再谈滇缅公路的关闭<br/>——英国外交部决策过程

再谈滇缅公路的关闭
——英国外交部决策过程

2013-01-30杨东

中央社会主义学院学报 2013年5期

关键词：滇缅公路外相克莱

杨东

（首都师范大学，北京 100048）

再谈滇缅公路的关闭
——英国外交部决策过程

杨东

（首都师范大学，北京 100048）

1940年6月，日本向英国提出封闭滇缅公路的要求。英国外交部门先后提出限制运量和封闭公路三个月两种方案，英日双方对《封闭滇缅公路协定》具体文本亦有交涉。英国利用这种妥协来换取日本为远东的和平而作出特殊的努力。在谈判过程中，英国试图拖延谈判进程以控制局面。因此，关闭滇缅公路是英国采取的权宜之计，不能等同于英国在欧洲的“绥靖”。

滇缅公路；克莱琪；哈利法克斯；英国外交部

1940年下半年，英国在欧洲抵御纳粹德国的进攻过程中，在远东最为实际的策略就是支持中国继续抗日，保持中日交战状态，“英国的观点是不能忍受抛弃中国的；任何这样的行为都可能损害美国人对英的好感。另一方面，大英帝国如果没有美国的帮助不堪与日一战”［1］。而与这一最为实际的策略相悖的是，在1940年7月18日至10月18日，英国关闭滇缅公路缅甸段。英国不顾国际法和国联决议对日作出有违英国国民道德观念［2］的妥协，有学者认为这是英国对日绥靖的重要标志。本文认为，这只是英国的权益之计，与英国对德国的绥靖不同。以下就英国外交部门对这一问题的决策过程进行梳理，力图还原部分历史事实。

一、限制运量方案与暂时封闭方案

1940年6月19日，日本陆军参谋本部情报部长土桥勇逸对英国驻东京武官说，避免日本对英国宣战的唯一方法是：第一，封闭滇缅公路；第二，关闭香港边界；第三，英军从上海撤退。而当时法国战败，作为旧秩序的领导之一，法国的崩溃，宣告了旧秩序的真正松动。对于深陷战局的英国，亚洲现在不仅是距离上的遥远，更是力量范围上的遥不可及。日本民众经受天津事变、浅间丸号事件等交涉后，民族主义情绪高涨。如此，日本有所动作也是必然，它的直接目的是尽快结束对华战争。6月24日，日本外务省通过正式外交途径要求英国政府采取措施，禁止通过滇缅公路运送武器弹药以及诸如燃料、卡车及铁路器材等物资，并声称如果继续让这些物资过境运输，将对英日关系产生严重影响，由此引发了英日间的外交交涉。

当时，英国正面临德国入侵的威胁，不愿也不能在远东与日本发生直接的冲突。面对一个亚洲国家提出的非分要求，英国视之为一种屈辱，不肯轻易妥协。当时，在英国外交部内部出现两种观点：一是伦敦外交部总部提出的限制滇缅公路运量方案；二是驻日大使克莱琪提出的暂时关闭公路方案。下文将要论述两种方案的产生以及最终采取后一种方案的过程。

1940年7月2日，外交部在给驻日大使克莱琪的回电中，对日本所提的三项要求给予了答复，即可以从上海撤军，关闭香港对华物资运输通道，但不能封闭滇缅公路。英国判断“封闭滇缅公路”是这三项要求中的关键问题，也是最为棘手的问题。外交部指示克莱琪在给日本的答复中予以说明。“实际上，这条公路的运输能力有限，并且未来的几个月将是雨季，该公路的运输能力将受到进一步的限制。”［3］14英国承认滇缅公路有援华军火运输，但英国认为，滇越铁路关闭后，日本一定会认为援华物资将转向滇缅公路，因而必须强调滇缅公路此前的军火运量有限。“但1939年全年和1940年前5个月的军火总量并没有在实质上增强中华民国政府的军事力量。11月27日至1940年5月末，来自英国的特殊军用物资更是微不足道。”［4］15英国人的逻辑是，如果保持滇缅公路运输的原状，即不发挥替代滇越铁路的作用，那么，就不会惹恼日本，因而英国就可能不必封闭公路。

