法律援助提供模式研究——中国 “专职模式”辨析

■桑 宁 (司法部法律援助中心副主任)

法律援助提供模式研究
——中国 “专职模式”辨析

■桑 宁 (司法部法律援助中心副主任)

法律援助提供模式是法律援助服务市场化国家普遍关注的一个话题。有关法律援助提供模式的研究，争论也已持续了几十年。由于各国的情况不同，影响法律援助提供模式的因素十分复杂，对法律援助提供模式在不同背景下表现出的优劣势，始终没有较为一致的认识。争论还将继续，只要影响提供模式的环境因素不断地变化，各国对法律援助提供模式的探索选择就不会停止。

什么是法律援助提供模式?到目前还没有一个较为学术性的定义，有关法律援助提供模式的名词也经常被误解。加拿大专家戴维·克里勃曾给出一个词汇表，将法律援助方式分为主要的服务和次要的服务，主要的服务包括混合模式、专职律师模式、司法保障模式、合同模式。次要的服务包括:社区诊所、值班律师、非律师法律援助提供者、慈善服务、预付费律师保险、其他间接的服务。克里勃还提醒人们不要过分依靠这些概念去理解法律援助制度，法律援助的服务方式主要取决于不同的社会资源和法律背景。无论克里勃的归纳是否称得上学术权威，但至少是对现存的法律援助方式作了尽可能全面的概括，有助于我们对法律援助提供模式在一个统一的语境下进行探索。围绕法律援助提供模式有一些关键词:需求、费用、效率、质量，包含了法律援助提供模式基本的价值取向。人们对法律援助提供模式的选择，无非是在不同的社会资源和法律背景下，将这些价值的优先性做一个排序，当然，最好的提供模式是这些价值兼而有之，但实际却很难做到。

克里勃定义的法律援助主要服务中，专职模式是指由政府通过合同雇佣专职律师来提供法律援助服务;司法保障模式是由当事人自己选择私人律师，政府按规定标准付给私人律师费用;合同模式是政府通过竞争或非竞争的方式与律师或律师事务所订立合同要求他们提供法律援助服务;混合模式是指在一个地方，上述的几种提供模式混合并存。政府的法律援助管理者选择什么样的法律援助提供模式，主要看实践中这些提供模式的那些价值更加突出，更能满足本地区法律援助的实际需要。通常人们认为，专职模式更节省费用，效率较高，倾向于专职模式者还认为专职模式的服务质量优于司法保障模式。司法保障模式则强调当事人的自治权，灵活度高，但费用相对昂贵，在法律援助资源较丰富的地方，人们更倾向于选择这种模式。合同模式主要应用于政府法律援助管理力量较为薄弱的地方，通过订立合同，可以将法律援助的一些管理责任交给律师或律师事务所。

尽管影响法律援助提供模式的因素十分复杂，在不同情况下，各种因素的影响作用也不一样，但作为法律援助的供给者政府在思考这些问题时所持的基本立场和角度是大致相同的，就是如何用有限的资源，去购买物美价廉的服务，来满足社会的多样化需求，提高法律援助的整体效益。也就是说，只有当政府作为法律援助的购买者，思考和选择什么样的提供模式才具有意义。正是产品、价格、质量、效率这些市场要素的作用，才使得不同的法律援助提供模式具有特殊的价值功能。作为一个研究的视角，从市场化的角度研究分析法律援助提供模式对中国的研究者来说尤为重要，离开了这一立场和角度，研究法律援助提供模式还有什么意义?

