关于司法行政工作在法治建设中作用发挥情况的调研报告

■青海省司法厅法治建设课题调研组

关于司法行政工作在法治建设中作用发挥情况的调研报告

■青海省司法厅法治建设课题调研组

当前，青海省正处在加快科学发展、全面建成小康社会的关键时期。科学发展的新要求、人民群众的新期盼、中国特色社会主义法律体系形成后的新任务，对法治建设提出了新的更高的要求。法治青海建设对司法行政工作既是机遇又是挑战，司法行政在法治青海建设中，如何严格履行自身的职能，充分发挥自身的作用，为法治青海建设作出应有的贡献是面临的又一新的课题。

一、职能发挥情况

(一)大力创新法制宣传教育，为法治青海建设营造良好的法制氛围。近年来，青海省普法依法治理工作紧紧围绕全省经济社会改革发展大局，深入贯彻落实依法治国基本方略，加强领导，强化措施，创新思路，增强效果。普法依法治理纲要、决议和规划得到全面贯彻实施，全民法律意识和法律素质进一步提高，公务员社会主义法治理念、依法行政能力和水平进一步增强，各级政府和社会组织依法治理和服务社会水平有了显著提升，研究和探索出一条与法治建设要求相吻合的普法教育的新路子。创新工作体制机制。坚持创新组织领导机制，主动构建大普法新格局。组建了由省委书记任组长，省长任第一副组长，18个相关部门分管领导为成员高规格的依法治省工作领导小组，全面提升了领导小组和办事机构的指导功能，把普法教育纳入法治建设的轨道上来抓，每五年制定规划，作出决议，每年度制定计划，分步实施，每阶段实施考核，量化目标，全省各地和省直各部门至基层村 (牧)委会全部相应成立组织机构，基本上形成了党委领导、政府实施、人大政协监督、全社会共同参与的领导体制。坚持创新工作机制，推进普法依法治理工作健康发展。先后制发重点对象学法用法20余项制度，出台了民主法治示范村 (乡)创建、中小学法制副校长、法制讲师团等管理制度，健全了中心组学法、普法考试、学法档案、法制培训等一系列制度，并将普法依法治理纳入年度工作目标，实行目标管理。坚持创新考核评估机制，推动普法总体工作协调发展。实行年度、阶段性和总体考核，将目标任务分解到各行业和各阶段，考核机制的创新完善为普法依法治理注入新的活力，基本形成普法依法治理比、学、赶、帮的良好氛围。坚持创新保障机制，推进普法依法治理长远发展。全省各地逐步加大人、财、物方面的保障力度，全省县以上政府将普法经费纳入财政预算，“五五”普法期间，各地累计投入专项经费1598万，与“四五”普法相比增加一倍多，做到了机构健全、机制完善和保障有力。丰富法制宣传形式。坚持以“规划”、“决议”、“条例”为指导，法制宣传教育迈上新台阶。法制宣传教育的目标、职责、监督和保障实现了由行政手段向法制手段的转变，更好地服务于改革发展稳定大局。全省各地普遍制定了法制宣传整体推进措施，把普法渗透到各个层面，基本形成“定期法制宣传、集中法制宣传和重点对象法制宣传”三大宣传优势，在全省范围内积极开展“三八”妇女维权周，“安全生产宣传月”、“寺院法制宣传月”、“双进户”、“送法下乡”、“12·4”等一系列大型法制宣传教育活动。