外交大臣哈利法克斯告诉驻日大使克莱琪，“只要日本提出的要求与我们对其他国家承诺的义务不冲突，我们都愿意满足”［3］14，并对“承诺的义务”作了说明：“日本政府提出禁运物资不仅包括军火，还有燃料、燃料油和汽油、卡车、铁路物资。因为这些产品有些是缅甸生产的，所以，英国政府很难接受禁运要求。滇缅公路是包含印度和缅甸人共同利益的合法贸易通道，日本政府的要求与英国政府对印度和缅甸政府所承担的义务相抵触。”［4］15这既为英国不封闭公路提供了理由，又为日本政府提供了可操作的空间。当然，英国也指出，“日本人的要求也涉及了英美关系，因为滇缅公路上运送的大部分是美国的产品”［4］15，意图借用美国向日本施压。同时，英国提出一些更直接的对抗方式——如果日本要求英国对中国禁运，出于中立，英国也将对日本实施同样的禁运；英国对于德国通过日本购买英国物资的行为表示关注。

在给驻美大使洛西恩的电报中，哈利法克斯补充说明了拒绝封闭公路的原因，“满足前两项、拒绝第三项的原因在于，这符合美国人的观念，如果一味让步，会让日本觉得我们已经奄奄一息”［5］。

克莱琪反对限制运量的做法，他认为应接受日本在缅甸和香港的要求，但拒绝从上海撤军。限制公路运量的做法在他看来根本不可行，因为日本人会提出如何监测的问题。克莱琪认为，“因为所有日本人都热望于彻底结束中国战事，所以滇缅公路问题很可能成为德国拉拢日本加入战争的有效手段”，因此，“为了得到日本关于不向德国再出口的保证，应该封闭滇缅公路”［6］。对于美国方面，克莱琪提出：“一旦我们以‘不可抗拒力’来辩护，美国人将不再如此贬低我们的妥协。”［7］“美国会在英国如此危险的时刻截断援助，在我看来是不可想象的。”［8］20对于中国，克莱琪认为，“蒋介石的想法很明显就是要拉我们同日本进行战争，因此，我建议对此要积极提出质疑。在我看来，为中国的利益而同日本开战，不符合我们的利益……战争将大大增加我们目前的负担，尽管与日本开战会换来中国人，甚至是美国人对我们的好感，但这不足以弥补我们的损失”［8］20。

外交部内部的分歧并没有得到及时解决。因为战时内阁既不希望滇缅公路问题成为战争的导火索，又不愿意向日本屈服，因而处于两难境地，没有适时作出指示，因此，外交部不得不采取了“拖”的应对方式。中国驻英大使郭泰祺在同政务次官巴特勒会谈后也体会到了这一点，“祺按英方真意在延宕，当无意接受敌人要求，但亦不肯断然拒绝”［9］。外交部要求克莱琪尽量和日本就此事进行谈判，并且连最初想要答应的第一项要求也不给予明确的回复，“鉴于此，目前你对撤军问题不要回复，但可说明当地指挥官已经为避免冲突而做了安排（自行决定）”［10］。对于滇缅公路的问题，仍是以限制运量为答复。外交部认为，日本提出三项要求和日本的经济需要相关，因此，建议克莱琪可以提及英国对日本的经济需要很了解。这样，既不谈具体问题，又扩大谈判基础，必然会延长谈判过程。

7月6日，克莱琪开始与日本外相有田八郎谈判，克莱琪按照外交部的指示行动，结果在7月8日，“外相要求我转达给英国政府，他对收到的答复感到失望，希望他们能重新考虑”［11］。日本外相的不满在于，他认为英国提供的1939年到1940年的运输量不真实，因为封闭滇越铁路后，滇越铁路的运输量必然部分转向滇缅公路。