熟悉中国情况的研究者都知道，在中国，有关法律援助提供模式的研究和争论并没有市场化国家那么紧迫和激烈，有点四平八稳，不紧不慢。只有在涉及法律援助体制的重要问题的时候，法律援助提供模式问题才开始进入人们的视野，而且是以体制的要素形式出现的，把法律援助提供模式当成了政府法律援助机构的一个职能，开始成为人们关注的一个话题。聪明的人都可以看得出来，这与克里勃创造的统一语境下，关于法律援助提供模式的话题已经完全不同了。在中国的语境下，关于法律援助提供模式，尤其是专职律师模式，离开了市场化的价值取向，已经成为影响和决定中国法律援助体制的一个关键问题。假如没有体制改革的压力，或许对法律援助提供模式的研究还会这么四平八稳、不紧不慢地推进下去。无奈是体制改革的迫切要求，把法律援助提供模式，尤其是专职律师模式问题逼入了一个死角，现在最迫切的问题不是要找到一个解决的方案，而是要找到一个正确的方向，把人们从迷失的丛林中引领出来。

中国真的有“专职模式”吗?这种提问的开始方式是为了减少一些不必要的铺垫，尽快把人们引入本文要重点讨论的话题——中国是不是存在法律援助服务的“专职模式”。相信大多数法律援助管理者一直坚信“专职模式”是中国的一种客观存在，不论从什么样的语境下讨论这个话题，中国的法律援助机构中有注册律师4810人，年办理法律援助案件187147件，是确凿无疑的事实。人们就是凭着这样一种直觉去思考专职模式的问题，轻松自然地运用着“专职模式”这个概念。然而与一些市场化国家所不同的是，中国专职模式的话题并未引出有关成本、质量、效率等普遍问题的深度思考，而是同中国法律援助体制问题紧密联系起来，这不能不让人对中国“专职模式”的实质产生一定的怀疑，中国的“专职模式”与克里勃定义的“专职模式”是一回事吗?

从这个疑问发出，笔者找到了一个辨析中国“专职模式”的简单方法，就是拿中国的专职模式与克里勃定义的“专职模式”进行比较。首先是身份的比较，克里勃的“专职模式”中，专职律师是指由法律援助机构通过合同雇佣私人律师专门提供法律援助服务，专职律师的身份仍是私人律师。中国的“专职模式”中，专职律师是指法律援助机构中的政府工作人员，因其具有法律职业资质，在必要时可以机构工作人员的身份为当事人提供一些专业的法律服务。其次是职责的比较。克里勃的“专职模式”中，专职律师是法律援助机构雇佣的私人执业律师，其职责就是为法律援助当事人提供专业的法律服务，不参与政府对法律援助的各项管理工作。中国“专职模式”中的专职律师，是法律援助机构中的管理者，其主要职责是管理法律援助事务，体现政府的管理功能，只是在必要的时候，比如社会的法律援助提供者资源不足，无法满足社会的需求时，可以以法律援助机构工作人员的身份(《法律援助条例》的特殊规定)为当事人直接提供法律服务。最后是管理方式的比较。克里勃“专职模式”中的专职律师，是通过雇佣合同确定法律援助机构与私人律师双方的权利义务关系进行管理的，中国“专职模式”中的专职律师，由于其身份是政府工作人员，因此是依照有关法律进行管理的。

除了从定义上比较，看出这些明显的不同以外，在实践中，两种“专职模式”引发的争论焦点也完全不同。克里勃“专职模式”争论的焦点是这种模式与其他模式相比，谁的效率更高，质量更好;而中国的“专职模式”争论的焦点却聚集到法律援助体制和管理问题上。我们常听到的话就是法律援助机构的职能到底是什么?“专职律师”到底是执业律师，还是国家工作人员?

问题已经明摆出来了，不用笔者判断，想必大家都可得出一个清晰的结论，至少可以看出中国的“专职模式”不是克里勃定义的那个“专职模式”。接下来的困难就是失去了克里勃提供的有关提供模式的语境，我们又如何认识中国的“专职模式”呢?根据笔者的研究认为，适当追溯一下这一模式的历史起源，有助于人们对中国“专职模式”的理解。

