检察机关综合监督工作机制研究

文◎许文辉 林 琳 李 彬

检察机关综合监督工作机制研究

文◎许文辉*林 琳*李 彬*

*北京市东城区人民检察院［100007］

综合监督是指检察机关充分发挥法律监督职能，将各种监督方式综合起来运用，多方面、多层次、多渠道地开展诉讼监督，促进被监督对象发挥其内部监督作用，健全内部纠错和预防机制以提高监督成效的监督方式。传统的诉讼监督以个案监督为主，主要纠正个别正义，而综合监督试图去解决制度性的问题，实现普遍正义。个案监督与综合监督的紧密结合，在纠正具体违法行为的同时，可以对侦查、审判、刑罚执行机关在执法中存在的有关问题提出具体意见，同时将诉讼监督中反映出来的类案、共性问题定期进行分析研究，进而提出建章立制、加强整改的建议，能够极大推进诉讼监督工作。

2008年9月，北京市人大常委会作出《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，后全国陆续有13个省级人大常委会作出关于加强检察机关对诉讼活动法律监督的决议、决定。2009年12月，高检院制订了 《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，使诉讼监督工作的指导思想、基本要求、工作重点等更为明确。2009年1月，北京市人民检察院出台了 《关于加强对诉讼活动的法律监督工作的意见》。2009年5月，涵盖诉讼监督五个环节的实施细则也颁布施行，一套诉讼监督的规则体系初步建立。以此为契机，近年来全国各地检察机关在加强诉讼监督工作过程中，对于开展综合监督的手段、途径和方式进行了有益尝试并形成共识。［1］综合监督应当具备全局性、规模性、政策形成性的特征，并确立系统性的工作机制。

一、综合监督的主体

（一）诉讼监督组

据统计，北京市人民检察院出台《关于加强对诉讼活动的法律监督工作的意见》后，全市共有15个检察院成立了各种形式的诉讼监督组，专司诉讼监督职责。笔者认为，跨越部门的院级的诉讼监督组是当然的开展综合监督的主体之一，诉讼监督组应该由具有丰富办案经验的处长、组长和诉讼监督工作成绩突出的资深检察官组成，以此作为落实诉讼监督工作的保障机制，对各部门提出的、需要进行综合监督的类案和事项进行集体讨论、集体把关，注重总结、研究，就经常发生或者一定时期较为突出的某类违法现象，如非法取证、量刑失衡、审理超限、使用缓刑不当等，全面梳理分析，有针对性的开展综合监督，主动提出意见和建议，真正解决重点突出问题，督促侦查、审判机关建章立制，予以整改，避免同样问题在其他案件中再次出现。

（二）专业化办案组

就目前现状而言，仅仅依靠诉讼监督组开展综合监督工作还远远不够，笔者认为各部门内部的专业化办案组开展综合监督有着天然的优势，可以将司法亲历性和类案综合性结合。因为对业务部门内部而言，每个专业化办案组所办理的案件类型相对固定，容易发现该类案件的特点和规律，有利于承办人在审查案件时，及时发现综合监督线索并进行纠正。对外部而言，专业化办案组的办案水平和指导效果也更能得到公安、法院的充分肯定。应该把各部门的专业化办案组作为开展综合监督的重要载体，要求各专业化办案组承办人对办案中发现的各类监督线索及时提出报告并交诉讼监督组进行讨论，形成具体的综合监督意见。

（三）控申部门创新参与

除了职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、监所检察、民事行政检察部门承担着诉讼监督职责外，笔者认为，还应将控告申诉部门纳入综合监督的主体范畴，控申部门从日常的信访接待和刑事赔偿和申诉过程中，都能及时有效发现监督线索，特别是在开展案件评查过程中，承担了逐案审查、分析研判的重要职责，对通过评查发现的公安、法院在执法办案中存在的普遍性问题和制度缺陷等最有发言权，因此，应当创新的将控申部门作为开展综合监督的主体。［2］

（四）调研部门完善参与

调研部门可以根据专家咨询委员会的专业背景和自身研究专长，适时将需要开展综合监督的各类问题提交专家咨询委员会进行充分深入的研讨，为开展综合监督的事项把关，为提出的综合监督意见和建议提供智力支持。此外，研究室还可以派员全程参与开展的案件评查、专项检查等活动，在活动中同步调研，对类案问题提出对策和意见。