通过与有田八郎的谈判，克莱琪预感到外交部要在一个更广阔基础上进行谈判的愿望不可行，只依靠英国现有的手段很难拖延谈判、平息事态。“我认为，日本政府现在不可能接受我方任何既有的解决中国问题和日本经济困难的方案……”［12］克莱琪注意到，在会谈中，日本外相对于实现中日谈判很感兴趣。因此，他更加确信日本的首要目标是尽快结束在华战争，封闭滇缅公路只是手段。“外相很明确地对我们交流的最后一部分——停止在华的战事的方法——表示出很大的兴趣。首先，外相表达了日本对于英美政府长期支持蒋介石政府的不满，提出如果英美任何一方对重庆施加压力，使其与日本和谈，那么日本对于英美的态度就会不同了。”［13］7月9日，在外交部的既定方案失败的情况下，克莱琪向外交部提出“封闭滇缅公路三个月”的方案，“我方停止缅甸军事物资运输三个月（雨季），在这段时间内，为远东获取昨天日本政府公告上的‘公正和平等的和平’做特殊的努力。如果措施失败，我国政府仍然保持三个月后恢复运输的自由”［14］25。克莱琪认为这个方案有如下益处：

（a）它能使我们度过这段特殊的危险时期，过了这段时间我们可能拥有更有力的地位（或是在欧洲取得决定性的胜利，或是和美国取得更紧密的相互理解），当我们重开公路时，就不会像现在这样冒如此之大的武装冲突的危险。

（b）日本的下一步将是接近苏联，因此日本人的注意力将从我们这里转移。

（c）10月份公路重开是一种工具，确保日本人注意到任何我们和美国同时提出的解决中国问题之建议。

（d）所谓在雨季封闭这条公路会失去中国的说法，不值得考虑（去年的数据，在雨季的三个月，运输量只是平时的十分之一），而且这将提供让中国摆脱苦难的和平谈判的机会。

这段时间，可以构思英美联合帮助日本的经济和金融的具体的计划，这是防止日本加入德国阵营的最好的方法。［14］26

7月10日，克莱琪的预见得到了证实。日方不能忍受英国的拖延，增加了压力。有田八郎给克莱琪一封机密信件，信中说：“考虑到昨天阁下在我们谈话的末尾所做的建议，英国政府愿意就解决中国事变进行合作等，我做了认真的考虑，并认为上述建议将花费相当长的时间才会有成果，它自然无助于当前问题的迅速之解决。因此，我认为上述建议是不可接受的，阁下最好迅速让您的政府接受我昨天建议的方式，当然这只是个例子，也可以通过其他合适的方法满足日本政府封闭滇缅公路的要求；就像我当时告诉您的，我很担心进一步拖延将给英日关系带来可悲的后果。”［15］

与此同时，战时内阁同意了克莱琪的方案①CAB／65／8／11W．M．（40）199th Conclusions．10／07／1940．在7月10日的内阁会议上，自治领国务大臣高德寇特（Caldecote）报告说，孟席斯（Menzies）赞成现实的方案，但布鲁斯（Bruce）却支持达成一项广泛的协议。这次讨论表明“我们正冒着卷入与日本一战的重大危险”，表明英国不可能得到比在雨季关闭公路三个月更好的条款，“除非我们有强大的军事优势，不然不可能重新开放公路”。（WM 199（40）4，10 July．CAB 65／8．For Bruce’s view see Bruce－Menzies6 July，520．AFPD，IV pp．19－20．）在7月11日的内阁会议上，与日本尽快达成妥协的意见被提出来。因为目前的日本政府随时都可能被反英的政府取代，那时他们有可能对英国宣战。（WM 200（40）13，11 July．CAB 65／8）。。不过，哈利法克斯仍认为限制运量是第一方案，但给了克莱琪自行决定的权力。“运输不应该停止，而应保持和去年同期水平……如果你能成功，我仍然倾向这一解决方案。但如果你不能达成这一方案，或是你认为是不明智的，我们授权你可以立刻根据你在No．1196号电报第四段中的建议达成和解。”［16］26英国希望日本能体谅英国政府如果作出妥协，将对自己造成很大的伤害。“你应该交待清楚：英国政府对日本做出如此之大的让步是顶着巨大反对意见的，我们这么做是因为坚信这会极大改善英日关系。如果部分日本公众和媒体对英国继续保持敌意，那么我们就会处于很不利的地位。”［16］27

