由程序差异辨析“三会”职能划分问题

文◎施红霞 李景泉

由程序差异辨析“三会”职能划分问题

文◎施红霞*李景泉*

*山东省高密市人民检察院［261500］

检委会是检察机关在检察长主持下实行民主集中制的业务决策机构，与党组会、检察长办公会（院务会）等机制相互配合，共同推进检察工作的健康发展。近年来，从高检院到省市院，越来越重视加强检委会工作，专门制定下发相关规范性文件，有力地推进了检委会工作的科学化和民主化。但是，从检察机关长期科学发展来看，检委会的职能作用尚未得到有效发挥。以省院部署开展检委会专题研讨为契机，我院对近年来检委会建设及履职情况进行了全面总结，通过分析“三会”之间的程序差异，提出合理区分“三会”职能的建议。

一、召开“三会”的程序差异

从我院2009年以来党组会、检委会与院务会的运转情况看，主要会议程序差别体现在五个方面：

一是“三会”人员组成的重合程度较高。据不完全统计，大多数检察院，党组成员基本上全部或绝大多数为检委会委员或院务会的组成人员。以我院为例，2012年，党组成员共7人，专职检委1人，内设机构负责人18人（党组成员、专职检委无兼职内设机构负责人）。检委会的组成人员为全体党组成员、专职检委1名和3名内设机构负责人，院务会组成人员为全体党组成员和18个内设部门负责人。由此可见，党组会与检委会人员重合率为63.7%，党组会与院务会人员重合率为28%，检委会与院务会人员重合率为40%。党组会与检委会组成人员的重合程度高，也从另一个侧面反映了检委会决策机构的权威性。

二是会议启动程序的差别。“三会”成员之间大部分是重合的，但是“三会”的启动程序却有严格区别。（1）党组会、院务会暂无明确的启动方式，启动检委会，高检院规定了专门程序。（2）院务会无明确的召开时限；党组会或党组理论学习相对有较为固定的时限；检委会召开会议和组织学习，均有明确的时限要求。（3）党组会、院务会一般都是由上而下启动，即党组书记（检察长）根据具体情况决定召开。检委会既可由上也可由下，一般是由下而上。业务部门对于疑难复杂重大案件、按照法律规定应当由检委会研究的，通过下级提请予以启动。（4）会议启动前的审查程序。基层院中，党组会、院务会召开前，无明确的审查程序，议题也无明确的标准。检委会召开前，需要由检委办对部门的《议题提请表》进行审查，符合议题范围的，报检察长同意后方能开会研究。

三是表决方式及会议决议效力分析。“三会”中，对相关问题的研究后，院务会的决定方式最为宽泛，检察长与副检察长商讨达成共识后作出决定，其中检察长的意见为主导。党组会上必须按照“少数服从多数”民主集中制的原则进行表决。相比较前两者，院务会在议题研讨过程中就有固定的发言顺序，表决也必须满足“两个过半数”的硬性要求。对于“三会”中的决定，党组会、院务会的决议事项，带有行政命令的色彩。检委会的决策，具有法律监督的国家属性，因而具有法律效力。

四是决议执行的异同。党组会、院务会部署的任务，由涉及的相关部门负责人予以落实，并将办理结果向检察长或分管检察长汇报，并无专门的督办机构。但检委会的决议形成后，要制定具有法律效力的文书，并由检委会办公室对办理情况予以督办。从决议执行程序看，检委会的决议执行更为严谨。

五是从工作机构的配置分析。基层院的党组会、院务会均没有相应的专门机构予以服务，而检委会配有专门的服务机构检委会办公室，对议题审查、会务服务、督办落实等进行办理。

二、“三会”职能范围划分的基本设想

一是党组会主要研究领导与组织问题。党组是检察机关的政治核心，其主要作用在于保证检察机关的政治属性以及正确的政治方向，有权决定单位的重大事项、重大决策、重大项目和干部人事安排。党组会作为党组决策形成的载体，其主要的议事范围包括：（1）研究和督办执行党的路线、方针、政策问题。组织学习党中央、省市委重要精神，执行上级党委的工作部署和决定。（2）以党组名义作出决议、决定、规定，以及向上级党委（党组）提出的事关检察机关全局的请示、报告和上报工作总结、汇报等。（3）确定本院工作的指导思想、发展目标和具体工作安排，确保上级党委（党组）的批示、工作部署、国家法律、法令的正确实施。（4）研究检察机关内部改革和重大建设问题，决定重大开支、经费保障等项目。（5）对检察机关内部重要人事安排，例如提拔、交流、任免等人事变动的酝酿、决定。对检察机关内部干部的考察、培养，决定对先进集体、先进干警的表彰或推荐上级予以表彰，决定对违法违纪干警的处分。（6）领导和加强党的思想建设、组织建设、文化建设、作风建设和廉政建设。（7）其他需由党组讨论和决定的重大问题。

