大力推进竞争性装备采购

李彦军 舒本耀

竞争性装备采购，是指军队装备部门以提高装备质量和采购效益为根本目的，通过采用竞争方式有效获取军事装备科研、购置和维修保障等产品与服务的采购行为。多年来，军队积极探索和实践竞争性装备采购，装备质量和采购效益明显提高。但与装备发展要求相比，竞争性装备采购规模、范围和效益仍十分有限，迫切需要大力推进竞争性装备采购，以实现质量效益整体跃升。

一、基本认识

近些年，我国推进竞争性装备采购进展缓慢，一直面临着强大的思想观念方面的阻力。为此，大力推进竞争性装备采购，必须要首先澄清一些方面的狭隘认识。

（一）竞争采购是双方共赢的正和博弈

竞争是市场经济运行的基本规律。市场如果缺乏竞争，就像人失去造血功能一样，势必会失去活力。一段时间以来，人们总是过于强调武器装备特殊属性，认为武器装备承载国家安全，不一定需要完全遵循竞争的市场经济规律。就国有军工企业而言，他们总是担心害怕与民用企业竞争损害到自身利益，不利于集中精力建设先进国防科技工业，从而损害到国家安全基石，故而形成自成体系、军民分离的“大而全、小而全”的建设格局。而就军方某些装备采购部门而言，他们也担心与民用企业合作存在安全、质量、保障等方面风险，不利于保质保量地完成装备建设任务，故而主观上也不愿意大力推进竞争性装备采购。鉴于供需双方的思想疑虑，人们总是习惯性地把军品市场当作垄断市场看待，忽视竞争机制作用，并以此来设计相关采购制度，其结果自然是限制了国防工业活力、损害了装备采购效率效益。但实践证明，竞争性采购并不是伤害供需双方“双刃剑”，相反还是双方共赢的正和博弈。例如，20世纪80年代以前，英国国防部主要采用单一来源采购方式，被称为“不爱挑剔的客户”，采购的装备不仅可靠性差而且价格昂贵。但从1983年开始，英国国防部开始推行竞争性装备采购，竞争性采购合同金额比例从1980财年的36%增加到1995财年的83%，仅1995财年就节约了10%的采购费用，25个大型采购项目进度明显加快，同时也显著提升了国防工业创新能力。美国国防部采购的陆、海、空三军装备中，竞争性采购经费比例达到60%以上，高级研究项目高达90%以上，电子信息装备高达80%以上。通过推行竞争性采购，企业技术水平与管理水平不断增强，国际竞争能力不断攀升。例如，2011年世界军工百强排名中，美国占45家，前10强美国占7家。由此可见，推行竞争性装备采购既没有损害国防科技工业能力，更没有损害装备质量和采购效益。恰恰相反，竞争不仅提高了装备质量和采购效益，还成为激发国防科技工业自主创新能力、提升国防科技工业整体实力的重要手段。

（二）市场结构不是阻碍竞争的决定性因素

经济学的有效市场理论表明，处于规模经济状态的市场存在马歇尔冲突，即垄断与竞争冲突。严格来讲，和平时期的军品市场是规模经济市场，而要想提高市场效率，需要实行竞争性采购，但此时却要牺牲市场的规模经济效益。如果要想获取规模经济效益而采取非竞争方式，此时又意味着允许承包商获取垄断利润，并同时不可避免地带来X非效率问题。鉴于马歇尔两难冲突的顾虑，再加上军工体制的历史性原因，垄断性市场结构已成为推进竞争性装备采购的“天然屏障”。但是，值得提醒的是，有效市场理论是用于分析市场结构的理论工具，并不是决定产品能否进行竞争性采购的判断依据。因为产品可以由多个分系统或成百上千的零部件组成，产品研制生产可以由总承包商组织，但分系统和关键零部件研制生产，可以由多个分承包商和零部件协商通过竞争来组织。当前，一说到竞争性采购，有些同志总是强调军工企业垄断，竞争基础薄弱等困难。固然，这些问题都是制约竞争的主要原因，但这并不是阻碍实行竞争性采购的绝对理由。试问，世界主要国家的军品市场有哪一个不是垄断的？而这些国家为什么都能进行有效的竞争性采购？以美国为例，美国6家大型军工企业（洛马公司、波音公司、诺格公司、雷声公司、通用动力公司、L－3通信公司）几乎垄断了美国90%以上装备合同金额，但竞争性采购项目达80%以上。又如，波音公司的分包商中有50%的是小型企业，在过去10年里，100多个小企业通过竞争参与波音公司200多个重要工程项目。这说明，垄断性市场结构并不是阻碍竞争性采购的决定性因素，推进竞争性装备采购可以通过灵活开展分类、分层次、分阶段等竞争方式进行。