克莱琪认为，日本已经拒绝外交部以经济问题为基础和限制运量的谈判条件。因此，7月11日，克莱琪否决了外交部的首选方案，直接采用“封闭三个月”的方案，他认为限制运量对日本不具诱惑力，而且外交部这种讨价还价的态度不利于问题的彻底解决［17］。

7月12日，克莱琪与日本外相会晤，双方达成了一项协议，基本内容如下：

香港——从香港出口的武器和军火自1939年1月以来已被禁止，没有日本政府关注的任何战争物资出口，就这个殖民地而言，日本政府的要求已得到满足。

缅甸——英国政府已经同意暂停武器和军火和以下物资的运输三个月，汽油、卡车和铁路物资。英国在缅甸的当局将采取令日本驻仰光总领事满意的措施来实施禁运。

英国政府停止三个月的武器和军火的运输，包括汽油、卡车和铁路器材。在缅甸的英国当局应告知日本驻仰光总领事他们确保禁运生效的行动。［18］

克莱琪并没有单纯地妥协，他提出了一项要求，这项要求成为英国在日后处理这一危机的前提条件，增强了英国在道义上的优势，即“应为实现远东公正和平等的和平而做出特殊之努力”。日方表示反对，但外相没有直接反对英国政府在英国发表的公告中写明这一条件，克莱琪认为，这表明日本在正式的并且是秘密的情况下，同意接受“这种认识”。

如此，英国在滇缅公路问题上的限制运量方案变为封闭公路三个月。在这一过程中，英国一直试图抵制日本关闭公路的要求，即使像克莱琪这种亲日派，也认为这只是一起突发事件，通过某种妥协就可以平息。英国的政策并不是要彻底牺牲中国的抗战事业，而是一个面对武力讹诈的实用主义策略。

二、《封闭滇缅公路协定》的签订

7月13日的英日谈判，进一步细化了禁运的内容。其中包括：禁运铁路物资、给日本驻仰光总领事以检查权、对缅甸地产产品的禁运、香港的海上运输。克莱琪对于日本的这些要求一一给予允诺，同时要求日本政府放弃在国内的反英宣传。克莱琪希望这次妥协能防止日本转向德意阵营，给日本国内民主派一些空间。

哈利法克斯对克莱琪妥协的态度很不满，表明英国外交部对该协定的意见不一致。在7月14日给东京的电报中，哈利法克斯对克莱琪所允诺的内容逐条提出批评：

2．你的No．1205号电报，并不能证明没有从禁运名单中剔除汽油或铁路物资的可能性，我对此感到失望。前者是缅甸的重要产品，禁运它将给这个国家带来困难。禁运铁路物资将给非禁运物资运输的改善带来特殊的困难。你应确保不对重要的铁路建设物资进行禁运，这些物资不应当包括在外相建议的妥协中……

3．我们不同意给日本总领事任何形式的监督权。但缅甸政府可以给他信息，接受他的问询……

4．执行禁运的日期和禁运目录，见缅甸办公室No．557号报告。一般来说，禁运种类包括在玻利维亚和巴拉圭战争中英国政府发出的《1931年武器出口禁运令》中的所有项目，除飞机外……

5．因为不可能将汽油从禁运目录中剔除，所以需要做一些安排，允许非禁运物资运输的车辆携带足够从中国往返的汽油（见缅甸办公室发给仰光的No．545号电报）。将会告知你相关安排，确保数量不会超过必需。［19］

在不得不接受妥协的情况下，哈利法克斯着重强调了英国接受封闭公路要求的前提条件。“我要先澄清，在我的No．671电报中第三段关于滇缅公路的意图从属于以下条件：在这三个月中，进行特殊的努力达成远东公正和平等的和平，并且如果这种努力失败了，英国政府保有恢复交通的自由。”［19］39同时，要求在双方的联合协定里必须写明这一条件。

7月15日，克莱琪按照外交部的指示，再次同日本外相探讨了铁路物资、缅甸产石油等问题。对于缅甸地产的石油，日本外相说从来没有考虑过允许缅甸的石油自由运往中国，他同样拒绝了克莱琪提出的限制缅甸汽油出口量的建议。关于铁路物资，日本外相表示对此无能为力，因为阻止中国政府建设任何铁路是日本的军事需要。关于汽油，外相同意放开往返中国的运输车辆用油、仰光与重庆的航空邮件服务用油。日本不同意在秘密备忘录里满足哈里法克斯的要求，即写明英国妥协的前提条件。日本的理由是日本政府不能公开说，他们为了与蒋介石达成和平而签订了协定。另外，日方也不同意加上“如果谈判失败，英国政府保有恢复交通的自由”，认为这是为报复留下机会，并致现任的政府于不能被容忍的境地。

