从国外实践看如何规范和改进我国政府出版物

文/杜大力

政府出版物，又称官方出版物，依据国际通行的概念，是指“政府出资出版或法律规定由政府出版的信息”，如 1958年联合国教科文组织巴黎会议通过的《官方出版物与政府文献国际交换公约》，明确以出资出版方是政府当局来界定“官方出版物和政府文档”。政府出版物的内容几乎无所不包，囊括人类生活的各个方面——既有政治、社会、经济、财政、工农业生产、教育、历史，也涉及自然科学和应用科学的各个领域。由于政府是国家生活的管理部门，政府出版物就成为了解一个国家方针、政策、科学技术和社会经济生活现状的权威性信息来源。

政府出版物的形式很多，常见的有报告、公报、通报、通讯、文件汇编、会议录、统计资料、图表、地名词典、官员名录、国家机关指南、工作手册、地图集以及传统的图书、期刊、小册子，也包括缩微、视听等其他载体的非书资料。

一、世界政府出版物状况及其在我国的现状

尽管世界各国都出版政府出版物，但是，由于国家体制不同，各国对政府出版物的内涵、外延、投资、生产、发行和贮存方式都有很大的不同。

说到政府出版物，就不得不提到美国。美国虽然不是最早出版政府出版物的国家，但美国政府出版物的管理体制、规范化程度、出版数量及其在世界范围内的影响，都是其他国家所无法比拟的。美国早期的政府出版物交由私人出版商印制出版，但效果并不理想，因此在1861年3月成立了联邦机构——美国政府印刷局，隶属于国会，专门负责政府出版物的收集、编纂、印制和发行。美国印刷局自成立以来，以它富有效率的工作，在美国民族国家的整合、政治制度的巩固、政府信息的有效传播等方面产生了很大影响。由于其架起了政府和公众之间信息交流的桥梁，使美国民众方便快捷地了解政府的行为活动，被形象地称为美国“社会的黏合剂”。

美国政府出版物的外延可以从它的出版发行渠道略见端倪。美国联邦政府各机构的出版物有专门的运营渠道, 主要有两大出版发行机构: 一是隶属国会的美国政府印刷局 (GPO) , 它负责编辑、印刷、出版、发行美国政府各部门需要出版的资料。GPO在全美设有 24个美国政府书店 (U.S. Government Book Store)，同时同1200多个联邦贮藏图书馆相连接，设立政府出版物的单独借阅部门和场所。随着网络社会的兴起，GPO还通过联邦数据系统(FDsys, at www.fdsys.gov)提供大量的政府信息，目前大约有41个门类的约38万份政府文件可供公众查询。二是全美技术情报服务所 (NTIS) , 它是美国最大的科技情报源和科技信息发布中心, 出版发行美国200多家政府部门、非政府部门、科研机构、名牌大学和大公司的研究成果报告。美国政府印刷局以其影响的深远和财力的雄厚, 成为各国政府出版机构之中最值得研究的一个典型案例。

需要进一步指出的是，美国印刷局的运行费用中只有一小部分来自国会的直接拨款，其他费用都是在为联邦政府各个部门服务和向公众提供的出版物销售中所获得的费用，并且连续多年实现略有盈余（其中2010年和2011年的纯利分别是930万和560万美元，虽然同其运行费用相比微乎其微，但说明GPO至少是一个有效益的联邦机构），在经营上也取得了成功。比如，2011财政年度美国印刷局的运行费用是8.21亿美元，但其中只有14.7%来自国家财政的直接拨款，也就是说，剩下的约6亿美元都来自GPO的经营所得，其中绝大部分是其为美国政府和公众提供公共产品和公共服务过程中所获得的费用。在经营过程中，美国印刷局不光诉诸国有经济，近年来其每年同私有企业签订的合同约1.6万个，为私有企业提供大约33.2万个就业机会。另一方面，尽管维持GPO需要上述庞大的费用，但从其对公众发布政府信息的渠道看，即在政府实体书店、联邦政府出版物贮藏图书馆和联邦数据系统中，后两者占了绝大部分份额。以2011年为例，政府出版物在政府实体书店的销售额为 672.3 万美元（这是唯一需要公众自掏腰包购买的公共产品费用，从其他两个渠道获得政府信息皆免费），但同GPO的运行费用8.21亿美元相比，前者只有后者的0.8%。此外，在机构设置上，美国印刷局下设 7个司局14个处室，在全美范围内拥有1900名雇员。

