世界城市化和城市发展的若干新趋势和新理念

◎ 国务院发展研究中心课题组

课题负责人：侯永志 张永生

课题协调人：刘云中

执笔：刘培林

人类经济社会活动空间分布格局，已经进入以城市为主的时代。城市化和城市自身的发展过程，是人类活动的地理空间格局和社会结构的深刻变化过程。可以说，未来城市化和城市发展的特征和状况，在很大程度上决定着人类发展的特征和状况。

影响城市化和城市发展的因素

一国的自然和社会条件，如地理和气候状况，基本经济和政治制度、发展水平等，会影响其城市化和城市发展模式。除此之外，下列因素会在未来对各国城市化和城市发展产生比较重要的影响。

第一，全球化。全球化的本质是全球范围内资源和生产要素的优化配置。虽然从一般意义上讲，全球化背景下各类要素都可以在全球范围内流动和重新配置，但从目前观察到的情况看，要素流动格局呈现出一定程度的不均衡和不对称性，具体而言，高端人才的流动性远远高于中低端人才；资本的流动性远远高于劳动力的流动性；发达国家对发展中国家消费模式、生产模式、产业结构、治理模式等方面的影响，总体而言大于发展中国家在这些方面对发达国家的影响。

第二，技术进步。上世纪80年代以来信息通信技术的突破和广泛应用，带动了上一轮全球范围内的高速增长。2008年底发达国家爆发的金融危机波及全球。展望未来，能够启动新一轮经济增长，特别是发达国家经济增长的根本力量，仍然是新的重大技术突破。信息通信技术的深度普及和应用，清洁能源的发展，新材料的出现，生物技术的发展等，都有可能成为这样的技术突破点。目前有学者提出，人类社会正在启动第三次工业革命，可能是能源和信息技术发展所带动，也可能是信息技术驱动下的制造业升级所带动。

第三，全球治理模式和治理议题的变化。随着全球化的深入，许多议题越来越超出主权国家的治理范围，需要在全球范围内进行协调，才能够有效解决。诸如应对气候变化、维护全球政治、经济和金融稳定、控制传染病等全球性公共产品，成为摆在人类面前的新的重大议题，相应的全球治理结构也在孕育着新的深刻变化。

第四，各国民众权利和平等意识的普遍增强。美国著名战略思想家布热津斯基把这种现象称为“全球政治觉醒”（The massive global political awakening）。这种趋势对于一国国内政治、经济和社会制度的变化，具有难以预计、难以把控的重大影响，对国际关系也有重要影响。

这些因素相互之间并不独立，它们之间复杂的反馈和互动，将对城市化和城市发展产生影响。如全球化将催生越来越多的世界性城市以及城市网络；技术进步将影响生产活动在全球布局的重新调整，进而影响城市的产业分工格局；应对气候变化等全球治理议题将促进城市向资源节约和环境友好的方向发展；各国民众权利和平等意识的增强要求城市实施包容性的经济和社会政策。

世界城市化和城市发展的若干新趋势

在众多因素综合作用之下，城市化和城市发展呈现出一系列新的趋势。

第一，人类经济和社会活动空间分布格局，已经发生重大变化，进入城市为主的时代。按照联合国的统计和预测数据，截止到2011年全球总人口69.74亿，生活在城市的人口36.32亿，城市化率过半，达到了52.1%。2050年全球总人口将增长到93.06亿，城市人口增长到62.52亿，城市化率将达到67.2%。从2011年到2050年全球将新增人口23.32亿，城市人口增长26.2亿。全球农村地区人口数量及其占总人口的比例都将在2020年前后开始绝对降低。可以说，人类经济社会活动的空间分布结构已经进入了以城市为主的新阶段。

第二，城市化步伐将呈现“南快北稳”的格局。总体看，发达国家的人口城市化率接近饱和水平，虽然不排除未来有一定幅度的波动，但不会有大的起伏。而从较长时期看，发达国家城市人口的绝对规模，有可能随着人口负增长而出现一定程度的负增长，除非有大量的国外移民。由此会带来一系列值得重视的效应，比如，不动产价格的长期走势可能趋于下降。发展中国家的城市化步伐将明显加快，而且，其城市人口的绝对规模也将稳定增长。由此带来的效应会显著不同于发达国家的情形，发展中国家的住房等不动产价格会快速上升。

