访”的事项，建议应主要通过专门的信访机构予以解决，杜绝部分案件重复走司法程序的现象，因为这样既浪费司法资源，又危害司法权威性和公信力。但在目前情况下，面对这部分大量的涉检信访，检察机关主要还是应注重做好以下工作：

（一）健全“检调对接”工作机制，化解矛盾纠纷

调解被誉为“东方经验”，在我国具有悠久历史，其理念基础是“和为贵”，具有平等协商、不伤感情、成本低、效率高等优势，是化解社会矛盾的重要途径和有效手段。所谓“检调对接”机制，就是指检察机关依托社会矛盾纠纷大调解机制，以和谐司法的理念和调解的方式，在法律规定的框架内，有效化解检察环节各类矛盾纠纷的工作机制。［1］检察机关积极推进“检调对接”工作，借助政府相关职能部门困难救济、帮扶等手段，妥善解决“法度之外、情理之中”的问题，及时有效地化解涉检信访矛盾。

试行检调对接，要根据案情差异和当事人思想情绪反应不同，灵活采取不同的调解方式。在办理有被害人的轻微刑事案件时设置调解前置程序，积极探索刑事和解制度；在办理民事申诉案件时，充分发挥检调对接机制的积极作用，应主动将部分案件提交社会矛盾纠纷调处中心调处，检察机关也应积极帮助当事人分析案情、消除认识偏差，努力创造条件息诉，促进执行和解，达到和谐结案的目的。［2］

（二）建立健全公开听证制度，联合社会各界解决信访难题

实行公开听证制度，将案件处置过程置于阳光操作之中，依靠社会各方面的力量化解矛盾纠纷，有利于尽快息诉罢访。而且，信访人一旦参加听证程序，就很难抗拒听证程序所带来的后果，因为程序是看得见、摸得着的正义，公正的程序，在相当程度上弱化了信访人对实质公平的主观渴望，强化了法律的社会化效果，而这对促进息诉息访的作用是不言而喻的。［3］

对一些重大、疑难案件，特别是那些缠访缠诉的案件进行公开听证，充分体现了“司法民主”的现代司法理念，既提升检察机关的社会公信力，又充分尊重信访人知情权，满足其心理感情宣泄的需要，使其放弃一些无理的信访要求，促使矛盾的化解。同时，邀请社会各界尤其是人大代表、政协委员、人民监督员、法学专家、心理学专家等具有一定社会影响力和专业能力的人士和信访人信赖的亲属朋友、律师以及居住地居委会人员参与听证，进行集体评议和现场监督。大家各抒己见，不但可以将信访人的不满、质询、责难等化于无形，而且还可以减轻检察官的工作压力，达到法律效果和社会效果有机统一，同时也有利于聚合法律、道德、政策法规等多种力量化解社会矛盾，促使信访人息访罢诉，有效解决复杂疑难信访。

如1994年元月，杨某某不服某县检察院以其涉嫌贪污罪作出的处理决定，连续多年向市院、省院、高检院等有关部门越级赴省进京上访。虽然其要求不符合法律规定，但县检察院对当事人耐心做法律解释工作，并于2008年、2009年两次召开公开听证会，邀请人大、政法委、镇政府等领导及人大代表、群众代表参与案件处理，共同做释法析理工作，最终使杨某某对法律规定有了正确认识，在和谐的气氛中自愿接受了检察机关的处理意见，当场领取10000元补偿款和800元扣押款后，表示今后永不上访，并给县检察院送来“执法为民，真情感人”的锦旗。

（三）建立信访人员救济制度，从根本上化解涉检信访

法律不是万能的，司法实践中运用非诉手段处理涉检信访案件，可能会更好地促进社会矛盾解决，体现社会主义法治的人文关怀和法律文明发展进步。现在,许多国家通过建立各种有效的制度来保障弱势群体的权利,法律援助就是其中的一项重要的制度。程序上终结涉检信访并不意味着实现了真正意义上的息诉罢访，只有从根本上解决信访人的实际问题，才能从根源上化解涉检信访矛盾，真正做到息诉罢访。

在涉检信访案件中,有相当多的信访当事人由于犯罪行为或诉讼而导致贫困,特别是被害人因犯罪行为伤亡而又得不到合理赔偿，他们生活有困难，精神也受到严重创伤，面临的最大难题是损失无法通过诉讼程序得到弥补。还有许多信访人因长期信访而影响了生产、生活，家境较为困难，由于无力发展生产，他们往往对生活失去信心，无形中也坚定了信访信念。因此，有必要建立健全对信访人的救助制度，帮助其从生产角度恢复对生活的信心，放弃不切实际的信访行为。对他们“法度之外、情理之中”的诉求予以适当解决，即以救助的方式，使他们生存权益得到基本保障。［4］

对这些信访人，检察机关应当采取有效措施，积极寻求其他部门和社会各界的支持与帮助，努力推动司法救助工作的社会化、制度化。但是，司法救助属于“救急不救贫”，不可能从根本上改变被救助人的生活状态，对此必须建立健全社会保障制度，将全社会需要救助的人员纳入社会保障体系，得到充分的社会救助，从而远离信访。如2004年初，李某某的儿子驾驶摩托车与朱某驾驶的机动车相撞，致其子重伤，由于此案未得到及时妥善处理，李某某先后多次赴省、进京上访，引起了上级政法机关的重视。针对该起涉检信访，县院检察长亲自带案下访，找准问题症结制定措施，并主动与公安、法院以及乡镇等有关部门取得联系，得到他们的大力协助和支持，终于使该案走上合法、合理、合情的解决途径。县法院已经为当事人执行到大部分赔偿金；公安机关针对李某某的实际情况，主动帮助解决1万余元的生活补助金；经协调县残联无偿为李某某之子提供一部残疾人车辆；李某某所在的乡镇帮助其解决住房等实际问题，从而使当事人深受感动，息诉罢访。

当然，解决涉检信访问题，检察机关除了做好上述工作以外，还有其他许多工作要做，如“诉”方面，还应加强普法教育及法制宣传力度，提高公民法律素质；加强队伍建设，强化职业意识，切实提高检察人员执法办案水平等。“访”方面，还应健全对闹访、缠访的处理工作机制；构建多元联动调处信访格局，协同化解社会矛盾等工作。我们相信，随着我国涉法涉诉信访工作改革的实施，涉检信访工作的春天也会来到。

注释：

［1］许同禄:《创建“检调对接”工作机制有效化解矛盾纠纷》，载人民检察网:httP：//www.rmjcw.cn/j yjl/200808/t20080807-60607.html.访问日期：2013年1月16日。

［2］李昌奎：《涉检信访处置机制研究》，山东大学硕士学位论文，2010年。

［3］王军:《公开听证:解决涉检信访的对话机制》，载《检察日报》2007年9月7日。

［4］李效安:《建立涉检信访被害人救助制度》，载《检察日报》2008年6月l日。