二是检委会主要研究重大检察业务决策。按照人民检察院组织法的规定，检委会是检察机关业务方面的最高领导和决策机构，针对检察机关在法律监督活动中的重大问题进行集体决策。同时，随着不同层级检察院工作重点的变化，不同层级的检委会议事和决策的着重点也不尽相同。省级以上检察机关检委会工作着重点在领导和指导检察工作的全局和全面上，而省级以下特别是基层检察机关检委会的工作重点，在于解决具体检察工作中的实际问题，对微观事项的研究决策是其工作职能的重点。因此，基层检委会的职责范围，就是将人民检察院检察委员会议事和工作规则决定的议题范围进行细化。（1）宏观指导。对检察工作中贯彻执行国家法律、政策等重大问题，对本部门业务规范、专项业务工作开展的问题，以及对报送同级人大报告的审议等对外代表检察机关法律监督形象的事项。（2）讨论决定重大案件。主要包括依照相关法律规定，必须经检察委员会研究决定的不起诉、抗诉等类型案件。同时，笔者认为，基层检察机关在办理部分故意杀人、抢劫、强奸、涉黑等严重暴力犯罪，可能判处无期以上刑罚的案件或者是办案部门存在重大意见分歧，也应属于重大、疑难、复杂案件的范围。此外，还应包括上级交办的重大案件、涉检信访、社会广泛关注的热点敏感案件、事项等。（3）内部监督。主要是通过强化检委会审议决定程序，加强集体领导和监督，防止案件处理中的不正之风和违法违纪行为，强化内部监督的关键，就是在会议过程中要严格执行高检院、省院制定的议事规则。三是院务会定位于保障检察工作流畅运转平台。基层院的院务会，功能相对清晰。其主要的功能在于：（1）通报工作情况。以我院为例，2012年以来，建立了每月月初召开院务会例会制度。（2）点评工作进程。院务会上由分管检察长对部门工作进行点评，起到督促落后、激励先进的作用，也是有效推动工作进展的平台。（3）局部调整工作计划。院务会实行例会制，有利于及时高效的掌握各部门办公办案情况，从整体工作出发，对一些机关事务性问题进行谋划和调整，是党组会决议和各项检察工作顺利完成的保障。

三、改善和加强检委会建设的建议

一是规范议题的分流。检委会要从程序层面入手，培养正确利用“三会”的意识。对此，可以仿照检委会办公室对议题是否符合范围进行审查的模式，对党组会议题试行会前审查机制，即由基层院政治处主任或是党组指定的专人，对拟提交党组会研究的事项进行程序审查，审查后提出初步意见，报党组书记同意后，决定上会研讨或是向检委会分流。

二是调整检委会议题的重点。（1）加强对工作规范等业务程序、工作方法类议题的研究，加强对法律监督业务中除案件以外的其他事项的研究力度，定期总结办案的经验，探索研究办案机制的创新，强化对整体业务的指导。（2）发挥综合评价作用。建议检察委员会每半年召开一次总结会，总结成效、研判风险，调整业务工作的方向。同时形成基层工作的情况汇报，并将情况如实报送上级检察机关，对业务上级的准确决策提供依据。

三是加强检委会建设。充分发挥检委会作用的基础是检委会自身的建设。（1）拟研究案件的网上流转，决定召开检委会后，办案人员将案件材料在网上与检委会委员之间共享，为检委会委员全面掌握案件提供足够的信息，提高决策的科学性。（2）探索检委会委员的流通机制，明确检委会委员的任期与本届检察长相同，定期对委员的结构进行优化，突出专业化标准，适当提高业务水平较高的干警比例，改善委员结构。（3）试行检委会委员书面发表意见。对于检委会研究的案件，要求各委员将自己的意见、依据形成书面材料，在会上相互交流和辩论，督促委员提高责任意识和议事水平。