坚持把领导干部和青少年法制宣传教育作为重中之重，领导干部普法突出法制讲座、法制培训、任职资格考试、学法答题、普法统考和建立学法档案等制度化措施，青少年学生普法配备法制副校长、创建青少年维权岗、法律知识竞赛、法制夏令营等多样化法制教育，群众性法制宣传的集聚效应和规模效果得到彰显。坚持以“法律七进”为载体，增强法制宣传针对性和实效性。“法律七进”各牵头单位和责任单位认真履职，精心设计载体，加强分类指导，特别是青海省在全国提出“法律六进”活动基础上，结合青海省多民族特点和少数民族全民信教的实际，创新思路，丰富载体，提出了“法律进宗教”。省民委作为全省“法律进宗教”活动牵头单位，每年投入经费购置普法书籍、举办法制讲座和培训宗教教职人员，有效推进了工作开展。“法律进宗教活动场所”在实践工作中初步形成长效机制，成为法制宣传重要载体，在维护社会稳定和促进民族团结进步上的作用得到有效发挥。强化法治实践活动。坚持法制教育与法治实践相结合，普治并举，大力推进地方、行业、基层依法治理，促进依法行政、公正司法和基层民主法治建设，有效维护了社会稳定。全省已命名“民主法治示范村 (社区)”2178个，其中国家级26个，省级别110个，州地市级664个，县级1378个，创建率达到52%。坚持开展法学理论研究，注重理论成果转化。近年来，法学研究抓住改善民生、生态立省、循环经济、转变经济发展方式和促进青海实现“四个发展”等问题确立法学研究课题144项，出版法学专著9部，为省委、省政府领导、部门提供决策参考，先后有4期《法治要报》得到省委、省政府、省人大主要领导的批示，参与青海地方立法论证、咨询活动89次，提出修改建议796条，运用法治思维和法律手段解决经济社会发展的能力得到提升，让群众真正感受到了法治建设的成就。法制宣传成效显著。全民法律意识和法律素质进一步提高，“五五”普法以来，宪法以及群众生产生活密切相关的50多部法律法规得到宣传普及，全省456万普法对象中，有433万接受了普法教育，普及率达95%;“法律七进”覆盖率达到100%，公民权利、义务、责任意识明显增强，形成了遵守法律、崇尚法律、依法办事的良好社会风尚，群众利用法律手段解决矛盾纠纷，维护自身合法权益的意识进一步提高。法治政府建设步伐加快，通过建立领导干部和公务员学法用法制度，有效提高了行政机关人员的法律素质和法治理念，行政机关依法决策、依法办事的自觉性明显增强，全省县以上政府全部组建了法律顾问团，各地完善了群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，行政决策的科学化、民主化和法治化程度明显提高，县以上人民政府建立各种形式的服务大厅259个，乡镇人民政府建立政务接待室或设立便民窗口184个，社会管理和服务工作逐步走向法治化轨道。社会法治环境更加优化，普法依法治理活动的深入开展，使全社会学法用法的氛围更加深厚，营造了良好的法治环境，促进了新青海建设。在社会治安综合治理和平安建设中，各地区将法制教育作为基础工作常抓不懈，为平安建设打下了坚实基础。“五五”普法期间，36个县 (市、区)综合治理暨平安创建达标，15个县 (市、区)命名为全省综合治理暨平安创建先进县，荣获全国综合治理优秀地市县5个，社会治安状况持续好转，群众安全感逐年上升。

