地方政府发债权须关进法治的笼子

◎ 万其刚

地方政府债务引起高度关注

这些年，我国地方政府债务问题逐渐浮出水面，引起各方关注、热议。之所以说这一问题“浮出水面”，是因为，按照规定我国地方政府无权发债。现行《预算法》第28条就明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”就是说，地方政府不得发债。然而，法律规定是一回事，实际执行又是一回事。现实中，地方政府暗地里采取包括BOT、租赁等在内的各种融资方式变相发行了政府债券，但究竟发行了多少、规模多大，社会却不大清楚，不甚明了。

也许正因为这样，引来许多猜疑，全球大批投资者及分析机构均表示担忧，有的认为可能引发金融危机，还有的则借机唱衰中国。不过，许多有识之士却是客观面对、冷静分析，世界银行行长金墉今年6月在接受外媒专访时表示，他对于中国经济增长放缓并不太担心，且中国目前不太可能发生由债务扩张引发的金融危机。

9月5日，国家主席习近平在俄罗斯圣彼得堡举行的二十国集团领导人第八次峰会的发言中指出，中国面临着地方政府债务问题，这个问题在可控范围之内，我们正在采取措施解决。

对于我国的地方债务问题，我们首先要正视它、要摸清家底。实际上，国家审计署已分别于2011年和2012年年底开展了两次大规模的政府债务审计。国家审计署今年6月10日发布的数据显示，截至2012年底，36个地方政府债务余额共计3.85万亿元，比2010年增长了12.94%。其中，银行贷款占78.07%，由此计算，银行地方政府贷款余额超过3万亿；10个地方政府负有偿还责任的债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率）超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%，最高达219.57%。

2013年7月，国家审计署根据国务院的部署，已开始组织全国审计机关对政府性债务进行审计。这是国家审计署组织开展的第三次大规模的政府债务审计。

可以说，这些都是着手解决地方政府债务问题的基础性工作。接下来就是要想想应对之策和具体解决办法。

部分地方获批试点自行发债

我们不妨看看这两年部分地方获批试点自行发债的情况。这分为两个阶段。

第一阶段是沪浙粤深四省市获批试点自行发债。

2011年10月，财政部下发《关于印发〈2011年地方政府自行发债试点办法〉的通知》。通知称，经国务院批准，2011年在上海市、浙江省、广东省和深圳市试点地方政府自行发债。同时，为加强对2011年自行发债试点工作的指导，规范自行发债行为，财政部还制定并下发了《2011年地方政府自行发债试点办法》。根据该《试点办法》，地方政府债券发行试点实行年度发行额管理。试点省市发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。就是说，所谓自行发债的规模，不能超过国务院确定的发债限额。

发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%。就是说，所谓自行发债，要按照不同期限债券发行额的具体比例进行。试点省市发行政府债券应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。发债定价机制包括承销和招标，具体发债定价机制由试点省市确定。试点省市根据本办法制定本省市政府债券发行兑付办法，并报财政部备案。

2011年试点省市政府债券由财政部代办还本付息。试点省市应当建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。试点省市需提前两周向财政部报送债券发行计划，并于发行结束后两周内报送债券发行情况，且要及时披露发行结果。

这次上海市、浙江省、广东省、深圳市四个地方政府获批自行发债，是由“代理发行”发展演变而来的，是我国国债发行的一次重大变革。

第二个阶段是地方政府自行发债试点扩至六省市。

经国务院批准，2013年扩大了自行发债试点范围，在沪浙粤深四省市的基础上，增加了江苏省、山东省。

2013年7月，财政部发布《2013年地方政府自行发债试点办法》。该《试点办法》规定，试点省（市）发行政府债券实行年度发行额管理，全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2013年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点省（市）发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2013年政府债券期限为3年、5年和7年，试点省（市）最多可以发行三种期限债券，每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的50%（含50%）。试点省（市）应当按照公开、公平、公正原则，组建本省（市）政府债券承销团，其成员应当是2012—2014年记账式国债承销团成员，原则上不得超过20家。