加拿大政府出版物（Government Publications of Canada，简称GPC）数量也很大，但在规模和影响力上无法与美国相比，并且在一些小的方面也与美国有所不同，而且由于英语和法语同为加拿大的官方语言，因此多以双语种形式出版。加拿大政府出版物，包括世界上大多数国家在政府出版物的定义、生产和传播上都采取同美国大同小异的体制和机制。

那么，我国政府出版物的现状如何呢？

首先，我国出版界从行政主管部门、市场主体到研究机构长期以来都无明确的政府出版物的概念，即我国成千上万的出版物并不被严格区分为政府出版物和非政府出版物，在从中央到地方的各级各类图书馆中政府出版物也没有单独或特殊贮藏的地方方便公众查阅政府信息。其次，虽然我国的政府出版物一直存在并且承载着大量重要的政府信息，但除国家一级有《国务院公告》《对外贸易经济合作部文告》等权威性政府出版物外，省、市、自治区一级鲜有统一公布政府法规的公开出版物，大部分地方法规和政府公告是通过所在当地媒体公布的。随着网络社会的兴起，上世纪末我国启动了政府上网工程，各级政府积极行动，在互联网上开设政府站点，公众更多地可以从政府网站上了解政务信息，但依旧没有政府出版物的概念。再次，一般不被人注意的是，从新中国成立以来的很长一段时间里，我国政府通过印刷机构公开发行的政府出版物的数量相对来说是很少的，并且大多是宣传党和政府的路线方针政策的宣传品。真正意义上的政府信息是通过行政组织逐级传达的“红头文件”这一封闭性的纵向通道进行传播。“红头文件”的下发及传达的范围和级别有严格规定，绝大多数公民是看不到“红头文件”的，部分内容可以通过会议口头传达给基层干部或普通群众，以便遵照执行。许多政府信息，如工作报告、情况通报、统计资料、对某些问题的处理决定等记录政府公务活动情况的文件，即便没有密级也被封存在各级政府的档案柜中，很难与公众见面。因此“红头文件”从某种意义上也可以说是最具中国特色的中国政府出版物。

二、当前我国政府出版物出版过程中存在的问题

应该说，从新中国成立以来相当长的一段时间里，我国的出版行政管理部门和各级各类出版单位为我国政府出版物的生产和传播做了大量工作，产生了积极的影响。但随着改革开放时代的来临，网络社会的兴起，公民对政府知情权、参与权、监督权意识的不断增强，传统政府出版物的生产和传播体制已经很难适应新形势的发展，主要表现在以下几方面。

1.非盈利属性与出版企业经济效益需求形成矛盾

随着新闻出版体制改革的不断深入，绝大多数的出版单位要转制成为企业，这其中自然包括那些生产和发行政府出版物的出版单位，在后者日益重视企业的经济效益情况下，政府出版物的出版势必会受到影响。中国政府出版物的出版大多集中在人民出版社、各部委出版社和各省级人民出版社等出版单位中，也有少量的政府法律、法令、法规和公告通过《人民日报》、各部委所属机关报和地方党报对外公布。党的十六大以来，新闻出版体制改革作为文化体制改革的一个重要组成部分，力度加大，成效显著，取得了突破性进展。其中一个很重要的变化就是除人民出版社等极少量出版单位，包括中央和国家各部委出版社、地方人民出版社和大部分的报社、杂志社都转制成为企业。如果说在计划经济条件下，作为事业单位的出版社还能把编纂出版发行政府出版物当作一项政治任务来完成的话，那么市场经济情况下转制为企业的出版社往往会把本单位的经济效益放在重要的位置，这其中当然包括作为政府出版物出版主体的中央和国家机关所属的经营性出版社以及各省级人民出版社。在政府出版物的出版根本不能盈利甚至亏损，以及出版社转成企业后自负盈亏、上级单位理论上不能再注资的情况下，政府出版物的出版发行势必会受到影响。

2.职能难以归类使政策界限模糊

在新闻出版改革实践中，公益性出版事业和经营性出版产业成为区分不同改革政策的标准，但在某种情况下往往很难区分二者的边界，实际操作起来难度较大。党的十六大以来，文化体制改革逐渐深化。其中，在新闻出版改革实践中，一个很重要的思想就是把整个出版业划分为公益性出版事业和经营性出版产业，以及运用时政类和非时政类报刊等概念，针对出版单位的不同性质和归属实行分类改革。这些改革思想除了在党的全会文件和新闻出版行政部门一系列的改革意见及部门规章中有所体现外，以国务院名义向国内外公开发布实施、具有较高法律效力的就是2007年公布的《关于加快发展服务业的若干意见》。《意见》指出，要“明确教育、文化、广播电视、社会保障、医疗卫生、体育等社会事业的公共服务职能和公益性质，对能够实行市场经营的服务，要动员社会力量增加市场供给”，明确了在服务业，包括新闻出版业中区分公益性和经营性，并实施不同政策。