（三）竞争采购是推进军民融合式发展的必然途径

推进军民融合式发展，是武器装备现代化建设的一个紧迫而又重大的战略课题，其成效好坏，直接影响到军队现代化建设的进程，关乎国防和军队建设的全局。而要实现这一富国强军的战略目标，推进竞争性装备采购就是必然途径。因为推行充分、公开竞争，需要消除军民之间的技术壁垒和制度障碍，吸引更多的民用企业参与装备研制生产，从而形成广泛的、军民一体化的国防工业基础，进而实现军民融合式发展目标。例如，冷战结束后，美国为努力消除冷战时期所形成的军民分离弊端，大力推行竞争性采购，制定军民两用技术发展战略，改革采办法规优先采购民品，提倡采用民用技术标准规范，最大程度地消除民用企业参与军品市场竞争的制度壁垒。据美国国防部2001年《国防报告》称，美国已基本实现民用工业与军事工业基础的高度融合。目前，与外军竞争水平相比，我军竞争性装备采购范围窄、规模小、比例低，装备建设整体质量和效益还不够高，“拖、降、涨”问题某种程度上普遍存在，还没有通过竞争把全社会的优势资源有效利用起来。解决这些问题，需要我们解放思想，转变观念，创新机制，深化改革，大力推进竞争，努力把全社会的优势资源汇聚到装备建设上来，让各行业各领域的能量释放到装备建设之中，真正走出一条融合式发展的装备建设路子来。

二、外军做法

大力推进竞争，是世界主要国家武器装备采购的通行做法。为解决军品市场的垄断性问题，外军采用了一系列有效措施，成功保障了竞争性装备采购顺利推进。

（一）实施资格审查制度

军品市场是特殊市场，垄断性强且用途特殊，关系到国家安全，所以需要对进入军品市场的企业进行质量、标准、安全、保密等方面的审查，以便在开放市场、引入竞争的同时，保证军品市场的安全、稳定、可靠。对军品市场实行准入制度是世界共同的做法，主要可分为两类：第一类以美国为代表的承包注册审查制度。其具体做法是，符合资格条件的承包商自行在国防部“承包商中央注册数据库”注册登记，装备采购必须从“承包商中央注册数据库”中选择承包商。项目合同签订前，军方承包商选择机构要对承包商的技术能力、财力、管理水平、资信度等进行审查。对于参与过政府采购的承包商，以查看合同履行情况代替资质审查。第二类是以日本为代表的许可证制度。日本实行经济产业省和防卫省双许可制度，经济产业省负责承包商行业资格审查，防卫省负责承包商科研生产资格审查，各负其责，相互补充。

（二）建立装备采购信息公开制度

美国、英国、日本等国家建立了面向全社会的装备采购信息公开制度，规定除保密等特殊情况外，必须通过公开媒体向全社会公布装备竞争采办信息，以扩大竞争范围。以美国为例，美军采取了分类信息公开的做法。对于充分、公开竞争类项目，军方把各类建议征求书的全文通过《商务日报》，以及“联邦采办计算机网”、“政府商务信息访问点”、“国防部商业机会网”、陆海空军等信息公开网站予以公布，所有符合资格条件的承包商均可参与竞争。对于非充分、公开竞争类项目，军方把建议征求书全文寄给所选定的有资格参加竞争的承包商，同时要在上述媒体上公布建议征求书的内容概要，其他未被军方邀请公司也可根据程序申领建议征求书，参加项目竞争。对于单一来源采办，军方仅与一家承包商征求建议和谈判签订合同，其信息不对外发布。