经过此番交涉，英国最终争得了放宽运输车辆和航空邮件服务用油的承诺，另外英国强调的前提条件和三个月后有重启公路的自由也被写入秘密备忘录。英日双方达成妥协。7月17日晚，克莱琪与有田八郎签订了《封闭滇缅公路协定》，并从18日开始生效。7月18日，丘吉尔和哈利法克斯分别在下议院和上议院发言，宣布与日本达成了《封闭滇缅公路协定》。在哈利法克斯的发言中，说明了当时英国的困境。“国家对于远东危机的总方针已经重申过了。我们坚决维护我们的要求，确保中国的自由和独立，同时我们也经常表达希望增进与日本的关系。要达成这些目标，有两项重要的事情——时间和缓解紧张。一方面，日本人对滇缅公路上的军事物资运输的抱怨导致紧张迅速增加。但另一方面，永久关闭这条公路将违背我们作为中国的友好中立国所承担的义务。因此，我们所做就是暂时性安排，希望借此赢得时间，可以产生一个对冲突各方都公正平等的，能被双方自愿接受的解决方案。”［20］在哈利法克斯发给驻华大使卡尔的电报中，他清楚地说明了封闭滇缅路行为的实质。“你应避免卷入就我们行动是否合法的争论。事实是，对于聪明人来说是很明显的，是这种紧急时刻迫使我们服从了日本人的要求，但我们不希望在官方的声明里强调我们在远东的虚弱而鼓励日本极端主义者。三个月后，滇缅公路发生什么情况取决于欧洲的局势，鉴于日本人可能的反应，越少谈及该主题，暂时来说，对中国利益和我们的利益越好。”［21］

三、封闭滇缅公路的性质

英国政府满足日本的要求，显然违背了中英之间关于缅甸的条约的国际法原则和国联关于中日冲突所通过的决议。令人玩味的是，丘吉尔在议会发言中没有明确说明英国三个月后的政策，而日本在国内的公开协定内容，也没有说是暂时关闭公路三个月。如此看来，英国政府将此事件看做是耻辱，暂时忍受下来；而日本政府也不认为是取得了完全的胜利。因此，《封闭滇缅公路协定》是英日双方政府的一种外交上的游戏，双方对未来的变化，都有所保留。英国的窘境在哈利法克斯与中国驻英大使郭泰琪间的谈话中说得较为清楚：

3．关于滇缅公路问题，我说，正如大使所知，英国政府的代表对于中国绝不是不友好，对于大使在最近几个月中不断提起我们注意的大事，我们也是知道的。我可以向大使保证，滇缅公路绝没有被当做‘不值得一提’的事情，它对于中国、英国都是大事。但是，目前英国人民正为他们的生存而战，攻击随时都可能落到英国自己身上。我确信，蒋介石将军不会不知道英国现在的想法，我们在目前情况下能避免增加敌人的数量就尽量避免。香港和上海的公共租界也很重要，英国政府也不认为它们不是至关重要的问题，但是我们不能因此就冒险让日本卷入我们的自治领的事务，或是在远东水域发生危险的冲突。

4．我说，形势很明显是受美国政府的态度影响，而且法国的崩溃已经影响了海军地位，这是我们不得不考虑的。我能领会蒋介石将军会认为我们夸大了与日本发生冲突的危险，但是英国政府在目前的情况下不能无把握地冒险一试，特别是在这紧要关头。

5．我们因此试图找到一种妥协方式，这种方式对英国的原则和中国的实际造成的损害最小。我们给驻日大使的指导路线就是寻找达成这种妥协的可能性，这就是在某段时间里限制某类物品，我希望通过这种方法能找到解决问题的路径。英国政府知道任何解决方式对于中国而言都是令人厌恶的，或在某种程度上是伤害，不过这种安排保证是暂时的，只是三个月，仅在雨季限制滇缅公路的对华运输。我已经很直接地向大使说明了英国政府面临的困难，我毫不怀疑总司令会明白这一切。如果这种安排可行，英国政府将利用这段时间争取一个能被蒋介石将军接受的安排……［22］