应该说，从新世纪初才开始全面推进的文化体制改革由于区分了公益性事业和经营性产业的概念，比较早进行的教育体制改革和医疗体制改革来得更加细致和平稳，没有造成行业较大的波动和社会公众的较大反弹，总体上是成功的。但是，在改革的一些局部领域，还存在着顶层设计匮乏、政策界限模糊的问题。

比如，占我国期刊很重要位置的自然科学学术期刊的归属问题。由于没有政府出版物的概念，因此“自然科学学术期刊”的定性长期在公益性和经营性、时政类和非时政类之间徘徊，莫衷一是。前文提到，在美国，政府部门、非政府部门、名牌大学和大公司的科技研究成果的出版，属于政府出版物，由政府出资，交由美国最大的科技情报源和科技信息发布中心——全美技术情报服务所 (NTIS) 负责收集和出版发行。我们国家的高层领导和新闻出版行政部门大约也注意到了牵涉国家利益和安全的科技创新成果（包括社会科学研究成果）的出版应该也不能简单地归为经营性或非时政类的概念让它们去面向市场、靠发行量和广告生存，在具体政策上也有所体现。但在实际操作层面政策界限比较模糊，把握起来尚有难度。因为按照经济学规律，公共产品如果有企业来组织生产必然导致两种情况，即为了经营的收支平衡要么压低定价，导致供给不足；要么提高价格，导致消费不足。

3.定位不清导致摊派行为屡禁不止

由于我国的特殊国情和社会主义国家性质，按照当时计划经济的思维，上世纪70年代末期文化行政管理部门是按照每个部委办一报一刊一社，每个省都设立人民、科技、古籍、少儿等出版社来平均分配出版资源的。尤其是各部委的出版单位，应该说给它们配备出版权和出版资源的一个主要目的就是把党和政府的政令及时传播到公众之中，即有效地出版发行政府出版物。但由于定位不清，这些出版单位同时又可以自行开展生产经营活动，加上这些部委又都不程度地拥有包括审批在内的各种权力，因此就产生了一个长期困扰高层的问题，即行政部门利用职权向下级单位和基层群众摊派本部门出版单位生产的报纸和刊物。

在这个问题上，一方面，这些部门的出版单位的确生产了一些具有公共职能的出版物，需要扩大发行；另一方面，同时又大量存在着作为一般经营性的出版物产品，这部分产品是应该按市场规律经营的，政府没有权利和义务帮助其扩大发行。但由于我国的出版物不区分政府还是非政府性质，而且即使是政府出版物也是通过经营的方式去发行，全部让公众自掏腰包购买，所以在实际操作过程中就会出现摊派报刊的现象。

4.国际交流不畅，不利于建立中国政府的公开透明形象

1979年中美关系正常化后，中国国家图书馆与美国国会图书馆就一项在两馆之间交换官方出版物的计划签署了协议。美国国会图书馆每年向中国国家图书馆提供约2万种政府出版物，而他们从中国国家图书馆获得的交换品无论在数量和内容上都使他们大失所望。特别是所收到的图书从科技论文到儿童故事，内容广泛，不一而足。而在美国图书馆员看来，其中只有三种是典型的政府出版物：《国务院公报》《最高人民法院公报》和《全国人大常委会公报》。美方就此问题多次与中方交涉，敦促中方提供与美方提供给中方的相应内容的出版物，但中方认为所提供的就是政府出版物。

政府出版物的出版和发行，决不能仅仅看作是该国出版界或出版行政管理部门单方面的事，其对内来讲牵涉政治体制改革，政府公开透明，民主决策，建立政府和公众之间的沟通桥梁；对外来讲，关乎一国的国际形象树立和对外交流的顺畅。改革开放以来，随着经济和政治体制改革步伐的加快，人民群众对政府知情权、参与权、监督权意识的不断增强，我国对外文化交流的日益频密和在国际上负责任大国形象的树立，要求我国政府出版物制作出版的水平越来越高，同时还须应对网络技术的挑战，建设更加方便快捷的政府信息网络发布渠道，这一切无疑需要党和政府加快建设政府出版物的制作和发布平台，合理建立政府出版物的出版体制，规范政府出版物的出版行为，保障高质量的政府出版物的生产和传播。

三、加强对政府出版物规范管理的政策建议

尽管中国的政府出版物种类和数量繁多，但无论是出版界还是出版行政管理部门都缺乏对其进行专门和专业的研究，倒是图书馆学学界从收藏和情报的角度这些年来陆续有一些文章问世，但对政府出版物到底属于什么性质也不甚了了。而如果不明白政府出版物的性质，就无法在法律和政策层面对其进行规范、管理和生产。