第三，大都市区扮演着重要的角色。但现有技术和产业条件下，发达国家一些大都市地区的扩展似乎触到了上限；而发展中国家将出现一批新的大都市群。

大都市区集中了很大比例的人口和经济活动。在OECD国家，总人口中有70%以上生活在大都市地区，这些区域中单个城市的人口规模一般都超过150万人。不仅如此，这些城市的人口年均增长率为0.8%，远高于中等城市和小城市的增长率。在一些OECD国家，一个大都市区几乎占据所在国总人口的一半。因此，OECD国家的人口越来越集中在少数几个地方。OECD国家大都市地区的人均生产总值高于全国平均水平，其生产总值占全国的比重也远远高于其他地区。有些大都市区域创造的生产总值占到全国GDP的1/3，有些地区甚至占到1/2。

但目前观察到的证据似乎表明，集聚经济的发展并非没有上限。当城市发展到某个阶段后，进一步的集聚带来的负面效应会超过正面效应，从而导致城市的竞争力下降。在人口达到150万及以上的78个OECD大都市中，有1/3的经济增长率比国内平均水平低。欧盟对258个居民人口达到25万及以上的大城市的研究报告显示，在2000年到2006年之间，一半以上大城市的经济增长率低于其国内平均水平。

不过，发展中国家的情况可能会有很大不同。2009年的世界发展报告《重塑世界经济地理》的研究发现，发展中国家人口和经济活动在地理空间上的集聚，基本上与先行国家的历史轨迹相类似。所以可以预期，发展中国家将会随着经济发展而出现一批新的大都市群。

第四，第三次工业革命在发达国家的率先启动以及全球化深化，将带动各国城市发展格局发生深刻、丰富而不对称的变化。第三次工业革命可能率先在最发达国家启动，带动全球产业分工链条的重新调整，与第三次工业革命相关的尖端制造业将成为这些国家一些重要城市在较长时间内的新的竞争力源泉。

发达国家中为数不少的在全球化过程中衰落的以制造业为主的城市，以及目前以服务业为主的城市，有可能因为尖端制造业的发展而焕发新的生机，重新获得相当长时期的竞争力。当然，即使在发达国家内部，能够从新技术突破和再制造业化中受益的城市数量，可能并不多。

对于发展中国家而言，能否从新技术突破中受益，取决于产业水平和技术能力与最前沿国家的差距有多大。差距较小的国家有可能受到前沿国家技术突破的辐射和带动。而差距大的国家很难指望从发达国家少数城市中高端制造业的兴起中直接获得大而持久的带动作用。相反，如果高端制造业的产品或工艺对传统制造业形成了替代关系，那么，发展中国家很可能会受到负面的冲击；而且还会遭受发达国家资金撤回的影响。

第五，单个城市追求自身最优规模的做法，越来越不合时宜。城市竞争力日益取决于多主体的合作质量以及自身在城市网络中所形成的独特优势。

OECD的研究表明，由于各产业部门中聚集经济的重要性具有很大差异，而且不同城市的产业构成也不尽相同，所以不存在唯一的完美城市规模，给最佳城市规模下定义并没有用处。更重要的原因是，全球经济网络正日益演变成为一个将全世界各大枢纽与节点连接在一起的横向网络。这种背景下，虽然基于产业分工和专业化而形成的效率改进与成本降低，仍然会影响城市的竞争力，但可替代性较强的从事标准化产品生产的能力，在全球化日益深化的今天很难构成核心竞争力。未来的产品和服务需求将呈现更加多样化格局，产品设计的时效和差异化要求都日益提高，生产流程也需要更加柔性化。这样，单体城市的竞争力将日益取决于价值链上的各个参与方、企业及其内部各部门、供应商和客户之间的沟通、合作的效率和质量；取决于单体城市在城市网络中所处的地位和核心优势。

第六，人民群众日益增强的权利和平等意识，将导致各国城市中业已存在的二元结构问题演变为更加严峻的挑战，日益呼唤包容性城市发展政策。发达国家出现了所谓“城市悖论”，即城市在实现充满活力的增长的同时，也出现了严重的收入差距、大量社会排斥和分割等问题，甚至在城市的地理空间分布上也表现出了难以融合的特点。