关闭滇缅路是否是英国绥靖政策的又一重要体现呢？在笔者看来，不是。首先，从长时段来看，英国在放弃英日同盟后，对于日本并不是一味妥协，它在亚洲采取的是“弃日亲美”，而且英国从未将日本当做是同等的敌手。其次，就关闭滇缅公路这件事情来看，英国在欧洲与德意同时交战，本土受困，在远东又得不到美国的明确表示，而日本在英国最为困难的时刻，提出苛刻条件，对英国进行武力讹诈，英国必须作出妥协。后来的历史事实证明，英国一旦得到美国的明确支持，就开放了该公路，即使日方得到印度支那的机场，可以用武力封闭滇缅公路时，英国为了得到美国人的认可，再也没有妥协避战。再次，关闭滇缅公路协定和慕尼黑协定有着本质上的不同。英方关闭的是在缅甸境内的路段，不能称为直接“出卖”第三国的利益。当中方知道无法改变时，提出汽油是急需物资，要求英方做些安排以保证部分医疗单位的运作［23］，在《封闭滇缅公路协定之秘密备忘录》中，英国提出了“运输车辆用油、仰光与重庆的航空邮件服务用油”的条款，就是英方的变通之法。

国民党政府在外交照会中认为，关闭滇缅公路是“英国政府精心计划的方式，实际上以中国为代价帮助侵略者”，在当时难免掺有外交斗争的色彩。待尘埃落定后重新审视这段历史，明了现实情况和本国利益才是英国外交的本质，方案的出台和决策不是简单的立场问题，而是众多实际的细节的互动决定了这一过程。

［1］Sir Llewellyn Woodward．British Foreign Policy in the Second World War，Vol．II［M］．London：Her Majesty’s Stationery Office，1971：87．

［2］CHAR 20／8／171，Letter from William Temple，Archbishop of York to WSC，13／07／1940［Z／OL］．［2012－12－10］．Churchill Archives Centre，Cambridge：Churchill Archive．http：／／www．churchillarchive．com／explore／page？id＝CHAR＋20%2F8%2F171．

［3］FO 436／8 F3544／43／10，Viscount Halifax to Sir R．Craigie（No．634），02／07／1940［Z］／／Anthony Best，ed．，British Documents on Foreign Affairs：Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print．PartⅢ，Series E，Vol．2．Frederick，Md：UPA，1997．

［4］Viscount Halifax to Sir R．Craigie（No．635），02／07／1940［Z］／／BDFA．

［5］Viscount Halifax to the Marquess of Lothian（No．1348），02／07／1940［Z］／／BDFA：17．

［6］Sir R．Craigie to Viscount Halifax（No．1149），04／07／1940［Z］／／BDFA：17－18．

［7］Sir R．Craigie to Viscount Halifax（No．1154），05／07／1940［Z］／／BDFA：19．

［8］Sir R．Craigie to Viscount Halifax（No．1163），05／07／1940［Z］／／BDFA．

［9］秦孝仪．中华民国重要史料初编——对日抗战时期（第三编）：战时外交（二）［M］．台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1981：114．

［10］FO 436／8 F3544／43／10，Viscount Halifax to Sir R．Craigie（No．657），05／07／1940［Z］／／BDFA：21－22．

［11］Sir R．Craigie to Viscount Halifax（No．1183），08／07／1940［Z］／／BDFA：23．

［12］Sir R．Craigie to Viscount Halifax（No．1186），08／07／1940［Z］／／BDFA：23－24．

［13］Sir R．Craigie to Viscount Halifax（No．1187），08／07／1940［Z］／／BDFA：24．

［14］Sir R．Craigie to Viscount Halifax（No．1196），09／07／1940［Z］／／BDFA．

［15］Sir R．Craigie to Viscount Halifax（No．1203），10／07／1940［Z］．／／BDFA：26．