加强检察机关案件管理工作之探析

文◎陈重喜 盛从亮

近年来，湖北省人民检察院为贯彻高检院关于加强案件管理的指示精神，在全省检察机关建立健全“全面管理、分工负责、统筹协调”的执法管理模式。省院专门成立了执法管理与监督委员会，并在控申部门加挂案件管理办公室（以下简称案管办）牌子，明确了案管办“管理、服务、参谋、监督”的职能定位，确定案管办“统一受理报案、举报、控告、申诉、投诉以及侦查机关移送的案件并统一进行分流处理，对执法办案和诉讼监督工作进行流程节点监控，对诉讼违法线索进行统一管理和综合研判，协调、组织执法办案风险评估预警、处置和预防”等十项工作职责。全省各市州、县（区）检察院根据省院要求，参照省院模式成立了案管办。纵观全省检察机关案件管理工作实践，回顾我院成立案管办以来的工作，我们有以下几方面体会。

一、设立案件管理机构是做好新形势下检察工作的重要创新举措

检察机关作为法律监督机关，是以执法办案为中心的。案件管理与案件办理相伴而生，在检察工作中处于举足轻重的地位。设立专门的案件管理机构，切实加强和改进案件管理工作，是当前强化法律监督、提高检察机关执法办案质量和效率、推动检察工作创新发展的必然要求。

（一）设立案件管理机构是推进科学管理、提高案件质量的重要抓手。案件质量是检察工作的生命线。提高案件质量，是检察机关履行好法律监督职责、强化执法效能的重要保证。设立案件管理机构，专门履行统一受案、全程管理、动态监督等职责，实现对执法办案的科学化、规范化、全程化管理，有利于克服传统案件管理模式的弊端，切实保障执法办案数量、质量、效率、效果、规范、安全的有机统一，推动检察工作科学发展。

（二）设立案件管理机构是强化内部监督、提升执法公信力的现实需要。设立案件管理机构，将案件的流程控制权从业务部门、办案人员手中剥离出来，建立“横向到边、纵向到底”的案件监控体系，变静态管理为动态管理，变事后监督为同步监督，变结果控制为过程监控，从而把强化内部监督的要求落实到每一起案件和每一个流程节点，切实防止执法权滥用，减少违法违纪行为发生，不断满足人民群众对司法民主和司法公正的新要求、新期待，切实提升检察机关执法公信力。

（三）设立案件管理机构是深化检务公开、增强检察工作透明度的有力保障。检务公开制度，是检察机关回应法治信息化的世界潮流、保障公民知情权、推进司法体制改革和维护司法公正的重要举措，同时更是“国家尊重和保障人权”的真实体现。设立案件管理机构，由其统一对检察工作信息进行收集、汇总、管理和发布，能更好地保障当事人、被害人的诉讼权利，保障新闻媒体和社会公众的知情权，真正实现检察工作的依据公开、程序公开和结果公开，切实增强检察工作透明度，有效满足群众日益增长的权利诉求。

二、设立案件管理机构实行集中管理的实践困惑

当前，湖北省案件管理工作总体上还处于起步阶段。观其现状，主要存在以下几个方面的问题：

（一）案件管理工作配套制度尚未健全。邓小平同志有句名言：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”这句话诠释了制度的重要性，也足见制度建设是我们做好各项工作的重要保障。具体到案件管理领域，根据系统论，需要构建包括案件流程监控机制、案件质量绩效考评机制、案件信息整合反馈机制等一系列制度在内的管理机制。［1］然而，截至目前，高检院制定了《最高人民检察院案件管理暂行办法》，但对全国检察机关案件管理工作的指导性意见还没有出台。湖北省院结合本地工作实践，充分借鉴兄弟单位的成熟做法，探索开展符合自身办案工作特点和办案需求的案件管理工作，但目前也只以文件形式原则地规定了案件管理机构担负的十项职责。配套工作机制的缺乏直接导致的是案件管理工作规范化程度不高，管理、监督职能弱化。