二、综合监督的途径

（一）通过检察长列席审委会机制开展综合监督

检察长列席审委会制度是人民检察院行使审判监督职能的重要组成部分，对“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题具有极其重要的作用和意义。目前，全市已有10余个基层检察院与对应的同级人民法院签署了检察长列席审委会协议。笔者认为，检察长列席审委会机制是检察机关开展综合监督的有利途径，通过列席审委会获得的法院审委会对于某类重大、疑难案件的倾向性处理意见，在会后加强阶段性、系统性总结，可以增强办理类案的预判性和综合监督的针对性。

（二）通过召开联席会议开展综合监督

公检法三家在刑事诉讼活动中，分工负责是前提，互相配合是基础，互相制约是核心，［3］因此，通过与侦查、审判机关加强联席会议、信息共享等制度，对诉讼监督中发现的普遍性、综合性问题，及时在检察机关与上述各有关机关之间搭建平台，及时通报和反馈，加强协商，共同努力解决实践中的突出问题，实现双向互动，是开展综合监督的有效途径。具体来说，就是加强协调配合，针对普遍性的突出问题探索开展联合调研，力争通过会议纪要等形式统一执法标准、规范工作制度，避免不同司法机关理解和把握法律时可能出现的不一致。

（三）通过量刑监督机制开展综合监督

量刑监督是指在刑事诉讼过程中，检察机关对案件的量刑提出自己的主张，并以此约束审判机关的量刑活动，当量刑出现错误或不当的时候，检察机关应以一定的形式纠正量刑错误，或提请审判机关克服量刑不当的倾向。［4］开展量刑监督，首先是建立季度、半年及全年已判决案件归纳分析报告制度，对法院已判决案件进行季度分析、半年分析乃至全年分析，找出其中存在的量刑不平衡问题，并通过发检察建议的方式，监督法院进行整改；定期召开检法部门联席会议，针对一段时期内出现的量刑不平衡问题进行探讨，研究解决办法，实现监督的多样化和有效性。其次是对法院同种情形个案审判整改情况进行监督，如发现存在整改效果不明显或法院拒绝改正的现象，可向当地人大或上级报告，建议进行督促。通过以上多种形式的监督手段，达到在同一地区、在相对一段时期内对量刑失衡等问题进行必要的规范，保证不同法官在量刑中自由裁量幅度相对统一。

（四）通过案件评查机制开展综合监督

2010年4月，全市各级政法机关按照中央政法委的统一部署，开展为期三年的“百万案件评查”活动。北京市检察院对百件案件中的84件司法程序终结后仍然信访的案件逐一评查，就反映出来的执法司法问题深入分析，并向相关执法和司法机关提出了对策建议。北京市人大常委会表示，此举在强化对个案监督的同时，也加强了对类案的调研分析，推动了带有普遍性、倾向性的执法不规范问题的解决，还锻炼了检察人员的诉讼监督能力。据悉，北京市检察机关正在对2008年以来办理的各类诉讼监督典型案件集中调研，对反映出来的执法司法中的突出问题，将向相关执法司法机关予以通报。根据有关指导文件规定和评查实践的检验，评查工作的重点是评价相关单位执法办案的实体和程序是否合法，是否有违法办案、办案不规范、办错案等问题，办案中是否有司法人员职务犯罪等问题上，特别是针对随着社会经济形势不断发展，突显出来的执法新情况新问题，充分利用评查案件这一检察机关履行法律监督职能的新途径，积极提出合理的建议和措施，推动执法活动更加严谨和规范。经过一年多的摸索和尝试，案件评查工作取得了初步的成效，也得到各方的高度认可，案件评查是开展综合监督的途径之一，已成为共识。

（五）通过专项检查活动开展综合监督

专项检查活动是对一定时期内特定问题开展综合监督的又一重要途径，专项检查的对象和内容可以根据当前的综合监督重点、难点问题而定，范围也可大可小，如可以对“刑事诉讼监督”成果开展专项检查，也可以通过对“刑拘未报捕”、“刑拘未移诉”“另案处理”“在逃”等问题展开，将一些未纳入日常诉讼监督视线的问题通过专项检查实现监督关口前移，提出整改措施，促进规范执法。［5］

三、综合监督的程序

（一）前期充分调研论证

开展综合监督，鉴于其规模性和全局性的特点，需要前期有一定数量类案的积累和统计，在此基础上充分研讨和调研，形成明确的、有理有据的综合性监督意见，并形成调研报告。

（二）提请启动综合监督

无论是部门提请还是诉讼监督组提请启动开展综合监督，均应先报研究室检委会办公室提请审议，经向检委会汇报，经检委会委员审议通过后，方能执行。

（三）开展综合监督的手段

综合监督文书均需采用书面形式，根据具体情况，可以采用检察建议、检察意见书、综合监督报告书、案件评查报告、联席会议决议等多种形式，结合开展综合监督的不同途径，选用适合的形式作为载体。但综合监督文书的内容应当严谨、全面，具体应包括个案犯罪原因、类案犯罪共因、调查研究结论、检察委员会决定、制作文书根据的主要情况及简要分析、综合监督意见的主要内容等。