（三）建立分类分层次分阶段竞争制度

为规范不同类别装备采办项目、承包商与分包商各个层次、以及装备采办不同阶段的竞争行为，外军采用了分类、分层次和分阶段竞争方式。第一，针对不同类别装备实行不同竞争方式。对于技术指标明确、成本易估算、风险较小的项目，采用公开招标竞争方式；对于军方不能明确提出详细技术性能要求，成本与技术风险较大的项目，采用分步招标竞争方式；对于只有少数几家承包商、时间要求紧来不及公开招标、或保密和法规要求不公开的项目，采用竞争性谈判方式；对于小额货架产品，采用公开竞价、询价等方式。第二，在主承包商、分承包商、零部件协作商等不同层次开展竞争。例如，美国国防部指令5000.2《国防采办系统的运行》强调，在一个技术项目、服务合同或采办项目的整个过程，要求在主承包商和分承包商两个层次分别开展竞争。近年来，针对军工企业兼并和垄断的加剧，美国等西方国家采取措施保护中小企业参与装备采办竞争，特别是参与分系统或部件层次的竞争。第三，在装备采办各阶段开展不同程度的竞争。为适应装备研究发展需要，美国在项目方案论证阶段、技术开发阶段、工程型号研制阶段、方案评估阶段、项目演示验证和生产阶段分别采取不同竞争方式，以保证装备采购质量效益。

（四）建立非竞争申报审批制度

对于不能开展竞争的装备采购项目，美国等国家建立了非竞争申报审批制度。例如，美国《联邦采办条例》规定，只有符合下列情况，才可以不进行竞争：①只有一家符合要求的承包商；②合同签订的延误会导致政府在经济或其他方面的严重损失；③完成工业动员、保持非赢利机构的研究和开发等12种情况；④与外国政府或国际组织所签的协议或条约规定可不进行充分、公开竞争；⑤泄露政府采办部门的需求会影响国家安全，等等。对于不开展竞争的项目，美军合同签订官必须提交一份理由充分、证明材料齐全的申请书，并经不同级别的领导批准，方可实施。如对于1000万美元以上5000万美元以下拟议合同，由该部局采办部门的首脑审批；对于价值超过5000万美元的拟议合同，必须由国防部负责采办、技术与后勤副部长审批。

（五）建立竞争倡议人制度和保护机制

为确保竞争的顺利推进，美军建立竞争倡议人制度，在各级采办部门都设立了“竞争倡议人”，负责对整个采办活动进行监督、审查、评估和建议。例如，1984美国国会通过《签订合同竞争法》，规定武器部门要设立“竞争倡议人”。美国《联邦采办条例》规定：每个行政部门和每项采购活动都要指定一个竞争倡议人。国防部竞争倡议人是由国防采购与采办政策局局长担任；各军种的竞争倡议人由该军种负责采办的助理军种部长帮办担任。竞争倡议人根据需要可配备参谋与助手，如工程技术、合同管理、财务管理等方面专家。每项采购活动的竞争倡议人由各部局和军种竞争倡议人委托合同签订机构的首脑任命，一般由合同签订办公室人兼任。另外，为促进竞争开展，外军在装备建设与国防工业管理，采取多种措施以维持和保护企业竞争态势。例如，美国《联邦采办条例》规定，政府在招标中要求承包商将项目一部分分给未中标的承包商；美国《2009年武器系统采办改革法》规定，选定主承包商后，对第二个承包商继续提供资金，进行下一代样机系统或子系统研制。在装备采办竞争过程中，承包商一旦对竞争结果有质疑，可向国会政府问责办公室投诉或向联邦索赔法院起诉。

三、对策建议

（一）亟待为市场准入制度“减负”

按照现行军品市场准入制度，企业进入军品市场必须获得“四证”，即国防科工局的军品科研生产许可证、总装备部的合格装备承制单位资格证、新时代公司的质量体系认证和国家保密局的保密体系认证。军品市场准入认证体系复杂，名目繁多，形成了民参军“玻璃门”、“弹簧门”，亟待“减负”，为优质民用企业服务武器装备建设畅行。完善军品市场准入制度，一要尽快建立装备承制单位资格审查、军品科研生产许可审查等制度间的相互认证机制，力争以资格审查为核心，形成统一的军品市场准入标准；二要动态修订准入许可目录，减少或压缩许可范围，把许可重点放在涉及国家安全的战略武器，武器装备的总装、总承、总测以及军用航空动力等关键核心行业，逐步取消对一般军品配套企业的许可；三要实行分类分级准入审查，按照装备及分系统、配套产品类型和保密等级，科学确定承研承制承修资格审查内容和准入标准，加快开展包括民营企业在内的多种所有制企业的资格审查工作，完善装备承研承制承修单位名录，不断充实合格竞争主体。