(二)大力创新法律服务工作，为法治青海建设提供坚实的社会基础。以律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等构成的法律服务行业作为现代经济社会活动中不可或缺的重要保障性力量，在法治建设中的发挥着积极的建设性作用。近年来，青海省法律服务行业围绕“保增长、保稳定、保民生”目标，坚持一手抓服务领域拓展、一手抓行业规范管理，积极服务党委政府工作大局、服务社会、服务人民群众，有效发挥智囊团、顾问团、参谋团作用，充分彰显了法律服务在法治建设中的功能。在工作措施上突出“四项重点”。即:深化服务领域。立足服务经济社会平稳健康发展，律师公证业务积极介入市场经济主战场，不断向循环经济发展、矿产资源开发等工作领域拓展，向招投标现场监督、计划生育等领域延伸，服务项目发展到100多种;法律援助工作受援对象由低保人群拓展到低收入人群，同时扩大了案件补充事项范围;司法鉴定工作按照统筹规划、合理布局的原则，消除了牧区鉴定机构建设的空白点，满足牧区群众对司法鉴定的需求。强化服务规范。组织开展法律服务行业诚信建设管理年、律师队伍集中教育整顿等活动，增强自我管理和自律意识;律师等行业相继出台了《青海省律师服务收费办法》等一系列制度，改革了注册等制度，强化了制度管理;律师、司法鉴定、法律援助等行业均开展了规范化建设年活动，提高了机构、业务建设水平;各行业认真开展年度检查考核和案件质量评查等工作，提升了管理、服务质量。增强服务功能。支持律师担任各类组织和个人法律顾问，在执业中正确合理地表达诉求;引导和支持律师公证员面向基层、面向社区、面向弱势群体提供法律服务和法律援助，开展各类社会公益活动;发挥律师在解决群体性纠纷中的特殊作用，用理性合法方式解决信访等问题;通过制定律师、公证、法律援助便民利民措施，开展法律服务进农牧区 (社区)等活动，着力解决群众生产生活中的法律问题。注重维护社会稳定。全省律师积极参与各级人大、政府信访接访及重大公共决策的调研等，教育引导群众通过合法渠道依法有序维权，依法化解了一大批重大、疑难、复杂信访案件，同时认真做好藏区维稳案件的代理工作，有力地促进了社会和谐稳定;律师、公证机构采取与司法所、社区等“结对子”方式，积极参与人民调解、法制宣传等工作，维护基层社会稳定。注重维护社会公平正义。全省律师积极履行法律援助义务;公证行业积极为困难群众提供减免费用的公证法律援助;法律援助机构采取提高经费保障水平、简化受理程序等措施，全力维护困难群众合法权益;司法鉴定行业在提升鉴定质量的同时，制定了司法鉴定援助办法，服务困难群众。