（二）案件管理机构职责边界亟需厘清。作为一个新设部门，案件管理部门除了要进行清晰的职能定位之外，还必须理顺与其他业务部门之间的关系，从而与现有制度框架相匹配。［2］湖北省检察机关设立案管办是以推行“全面管理、分工负责、统筹协调”的执法管理模式为基础的，其中“分工负责”是指“集中、统一、归口管理与分别、分散、个别管理相结合,能集中的就集中，该分散的就分散”。这样，就客观产生了案管办与其他部门之间职责存在交叉，界限发生模糊的问题。例如，如何厘清案管办和办公室的职能边界，如何区分案管办的监督与检务督查部门的监督，案管办、控申部门、业务部门在执法办案风险预警、处置和防范工作中的地位、作用如何界定以及如何衔接等等。职责界限的模糊导致的或是案管办与其他部门形成案件管理工作上叠加，浪费管理资源；或是案管办与其他部门相互推诿，管理的效率、效果难以实现。

（三）案件管理队伍建设有待加强。一是案件管理队伍总量不足。案件管理工作需要配置责任心强、既精通业务又熟悉软件功能的年轻干警。但湖北省检察机关实际情况是大部分基层院已经当地编委同意设立了案管办，但人员编制为内部调剂。由于基层院案多人少，执法办案力量普遍紧张，调剂的力度自然十分有限，而调剂的人员中既懂技术又懂业务的干警则是更少。二是案件管理中坚力量不够。中坚力量是指既有实际办案经验又有综合分析能力的中青年检察官。现实情况是，出自业务部门，对诉讼程序和实体法律熟知度高的人并不多，欠缺发现问题的能力，进而无法将各种办案信息进行有效综合、分类、分析、归纳、总结，因此无法提交高品质的统计分析，案管部门也无法扮演好检察长、检委会的“参谋”角色。三是资深检察官配备有限。长期在业务部门办理疑难复杂类案件，办案经验丰富、执法能力突出的资深检察官的配备，直接关系到案件管理工作的权威性和公信力，决定着案件管理部门监督管理的效果。但业务部门对这样的人才均是争相抢要，一人难求。

（四）案件管理工作信息化程度有待提升。案件管理工作的信息化主要表现为实现网上办公、办案，以数据化的形式实现案件的流转，并实现加强对案件进行监督的目的。但目前在全国尚没有统一的关于案件管理的系统软件，各地检察院的探索都需自己聘请相关专业人员进行软件研发，不仅造成资源浪费，而且缺乏统一性，不利于相互协调。以武汉市汉阳区院为例，最高人民检察院推行的全国检察机关统一业务应用软件和汉阳区院自行研发的规范化管理系统、扣押、冻结款物管理系统等三套办案系统在案件管理中发挥着不同的作用，且分别独立运行，案件信息不能共享。因此，当前该院的案件管理必须同时使用三套办案系统。大量案件信息需要重复录入，对工作质量和效率产生了较大的影响。

三、完善检察机关案件管理工作的路径选择

加强检察机关案件管理工作是推进检察管理机制改革的重要内容，是遵循检察工作规律下的有益实践，也是推动检察工作科学发展的一项重要而紧迫的任务。加强检察机关案件管理工作，要以促进公正廉洁执法为核心，以提高办案质量和效率为目标，以检察信息化为手段，以健全组织机构、选优配强队伍、健全规章制度、建立信息平台为切入点，以统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评为机制，坚持管理与服务并举、监督与配合并重，统筹兼顾、突出重点、积极稳健、注重实效，全面推进案件管理工作的集约化、信息化、规范化、科学化。［3］案件管理作为一项崭新的、创造性的工作，需紧密结合本地工作实践加以完善，使之更加符合检察工作实际和司法工作规律。

第一，抓机制建设，保障案件管理工作稳步推进。把案件管理工作纳入质量管理体系建设之中，将案件管理工作的特点、要求与过程控制、持续改进等质量管理原则进行有机融合。通过完善规章制度、明确岗位职责、细化工作要求，加强规范化建设和精细化管理，形成工作程序流程化，办公管理自动化，制度运作无缝化的管理模式。一是建立健全案件程序管理机制。加强对执法办案全过程的管理，通过统一分流处理报案、举报、控告、申诉、投诉以及侦查机关移送的案件，统一对外移送案件材料，严把案件入口关、分流关、程序关。二是建立健全案件质量监督机制。以案件质量和效率为导向对案件承办人的行为、办案结果、办案效果实施考核和评价，包括考核评估的标准、内容和范围方法及案件质量的等级等。加强对重点案件的审查监督，通过对提出异议的不批捕、不起诉、撤回起诉等案件，检察长批示交办、督办案件进行督查、评查，促进提升执法质量和水平。三是建立健全信息整合反馈机制。加强对检察业务运行情况的综合分析，运用定期统计分析，执法办案专项检查等手段，客观评价办案质量、数量、效率和执法规范化状况，提出改进工作的对策，为检察长统筹安排各项检察业务工作发挥参谋作用。加强对检察业务工作的考核评价，有效运用考核评价结果，开展检察业务工作指导。