（二）健全装备采购信息互通机制

目前，军地双方信息还不够畅通，民企不知道军方需要什么，军方不知道民企有什么，导致军民难以形成良性互动，资源难以实现双向优化配置。对此，应尽快建立军民信息交流平台和装备采购信息发布制度。一是规范采购信息发布管理。建议赋予总装备部综合部门为发布装备采购信息职责，定期向相关机构或企业发布装备采购信息。对于非涉密和军民通用化程度高的装备采购信息，可以采取完全公开方式；对于涉密的装备采购信息，在有限范围内进行发布，或亦可在脱密后公开发布。二是搭建装备采购信息交流平台。例如，可建立信息交流中介服务机构，负责军民信息衔接共享；着手建设军品市场与采购网，策略性广泛发布装备采购信息（包括法规标准和项目信息等），使民用企业及时了解装备采购需求。三是加强军品市场信息统计。通过建立军品市场信息统计制度，建立形成真实、完整的数据库，为实行竞争采购提供支撑。如建立民用高技术项目数据库，向装备采购部门发布《民用高技术与能力推荐手册》，把民用高技术成果及优势研发资源汇聚到装备建设之中。

（三）逐步扩大竞争采购规模范围

总体来讲，目前我军竞争性装备采购规模仍不够大、范围仍不够宽，扩大竞争规模与竞争范围仍大有潜力可为。一是继续大力推进分类竞争，强制推进分层次竞争。即使是“非竞争”类项目，必须要求在其分系统和配套件层次上开展必要竞争，严格限制并逐步减少非竞争类装备采购。二是大力开展全寿命分阶段竞争。要加强装备预研阶段技术创新竞争，优选技术路线，降低装备采购风险；要突出装备研制阶段方案和样机竞争，保证装备效费比最佳；要注重装备购置阶段新装备生产和军选民产品竞争，搞好装备维修阶段新装备保障竞争。三是扩大集中采购范围，将具有条件的所有同类型装备纳入集中采购范围。凡列入全军同类型装备集中采购目录的项目，各总部、军兵种不能独立采购；将集中采购作为主要形式贯穿于装备采购的各个阶段。四是要积极开展装备研制、购置和维修一体化竞争性采购，明确管理原则、职责分工、采购方式、工作程序和监督检查要求等。

（四）健全竞争性装备采购机制

机制是推进竞争性装备采购的基础与保障。目前，我国竞争性装备采购机制仍很不健全，主要表现为：缺乏竞争倡仪机制，竞争主导推动发挥不够；招标采购管理不够专业化，多头、分段、分散管理制约了竞争；竞争监督机制不健全，质疑投诉制度未建立，不公平待遇很难通过行政司法途径救济；竞争保护机制缺位，无法维持与保护企业竞争态势；合同履行监督管理水平参差不齐，“拖、降、涨”问题不断，难以将竞争成果转化为合同履行的成果。为此，必须要加快健全竞争性采购运行机制，重点规范竞争申报机制、竞争监督机制、竞争质疑投诉机制、竞争保护机制，以保障竞争性装备采购有序运行。

（五）完善健全竞争采购相关法规

目前我国关于竞争性装备采购的法规仍比较宏观，无法较好指导竞争性采购工作开展，如法规规定，装备采购采用公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、单一来源采购、询价采购等方式，明确了相关采购工作程序，但如何具体实施竞争性采购，采购方式确认、评审、公示、潜在承制单位选取、专家选定、工作流程等都缺乏相关规定。为此，一是尽快出台《竞争性装备采购管理办法》，全面落实分类、分层、分阶段竞争和一体化竞争等竞争形式，大力推进竞争性采购。二是制定《竞争性采购装备目录》，明确公开竞争和有限竞争的装备类别和项目，严格按照要求选择相应的竞争采购方式，坚决杜绝“竞不竞争领导说了算”等问题，保障竞争采购依法有序开展。