(三)大力加强法治保障工作，为法治青海建设创造良好社会环境。近年来，司法行政各级机关有效发挥法律保障在推进依法治省进程中的源头防范、社会防卫等多重功能和基础性作用，为全省社会和谐稳定提供了重要的安全保证。监管工作成效突出。坚持安全稳定的首位意识，全面落实各项监管工作制度，进一步健全防控、排查、应急处置、领导责任“四项机制”建设，努力构建“思想防线牢固、人防部署严密、物防设施完善、技防手段先进、联防协调统一、应急处置高效”的集管理、防范、控制于一体的应急管理体系，重新修订出台狱政管理、刑罚执行、教育改造、生活卫生四个工作流程、工作规范。积极推动狱务公开的“阳光工程”，促进了监狱文明执法、严格执法。全面落实《监狱教育改造工作规定》和《教育改造罪犯纲要》，加大教育改造投入，完善教育改造设施、设备，罪犯改造工作由“三课”教育为主的格局向多种改造手段共同发挥作用的改造格局转变，形成了监狱组织、社会培训、学校进监施教、劳动鉴定部门认证、政府支付培训费用的培训新模式，社会化帮教工作迈上新的台阶，教育改造质量大幅提升。监狱系统连续11年实现“四无”目标，整体步入全国前列，重新违法犯罪率低于全国平均水平。强制戒毒工作顺利实施。自2009年开始，全面履行强制隔离戒毒管理职能，先后制定出台了《青海省强制隔离戒毒人员管理办法 (试行)》、《青海省强制隔离戒毒教育矫治康复工作实施细则》和《强制隔离戒毒教育矫治评价手册和专档》等规范性文件、制度，初步形成科学规范的戒毒流程和模式。建立健全了诊断评估组织机构和工作机制，开展了诊断评估，所内毒瘾戒断率、诊断评估率均达100%。通过申请协调，全省强制隔离戒毒场所全部取得《医疗机构执业许可证》，增设了“戒毒医疗服务资质”项目，成为全国司法行政机关强制隔离戒毒所全部取得“戒毒医疗服务资质”项目的唯一省份，戒毒康复工作收治程序、心理咨询、入所体检等工作逐渐步入正规，戒毒工作的科技含量和戒毒效果、医疗救治水平得到了有效提升。戒毒场所连续4年实现“四无”目标。社区矫正健康发展。按照先局部试点、后全面试行的工作思路，采取制度先行、规范在先的工作步骤，通过两年工作，社区矫正工作已经在全省范围试行。按照人员接收规范化、学习教育经常化、矫正方案个性化、考核考评制度化、公益劳动多样化、帮困扶助常态化的要求，指导各地建立了社区矫正衔接、评估及分类矫正、社会保障、审前社会调查等制度，严格社区矫正各项工作程序，积极开展教育矫正、监督管理、帮困扶助工作，有效提高了矫正质量。人民调解深入推进。人民调解工作着力加强行业性、专业性调解组织建设，积极推进组织建设覆盖面，不断拓展新型领域和跨区域调解组织;着力加强机构建设，积极推进机构建设规范化，不断完善矛盾纠纷预警、排查调处、应急处置、考核奖惩和经费保障等长效工作机制，一批规范化调委会创建达标活动深入开展;着力推进“大调解”机制建设，积极将人民调解工作纳入综合治理、平安建设大平台，推动党委政府统一领导、综治机构牵头协调、司法局所主办实施、相关部门协作联动、广大群众积极参与的联调联处“大调解”工作机制建设;着力提升调解员队伍素质，积极推进队伍建设专业化，调整充实调解员队伍，加大专业化培训力度，不断优化知识、专业结构;深入开展化解工作攻坚活动，在全省组织开展了“人民调解工作化解矛盾纠纷专项攻坚活动”，人民调解组织在社会矛盾排查化解中发挥了重要作用。安置帮教全面提高。针对刑释解教人员是重新违法犯罪高危人群的特点，指导各地安置帮教机构动员和组织社会各方面力量参与刑释解教人员安置帮教工作，坚持把做好服刑在教人员的教育改造和职业技能培训工作作为安置帮教工作的基础，加大了排查管控力度，全面落实衔接管理措施，建立起了监狱、劳教所与司法所和家庭、单位、社区的衔接机制，有效防止脱管漏管现象的发生。加大了科学帮教力度，大力推进刑释解教人员管理信息化，准确掌握刑释解教人员的表现情况、劳动技能、就业意向等情况，帮教工作的主动性、针对性不断提高。积极协调有关部门落实有关社会保障措施，加强对刑释解教人员的教育，帮助他们解决就业、就学、生活等实际困难，促进他们顺利融入社会。