（四）综合监督的跟踪和反馈

开展综合监督，应建立跟踪和反馈机制，确保监督实效。具体来说，应与有关部门协商，研究建立检察院向其发出综合监督意见的，有关机关应当在一定期限内依法作出处理，并反馈结果的机制，必要时，检察机关可以派专人跟踪相关单位针对综合监督意见进行整改、落实、建章立制的情况。

四、综合监督的辅助机制

（一）线索整合机制

开展综合监督的线索分散于每一个个案中，而每一个案又分散在不同的承办人手中，但实际上，很多监督线索所反映的问题具有相似性，这就需要建立线索整合机制，完善内部情况通报、信息共享和线索通报移送、侦结反馈制度，加快实现检察机关对案件线索的统一管理、对办案活动的统一指挥，对办案力量和设备的统一调配机制，优化办案资源，确保综合监督工作顺利进行。

（二）内部沟通协作机制

完善诉讼监督职权在上下级检察机关之间，检察机关各内设机构之间的优化配置，健全上下一体、分工合理、权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的诉讼监督体制，发挥诉讼监督的整体效能。加强检察机关职务犯罪、侦查监督、公诉、监所检察、民事行政检察、控告申诉检察等部门之间的衔接配合，有效整合内部监督资源，形成监督合力。

（三）推进行政执法与刑事司法有效衔接工作机制

会同有关部门推进网上衔接，信息共享机制建设，及时掌握行政执法机关对涉嫌犯罪案件的移送以及侦查机关受理移送后的处理情况，加强对行政执法人员滥用职权，徇私舞弊和行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的监督查处力度。

（四）考评机制和激励机制

建立适应综合监督工作特点的科学考评机制，提高综合监督在业务考评中的权重，加大考核力度，对综合监督工作的法律效果、社会效果进行综合评价，提高检察人员开展综合监督的积极性和综合监督的质量。

（五）综合监督事项向同级人大报告制度

检察机关的诉讼监督权具有一定局限性，因为检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权，对诉讼活动中的违法情况提出监督意见，不具有终局或实体处理的效力。［6］建立综合监督事项向统计人大报告制度，可以取得人大的支持，敦促被监督对象及时对检察机关的综合监督意见作出反馈，增强综合监督实效。

综上所述，综合监督是检察机关深入推进三项重点工作，参与社会管理创新的需要，是满足人民群众对诉讼监督实效的期待。在推进综合监督工作过程中，有利于提高诉讼效率、减轻当事人讼累，并为检察机关与公安、法院从对抗走向合作提供契机。开展综合监督从宏观上实现对司法权有力制约，提高检察机关执法办案水平和诉讼监督能力，反映了检察机关自身科学发展的需求。总体而言，综合监督透过个案暴露出来的社会矛盾，所反映的深层次问题，积极寻求促进制度完善的契机，推进制度性的解决。开展综合监督，是促进公正执法、强化法律监督、促进社会和谐稳定、服务党和国家工作大局的重要举措，是检察机关拓宽监督途径、深入推进三项重点工作的创新和改进，对新时期检察机关强化法律监督职能、提高执法办案水平有重要意义。

注释：

［1］北京、山东、河北、江苏、广东等地都开展了一系列的综合监督活动，取得了显著的成效。具体内容可以参见2011年5月11日检察日报第八版法治调查：《“类案监督”让“同案不同判”走开》；2011年 1月19日检察日报专栏：《公诉环节诉讼监督 须在完善机制上下功夫》；深圳检察网2010年9月6日《五项创新机制推动深圳民行检察工作深入发展》等。

［2］2009年5月，北京市人民检察院第二分院出台《关于加强控告申诉部门诉讼监督工作的规定》，明确了控申部门开展诉讼监督的范围、程序、考核等制度。该规定是北京市检察机关第一个关于控告申诉部门开展诉讼监督的长效机制。

［3］韩大元：《关于检察机关性质的宪法文本解读》，载《人民检察》2005年第13期。

［4］沈新康、曹坚：《良性监督的实现途径与制度构建》，载《政治与法律》2004年第1期，第121页。

［5］近日，最高检就决定从今年5月至明年1月，深入开展“维护人民群众合法权益、解决反映强烈突出问题”的专项检查活动。

［6］邱学强：《论检察体制改革》，载《中国法学》2003年第5期。