第二，抓分工协调，确保案件管理工作有序衔接。设立专门的案件管理机构，并非划转或分解其他相关业务部门基本职能，主要是针对执法办案工作中容易出现问题的环节，设置管理和监督程序，实施执法程序和办案质量控制，加强执法办案活动的监督制约和管理指挥。［4］为统筹协调案件管理资源，形成案件管理合力，我们应当围绕案件管理部门的职能定位、案件管理改革的工作目标和案件管理的运行机制，制定符合检察权运行规律，可操作性强的实施办法，细化案件管理范围和具体程序，厘清案件管理机构和有关业务部门工作的边界、界线，明确业务衔接方式、案件运转流程，从而有效理顺案件管理部门和其他业务部门关系，真正使案件管理的成效体现在每一起案件、每一件业务的办理中。

第三，抓队伍建设，夯实案件管理工作人才基础。对检察执法各业务部门办案活动实施全程、动态监督的性质定位，对案件管理部门的人员素能提出了全新的要求。在现有人员状况下，我们一要主动加强现代管理知识的学习。通过学习，具备综合各种检察办案信息的能力，能够在特定时间内迅速对各种办案信息进行综合、分类、分析，能够迅速地归纳总结出其规律和特征；二要主动增强发现问题的能力。在对各检察业务部门办理的案件信息进行汇总储备基础上，通过综合检察执法的各种信息，发现案件办理中带有规律性的特性，找到办案中存在的带有普遍性和倾向性的问题,并有针对性地对各有关业务部门提出纠正意见,督促其更改,以达到规范办案的效果；三要主动掌握各项检察业务工作。案件管理是对各项检察执法办案的综合管理,案件管理人员必须熟悉侦监、公诉、刑事诉讼监督、民事行政检察、刑事申诉和国家赔偿等等业务，必须掌握各种检察业务工作的流程节点、办案期限，以保证节点监控到位、预警及时有效，才能应对案件管理过程中遇到的各种复杂问题，作出合理的应对措施。只有案件管理人员整体素质提升，方能使案件管理真正成为内部监督的有效手段,成为创新检察管理,推动检察工作科学发展的有力措施。［5］

第四，抓软件研发，完善案件管理工作信息平台。实践表明，信息化管理是实现案件全程、动态、实时监控的有效的手段。以武汉市汉阳区院为例，目前有该院自主研发的《检察机关规范化管理系统》、《扣押、冻结款物管理系统》，高检院统一研发的《全国检察机关统一业务应用软件》三套系统同时运行，在管理、监督功能方面各有侧重，共同促进执法效率和办案质量的提升，在推动该院执法规范化水平提升上发挥了不可替代的作用。但是，同时运行三套系统产生的效率低下问题亦亟待解决。由于全国各地区对信息化技术应用的需求本身就存在差异，我们应当正视这种差异，不靠不等，根据本地区实际，研发既能满足自身工作需要，又能与高检院案件管理系统相衔接的案件管理系统。笔者以为，各省级院应统筹谋划，充分结合案件管理工作职责，以突出“管理、监督、服务”等功能性特点为导向，总结借鉴各地业务软件研发工作实践经验，大力投入全省统一案件管理系统的研发，以便于各地因地制宜开展案件管理工作，又利于对下级院案件管理工作进行监督、指导。如笔者所在的湖北检察系统，湖北省院可以充分利用已经在全省统一运行的 《湖北省检察机关综合受理系统》这一信息化平台，加大研发力度，进行案件管理的功能性拓展，切实发挥信息化支点作用，推动全省案件管理工作稳步发展。

注释：

［1］参见张朝霞、马迪等：《基层检察机关案件管理工作实证研究》，载《河南警察学院学报》2012年2月第21卷第1期。

［2］参见向泽选、葛琳：《案件管理部门的职能定位》，载《检察日报》2011年12月5日

［3］参见王晋：《深化检察体制和工作机制改革大力推进检察机关案件管理工作》，载《人民检察》2012年第1期。

［4］参见王建明：《检察机关案件管理改革论要——以山西省检察机关的实践为视角》，载《人民检察》2011年第12期。

［5］参见向泽选：《案件管理：强化内部监督的又一抓手》，载《检察日报》2012年1月11日。