二、问题分析

(一)法律意识有待提升。受经济社会发展的制约和相对封闭地域环境的影响，人们的法律意识比较淡薄，特别是党政机关、青年学生、农牧民群众还缺少应有的法律素养和法律知识，普遍把学法、尊法、守法作为“软指标、软任务”，执法的刚性要求不足，普法大多流于形式，走走过场，不学法、不爱法、不用法的问题依然突出;另外，从全社会看，运用法律的能力普遍不强。依法行政大多处于理论层面，把行政行为纳入法制轨道的能力不足;公民运用法律武器维权的能力薄弱，遵法守法的自觉性不够。

(二)基础薄弱亟需加强。青海司法行政组织体系尚不健全，自上而下的组织架构尚未形成，职能作用难以发挥;保障能力普遍不足，执法人员经费普遍不足，绝大部分地区不能按政策保障经费;人员力量严重不足，现有人员力量与所承担的社会服务管理职不相匹配，全省399个乡镇 (办事处)司法所平均不足1.5人。

(三)推进措施亟待加强。缺乏统一统筹规划与顶层设计，目标任务、组织推动、责任分工尚不明确，同时缺少指标考核体系，推进力度不大。

三、对策建议

(一)切实把法治建设和普法工作纳入全省经济社会发展总体规划协调推进。一是强化组织领导。普法依法治理是一项社会系统工程，要充分发挥党委统一领导、人大监督、政府实施、各部门配合、全社会共同参与的领导体制和工作机制的优势，有效发挥各级普法依法治理机构作用，充实力量、强化职能，共同做好组织、协调和检查、督促、指导工作，着力在加强法制宣传队伍建设上展现能力和水平;在加强工作协调配合上体现优势和作用;在加强法制自身宣传上得到理解和支持，推动普法依法治理工作不断发展。二是完善法治建设规划。将法治建设列入青海省经济社会发展总体规划，明确法治建设的方向和进程，研究出台《法治青海建设纲要》，为法治青海建设筑牢方向基础。要加大法制建设投入力度，普法经费要列入各级财政预算，法制宣传教育基础设施建设重点向基层倾斜，并建立与青海省经济发展水平相适应的定期增长机制，为法治青海建设奠定普法保障基础。要继续巩固基层、行业、地方依法治理“三大工程”，发挥法治实践的带动作用，为法治青海建设打好依法治理的实践基础。三是完善责任体系。要切实落实普法依法治理领导责任制和责任查究制，按照领导工作机制和分工负责的原则，落实单位和领导责任，完善依法治省领导小组例会制度、领导普法联点制度和领导干部包点包部门督办制度，以责任体系完善推进责任目标的落实，特别是要注重责任运行的系统性、严谨性，将工作任务落实到具体岗位、具体责任人。要严格责任追究，对决策失误、违法行政、滥用职权、失职渎职等行为，依法依规追究相关领导和工作人员的责任。三是强化考核机制。要将法治建设和普法工作纳入各级党委和政府目标管理考核内容，进一步完善创建考评机制、督查通报机制和工作交流制度，并将考核情况作为干部选拔任用的重要依据，使法治建设真正成为一种硬标准、硬要求、硬约束。要按照上下联动、左右统一、前后配套的原则，抓紧制定科学可行的实施方案，确定法治建设和普法工作的具体目标，细化工作任务，明确岗位要求，规范工作程序，落实工作责任。

(二)进一步探索和创新法律服务机制。一是完善组织体系。加快构建政府主导、覆盖城乡、可持续的社会化法律服务组织体系。要整合司法行政内部法律服务资源，完善与相关部门的对接机制。依托县一级法律援助接待大厅和乡镇 (街道)司法所，建立集各类法律服务资源为一体的临街面的“法律服务中心”，形成与人力保障、信访、工会、妇联等部门的对接机制，为群众提供“一站式”法律服务;要推动律师、公证、基层法律服务等机构在村居、社区设立服务站点，逐步实现法律服务的村居全覆盖。二是优化体制机制。完善法律服务市场行政管理与行业自律“两结合”管理体制，健全完善行业准入机制、执业状况评估机制、执业奖惩机制;加强法律服务接受者权益保护制度和司法鉴定技术标准建设，建立服务质量纠纷调处机制，切实保护委托人的合法权益;研究解决青海省律师工作在改革发展中遇到的各种困难和问题，优化律师执业环境，维护律师执业权利，保障律师依法履职;推进《青海省司法鉴定条例》出台，形成司法行政机关对司法鉴定机构统一管理的体制。要健全农牧区法律服务机制。加大对牧区律师、公证、司法鉴定等机构的编制、人员、经费支持力度，制定特别的政策，确保有机构、有人员、有经费办事。建立政府购买法律服务长效机制，推动农区和牧区律师事务所、公证处开展“农牧协作”，逐步实现法律服务资源在地区间的相对均衡配置。三是拓展服务领域。要建立健全法律顾问工作体系。大力推进各级党委政府法律顾问团及工作制度建设，以政府购买和财政补贴相结合的方式，聘请省内外优秀律师和法律工作者担任法律顾问，发挥法律顾问在参与重大决策论证、招商引资谈判、重大项目服务、运用法律手段处理涉法涉诉案件等方面的专业优势，提高党委政府依法决策、依法办事的能力;大力推进企业法律顾问制度，发挥法律顾问在促进企业依法决策、守法经营、规范管理、诚实守信、依法维权中的作用，提高企业防范处理法律风险的能力和依法经营管理水平;引导律师和基层法律服务工作者担任城乡自治组织、其他社会组织的法律顾问，提升基层组织法治建设水平。要服务经济社会持续健康发展。围绕“四区两带一线”可持续发展格局，结合区域经济发展功能定位，提供菜单式、多层次、品牌化的法律服务;积极为壮大战略性新兴产业等特色工业，发展生态畜牧业等特色农牧业，培育旅游、物流等服务业，提供专业化法律服务。四是增强服务功能。要发展实力型律师事务所。加强对外合作，积极创造条件吸引国内有实力、有影响的律师事务所到青海省开设分所;整合本省律师资源，积极引导律师事务所走专业化、规模化的发展道路。要加大法律服务队伍培养力度。在保障牧区法律服务人员数量不断增加的同时，采取政府拨款支持、加大专门培养、送出去学习等措施加强业务培训，培育一批具有较高职业素养、符合经济社会发展要求特别是能满足牧区群众语言文字需求的法律服务人员。