1.深入研究，明确政府出版物的公共产品性质

从经济学角度看，政府出版物符合典型的准公共产品的特征。一般来讲，纯公共产品符合以下两个特征：①非竞争性（指同一单位的公共产品可以被许多人消费，它对某一人的供给并不减少对其他人的供给）；②非排他性（指如果将某一公共产品提供给某个集体，它就不可能或至少要花很大的成本才能阻止其他人从中受益）。只符合上述任意一个特征的公共产品在经济学上被称为准公共产品，比如政府出版物符合非竞争性（一本登载新出台政府法律的书籍的内容可以被很多人阅读使用，多一人阅读使用并不减少该法律的内容和对其他人的继续供给）但具有排他性（如果这本书籍被一个消费者购买和拥有，那另一个消费者就无法从这本已经被买走的书中阅读了解这些新出台的法律，如果他要了解，就得买另一本）。经济学已经证明，由于公共产品的上述特征，会导致市场失灵，即如果让市场和私人企业提供公共产品的话，将会造成低效率，具体表现为要么供给不足，要么消费不足，因此公共产品包括政府出版物这类准公共产品应该由政府来组织提供。

在社会主义市场经济条件下，新闻出版行政部门和出版界要加大对政府出版物的研究及与世界各国相同情况的比较力度，在分析继承新闻出版改革领域以往公益性、经营性，时政类、非时政类等既有思想基础上，努力拓宽思路，深化改革进程，进一步明确政府出版物的公共产品性质，从而为科学制定有关政府出版物的政策法规提供理论依据。

2.全面调查，摸清台账，订立标准，规范政府出版物出版行为

新闻出版行政部门要在组织对政府出版物科学研究和准确定性基础上，尽快订立政府出版物的国家标准。在严格把握标准条件下，组织全国范围内的政府出版物摸底调查，对现有政府出版物的数量、种类、范围和有资质的出版单位做到心中有数。在此基础上出台《政府出版物出版管理规定》，严格规范政府出版物出版行为。原则上，政府出版物作为准公共产品，应由政府出资，授权有资质的出版单位生产制作发行，除极少部分作为公民个人的特殊需求需要自己购买外，作为公共服务的一项内容，绝大部分应该通过专门的发行渠道、公共图书馆和政府网站免费匀质地惠及公民和企事业单位。

3.设立政府出版物专门管理机构，加强宏观调控，统一管理

应该说，近年来原新闻出版总署对于在意识形态领域分兵把口，引领和推动新闻出版产业发展，加强和改进行政管理方面都有很多有效举措，而对促进公共服务方面还在起步阶段，在农家书屋工程建设、全民阅读活动开展等方面取得过一些成绩。因此，对政府出版物的生产、出版、规范和管理可以作为新成立的国家新闻出版广电总局加强和改进对人民群众公共服务职能的一项新的重要内容。

在深化新闻出版改革过程中加强和改进对政府出版物的生产、规范和管理，其意义不仅是在改革过程中保障党和政府的声音畅通，坚持正确的舆论导向，而且是努力深化政治体制改革的重要举措。一个及时、准确、规范、经济，门类齐全、内容丰富的政府出版物出版体系的建立，可以从根本上有效杜绝部门摊派报刊发行现象的发生，维护社会的和谐稳定，同时让广大人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到有效满足，进一步构建政府和广大人民群众的沟通桥梁；可以让公众及时了解党和政府的路线方针政策和法律法令法规，使决策过程进一步公开透明，有助于法治政府、阳光政府的形成，同时有利于国际社会政府间经济和文化信息的交流合作，有助于国际上负责任大国形象的树立。

在新一届政府的机构改革和职能转变中，可以进一步增加对政府出版物的规划管理职能。甚至也可参照国外政府出版物的管理体制，在国家新闻出版广电总局内设立事业单位性质的全国政府出版物的生产管理机构，代理出版行政部门负责政府出版物投资、出版单位资质审核监管、为所有政府出版物的出版单位（包括政府部门、非政府部门、科研机构、名牌大学和大公司等）提供有偿服务等。原则上，政府全额拨款授权少数出版单位生产和发行政府出版物（包括党报党刊）和牵涉国家利益的重大科技成果出版物，这些出版物中除少数满足公民特殊需求需要个人购买外，其他绝大多数以公共服务的形式免费匀质地惠及广大公民。该生产管理机构的运作资金不光是接受政府的拨款，其大部分资金来自对服务对象的有偿服务以及极少量的公众购买特殊政府出版物的费用。