从以上情况可以看出，通过试点的办法，地方政府债券发行在朝着逐步放开的方向迈进。因为这改变了此前地方政府发行政府债券均要由财政部代发的状况，实际上，这是一种介于中央代理发行和完全自主发行之间的过渡形式，在条件成熟时再过渡到地方自主发债。之所以作出这种抉择，分析起来，不外乎两个方面。（1）试点的省市地方政府治理是走在全国前列的，无论是政府透明度还是效率方面，都处于领先地位，因此，从这些省市开始试点自行发债，有利于确保试点的成功。但是，自行发债与自主发债相比较，还有一段路要走。（2）地方政府自主发债若要推广到全国，还存在一定的障碍或制约因素，因为绝大多数地方政府尚未具备较完善的发债条件。

制约地方政府发债障碍何在

地方政府自主发债，需要哪些条件呢？我们不妨看看，有哪些因素制约着地方政府发债。

国债，又称为“金边债券”，是国家取得财政收入的一种形式，是指以中央政府为债务主体、利用国家主权信用所举借的债务，是一种特殊的债务和债权关系。通常认为，国债具有安全性、有偿性、流动性等三个特征。

我国对于中央政府举债是持极为慎重的态度，《预算法》第27条规定：“中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。”当然，实践中已经突破法律上的规定。同时，中央政府一直以来还对地方发债持异常谨慎的态度。概括起来，这主要有以下几个原因。

一是在国家体制方面。《宪法》第3条规定：“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”就是说，我国是一个统一的、中央集权的单一制国家，地方的权力来自于中央的授权。与此相应，我国的立法体制、财政体制等都在一定程度上决定了地方政府没有决定债券发行的自主权。

二是预算体制方面。《预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”中央和地方政府财政预算尽管各自相对独立，但事实上绝大多数县、市一级政府预算却都存在赤字。在这种背景下，如果允许地方政府自主发行债券，那有可能导致地方政府发生财政危机，甚至破产。这在国外已有先例。2013年7月18日美国底特律申请破产，这或许会成为美国规模最大的城市破产案。

三是《担保法》也有相应的规定，即地方政府及有关部门无权对经济合同提供担保，也不应作为投资人向金融机构贷款。2010年6月，国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中明确，地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

四是在预算管理方面。如果允许地方发行债务，中央和地方政府应当具备预算管理的相应技术和措施。目前，我国政府财政的预算管理水平还不够高，诸如预算编制、审查和批准、监督、公开透明等方面，都还存在许多不尽如人意的地方。因此，如果贸然让地方自主发债，后果不堪设想。

五是有关管理制度不健全。国家审计署关于中国地方政府性债务的报告指出：目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。

六是在信用建设方面。我国的社会信用体系建设明显滞后，特别是对地方政府的信用评价体系还不够完善，社会诚信缺失严重。

七是地方政府规模和人员行政费用方面。我国地方政府规模过于庞大的问题普遍存在，使得冗员过多，且减员十分困难，因此，地方财政支出中有很大一部分是人员行政费用，即通常所说的“吃饭财政”问题。2011年中央财政对各地2007年县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励。从实践看，机构改革，核心任务之一就是要精简机构和人员，往往是“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环，似乎也成了一个“顽疾”。而且，人头费是最难削减的费用，如果再允许地方政府发债，是否会助长地方政府进一步扩大自身的规模？面对这一现实问题，怎么办？

当然，上述问题，有的是实际存在的，有的是依靠逻辑“推演”出来的（一定程度上也是现实的）。然而，更残酷的现实确是：这些年不少地方政府进行投融资体制创新，并在这个名义之下，相继建立了一些隶属于地方政府的投融资平台，将原属于财政拨款的项目拿到银行去贷款融资，以解决资金不足的问题。所以，尽管不允许地方政府发债，然而，地方实际上存在各种债务，许多地方政府预算都在赤字运行、寅吃卯粮。

地方政府发债的出路何在

地方政府自主发债并非一个新问题，其讨论已经很多。如果仅仅就事论事，恐怕永远都不会有结果。借用当下一句流行的话来讲，就是要做好顶层设计，在法制轨道上保障地方政府自主发债工作有序开展。