(三)进一步扎实深入推进社会管理法治化。强化法治保障能力建设，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，推进司法行政机关有效发挥法治保障的职能作用。一是强化执法执纪功能。把监所安全工作置于维护社会和谐稳定的大局中来谋划，探索建立监所安全维稳工作规律，固化提升为指导工作的理论成果、推动工作的制度成果，不断完善和有效运行监所安全长效机制，提高监所安全工作的制度化、规范化、科学化水平。坚持人文关怀，促进监所严格公正文明执法，探索建立执法权力科学化配置、执法权力规范化监督和执法权力风险信息化防控三个体系，大力推进“阳光执法”，形成执法制度更加完备、执法程序更加严密、执法过程更加透明、执法监督更加有力、让群众更加满意的公正文明廉洁执法的长效机制，切实提高监所执法的社会公信力。坚持首要标准，有效提高监所改造矫治质量，健全完善监所教育改造和教育矫治工作领导体制和工作机制，健全完善教育改造和教育矫治工作考核评估机制、服刑人员释放 (解教)前再违法风险评估机制、监所工作社会支持体系、监狱刑罚执行与社区矫正分层次相衔接的新型刑罚执行体系和强制隔离戒毒和康复戒毒工作新模式，进一步提高教育改造和教育矫治质量。二是强化人民调解工作。要进一步加强人民调解网格化建设，在有效发挥州 (市地)、区 (县)、乡 (镇)和村 (居)四级人民调解工作网络的基础性作用的同时，结合社会结构和社会形态的新的变化，在经济活动活跃的行业，在社会矛盾纠纷多发易发的领域，在事关群众就业、教育、医疗、住房、养老等民生建设方面，不断拓展专业性、行业性调解组织建设，把调解工作延伸到经济社会生活的方方面面，为广大群众依法表达诉求、协调利益关系、保障合法权益、解决矛盾纠纷提供规范化、法制化、机制化的渠道和途径。要进一步健全民调解工作制度，结合调解工作的实践探索，调整、充实、修订、完善调解现有政策法规，建立更加系统、更为定型的规则体系，健全完善党委政府主导的社会矛盾“大调解”工作体系和格局，完善人民调解、行政调解、司法调解衔接联运机制，切实提升调解工作的制度化、规范化、法制化水平。要进一步健全完善人民调解工作体系，探索建立一支专业门类全、法律知识储备优、数量相对稳定、善于做群众工作的调解员队伍，探索建立人民调解员岗位培训教育和能力提升的工作长效机制，大力加强人民调解专业建设。三是强化特殊人群教育管理。建立以司法行政机关执法工作者为核心、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充的“三位一体”的工作队伍。推动健全特殊人群帮扶工作机制，健全集中教育、社会适应指导、心理咨询辅导、临时安置、就业帮助、提供社区服务项目等基本功能的帮教工作体系。健全刑释解教人员回归救助安置机制，有效发挥安置帮教成员单位的职能优势，切实解决制约安置帮教工作发展难题。四是强化三支队伍建设。把司法行政三支队伍建设作为推进法治青海建设的基础性工程来抓，努力建设一支忠诚可靠、执法为民、务实进取、公正廉洁的高素质司法行政队伍。要大力加强能力建设，着力提高广大干警和法律服务工作者做好新形势下群众工作能力、维护社会公平正义能力、新媒体时代社会沟通能力、科技信息化应用能力、拒腐防变能力，为法治青海建设提供强有力的人力和智力支撑。

课题组组长:青海省司法厅厅长王胜德

课题组副组长:青海省司法厅副厅长王小民

课题组成员:青海省司法厅王军、李锦、张惠龙、赵秦

(责任编辑 赵海鸥)