中国的法律援助事业是伴随着中国的律师业一起成长、成熟的，中国早期的法律援助就是建立在国办律师事务所基础上的。1994年以后，随着国家法律援助制度逐步确立，许多地方政府法律援助机构在原来的国办律师事务所的基础上脱胎而来。转变成为政府的法律援助机构后，仍然保留着许多服务机构的传统和习惯。国家法律援助制度建立初期，律师业也不像今天这样成熟，全国许多地方还没有律师或只有很少的律师，无法满足法律援助事业发展的需求，因此法律援助机构中具有律师职业资格的人员便成为社会资源不足的一种有效补充;尤其是在一些没有律师的地方，法律援助机构中具有律师职业资格的工作人员，就成了当地法律援助服务的唯一提供者。鉴于这样的历史现实，2003年国务院颁布的《法律援助条例》规定法律援助机构的工作人员可以根据需要，直接为公民提供法律援助服务。在随后的实践中，法律援助机构中保留下来的服务传统和《法律援助条例》规定许可的因素，使许多法律援助机构表现出了对公民直接提供法律援助服务的偏好。促成这一偏好的还有一个非常重要的因素——利益，法律援助机构工作人员办理法律援助案件可以获得一定的好处。这些历史的、现实的因素交织在一起，渐渐形成一种难以控制的趋势。2012年法律援助机构工作人员共办理法律援助案件187147件，占案件办理总数的21.8%，法律援助机构中有职业资质的人员人均办案39件，居各类法律援助人员办案数之首，这就难怪人们坚信中国“专职模式”的存在了。

既然中国的“专职模式”不是克里勃说的那个“专职模式”，就需要对中国的“专职模式”重新下一个定义。其实这并不难，从政府公共服务的理论分析，中国“专职模式”的实质，就是政府直接提供公共服务。如果一定要用一种模式来形容，也可以叫做政府直接提供法律援助服务的模式。政府公共服务的方式大体上可分为两大类，一种是购买式的，用市场化的方法，政府向社会提供者购买公共产品或服务。另一种是直接提供式的，在缺乏社会提供者，不具备市场化的条件下，政府为了保证公民能够平等地享有公共服务的机会，可以直接为公民提供公共服务。国务院《法律援助条例》正是在后一种背景下，许可法律援助机构工作人员根据需要直接为公民提供法律援助服务。

弄清楚中国“专职模式”的实质后，再从这个新定义的性质分析一下中国的“专职模式”，就会发现一些很实际的问题:

一是法律援助机构角色错位。法律援助机构是政府为推动法律援助事业发展而设立的一个专门机构，是中国法律援助的管理者。一些法律援助机构偏重于直接为公民提供法律援助服务的趋势，不仅严重削弱了其作为政府管理者的功能，造成管理缺失，妨碍了公众对法律援助的认知，对政府的认同，而且与提供者错位，导致法律援助机构的建设背离了正确的方向，以至于有相当一部分人根本分不清法律援助机构到底是法律援助的管理者，还是法律援助的提供者。

二是法律援助机构功利化。有相当一部分人还分不清政府购买服务和直接提供服务的本质区别，所以在实践中，并未对政府直接提供服务的行为加以严格限制，至使法律援助机构工作人员在直接为公民提供法律援助服务的同时又获得了巨大的市场利益。用一句通俗的话讲，就是政府的法律援助管理者，一手抓着法律援助市场的监管，一手抓着法律援助市场的机会，既当裁判员，又当运动员，在市场利益的驱动下，法律援助机构的职责重心发生了偏移，趋利化倾向日趋严重。

三是造成法律援助机构内部管理的混乱。法律援助机构工作人员办案还拿到补贴，不仅与其公职身份的有关法律规定相悖，而且极易造成法律援助机构内部工作人员之间的利益冲突。实践证明，法律援助机构与法律援助服务市场过于紧密的联系，极易为机构腐败埋下隐患。

至此，应当有一个结论了。中国并没有市场化国家普遍关注的那个“专职模式”;中国“专职模式”的实质是政府直接提供的法律援助服务;中国的政府直接提供法律援助服务模式必须彻底割断与市场的联系，法律援助机构工作人员不允许从办案获取任何利益。在这些方面不下大决心，不做严格的限制，中国法律援助机构的建设与发展就很难走上正轨。2013年在国际法律援助组织会议上一些专家对政府参与直接提供法律援助服务的情况表现出一定的担忧，中国当然也不能置身事外。

(责任编辑 赵海鸥)