要弄清楚的是，地方政府债务（甚至巨额债务）是怎么来的？这些债务本身有没有合理性？如果有合理性，那就要允许地方政府发行债务。我国《宪法》规定，地方政府负责管理本行政区域内的经济、教育、科学文化、卫生、体育等事业和公安、民政、计划生育等工作，特别是在当前，地方政府在加强医疗保险和养老保险、改善人民生活、加强基础设施建设等方面，普遍加大了投入，而地方政府财政收入增加的速度却往往赶不上支出的速度，入不敷出，中央财政向地方财政转移支付的额度又很有限，因此，通过发债来增加地方财政收入似乎是唯一选择。就此看来，各地方政府都有发债的现实需求，而且，恐怕不在自行发债试点范围内的省市更有这样的需求和愿望，很直观的一个理由就是它们的财政状况可能更差、更需要钱。那怎么满足呢？需要费思量，权衡利弊。要两手抓，对于已经发行的债务，要切实管起来；对于发债权，要把它关进制度的笼子。

首先，无论是由谁来发行地方债务，或者说不管谁是地方债务的发债主体，最紧要的是把地方债务真正管起来，还要管好管出成效。怎么管理呢？（1）要回归“借钱还债”的常识。谁借钱谁还债，天经地义，但地方政府债务的偿还由中央财政担保，会助长“只管借、不管还”的风气，引发地方政府借的“冲动”却懒得还，容易引发债务危机，还可能搞乱整个财政体制。所以，要考虑建立政府偿债准备金制度，设立财政偿债专用资金，用于政府债务的清偿。（2）要建立起有效的治理模式，防止因政府债务而出现财政危机。必须将政府债务列入财政预算草案之中，提交同级人民代表大会审查批准，同时还要将债务及其支出的详细情况予以公布，切实增加透明度，接受公众的监督。

其次，除了要管好地方政府债务以外，还要进一步研究相关问题。举其要者，（1）加强社会诚信体系建设，建立健全政府诚信体系，特别是要对政府信用进行客观公正的评级，解决信息不对称的问题，这有利于地方政府债券进入债券市场，通过市场机制来约束地方政府的借贷行为。（2）建立健全地方政府举债约束机制。不能说借就借，之后一拍屁股走人，甚至提拔，要严格审计、考核等制度，必要时应当追责。

再次，要从法律制度层面解决问题。（1）现在是解决地方政府发债合法性问题的时候了。赋予地方政府具有一定的发债权，应该是地方债务治理模式的重要组成部分。实际上，地方政府发债是我国财政体制的一个重大变化，却未经全国人民代表大会审查和批准。因为《预算法》已经明确规定地方政府无权发债，仅由国务院作出有关批准的决定来解决地方政府发债的合法性，就显然还不够。看来，最直接的办法，就是要修改《预算法》第28条的规定，赋予地方政府发行债券的权力。同时，还应修改第27条等的规定，使之与我国国债的发行及其使用、管理一致起来。（2）地方政府发行债券毕竟不是无限度的，而是有限额的。何况，地方政府发行债券本身存在一定的法律风险和道德风险，道理很简单：既然发行债券，那它就有可能破产，这就是讲逻辑、讲法治思维，所以，必须从法律上对借债规模、结构等加以规制。（3）按照事权与财权相统一的原则，改革和完善现行分税制、财政转移支付制度等，进一步健全财政税收体制。（4）加快研究制定《国债法》。《国库券条例》、《特种国债条例》等，不仅层级低、效力低，而且与社会主义市场经济的发展需要不相适应。要在国债法中明确规定，国债的发行、流通、使用、监管、偿还等内容，实现国债发行与管理工作的法治化，促进国债市场健康发展。

最后，要严格实行法治。这些年，往往有一种惯性，一出什么问题首先就想到要立法。然而，法立完了之后执行得怎么样就不管了。我们分明看到，一边是《预算法》明确规定，地方政府不得发行地方政府债券，另一边却又是各地普遍都有种种债务，有的数量还不小。无法无天，固然可怕；有法不依，更为可怕。因为，无法可依的时候，我们还可以满怀希望，盼望有朝一日制定相关法律。然而，当有法不执行，尤其是当大家都不守法的时候，当违法成为一种“普遍”现象的时候，真所谓“法不责众”，那可是希望的破灭，对政府债务的发行及其管理还能抱什么希望？对于法治还有什么奢望？当然，这已不是解决地方政府债务问题所能尽言的了。