OECD的地区数据库显示，OECD国家中大约一半到60%的失业主要集中在城市为主地区。在大多数OECD国家，社会排斥及贫穷问题已经成为城市普遍存在的现象。这些问题不仅在墨西哥城等不发达大都市地区较为突出，而且存在于大幅度调整工业结构的发达国家城市（如鹿特丹、里尔、底特律）以及最富裕的大都市区（如巴黎、伦敦、纽约）的郊区。大量的经验表明，城市经济服务化所带来的新就业岗位的工资水平，一般不如被淘汰的制造业就业岗位高。从高端服务业受益的群体主要限于高学历者，而不是普通的制造业工人。大部分城市针对中年工人进行的就业再培训收效甚微。最终，许多工人失业，中产阶级萎缩，收入差距拉大。而少数高端服务业的快速发展却推高了房价，瓦解了传统社区。

而发展中国家城市中的二元结构问题更加严重，明显的证据就是大量存在的贫民窟。据统计，在2005年，发展中国家的城市人口中有36%（8亿人）生活在贫民窟。全球化不断深化的背景下，发达国家的公司，特别是大型跨国公司或投资基金虽然参与到发展中国家有增长潜力的城市的建设中，但它们并未改善城市的整体基础设施，而只是关注特定的繁华地带的进一步开发和提升，这在一定程度上加剧了城市的贫富区隔。

而各国人民群众的权利和平等意识日益增强的背景下，广泛存在的二元结构成为城市治理面临的巨大挑战。在信息化时代，集体行动更容易发起，因为人际之间的沟通成本大大降低，而同处一个城市的人们，既容易观察到贫富之间的差别，也容易观察到穷人之间的共同处境。这样，边缘群体相互之间更容易达成采取某种行动的共识。发达国家如美国爆发了“占领华尔街”的运动；中东与北非的阿拉伯世界也发生了社会动荡。这些现象虽然会最终作用于整个国家，但首先承受这些现象后果的，是城市。同样，未来从根本上解决这些问题的行动主体也是城市。可以说，全球范围的政治觉醒将日益呼唤城市的包容性发展。

相对于发达国家城市的二元结构问题而言，发展中国家的城市如何实现包容性发展，是更为棘手的挑战。发达国家城市化历史上，大多都曾遭遇过贫民窟的问题。所以对于当今的发展中国家而言，既无需视贫民窟为“毒瘤”，欲以简单的办法在短时间内“铲除”；也不能长期听之任之。而应该汲取发达国家历史上的经验教训，并结合当今全球化时代的新特点，探索系统的解决办法。

城市化和城市发展的新理念、新观点和政策动向

面对各种各样的新挑战，国家和城市层面的政府也在积极行动，相关的研究也在深化，以寻求相关政策议题的解决。

第一，超越行政界限，从要素集聚和经济社会活动辐射范围的角度重新认识城市。按照OECD的研究，通常有三种定义“城市”的维度。第一种是按照行政区划来界定城市。第二种是按照建筑物或相关物理指标的特性界定城市，比如，按照建筑物、人口、硬化道路或其它物理指标的密度。第三种是按照功能来界定城市，即从家庭和公司行为的角度界定城市地域的边界。比如说，把前往核心区工作的劳动力的某个特定分布范围，作为城市辐射功能的外部界限；或者根据企业之间商品、服务和信息流动的范围界定城市辐射功能的外部界限。比如，OECD把大都市区定义为人口和经济活动集中，跨越多个地方行政辖区的功能性经济区域。

按照功能来界定城市，超越了第一种和第二种维度，反映了OECD国家对城市间关系、城乡关系和城市治理理念的变化趋势：即突破行政区划限制，顺应经济社会的内在联系来考虑城市发展、城乡和区域间协调发展。

第二，对城市内在构造进行更加精细和深入的研究，以探索提升城市效率的潜力。法国建筑科学研究中心（CSTB）通过研究，提出了度量都市圈、城市、街区、小区以及建筑物等的一些重要指标，包括稠密度、密集度、连接性等。通过广泛的数据收集、比较和分析，他们的研究表明，城市形态的智能型生态设计、建筑物的优化设计、系统的优化和居民有节制的行为等效果加在一起，可使能源的消费量减少90%～95%。

第三，城市或某种形式的城市联合体主动或自觉地探索全球治理问题的解决；多种形式的城市网络在国际舞台上也扮演着日益重要的角色。长期以来，城市被当作国家管理体系中的“齿轮”。但随着各国普遍的权力下放进程的深入，随着城市间交流的需要在全球化进程中的日益强化，随着共同的环境和社会治理问题的显现，城市网络大量出现。城市网络围绕三个方面展开工作：形成网络并在成员间分享经验；游说和影响政府的政策制定和政府间谈判；宣传相关的问题与政策主张。

这种网络可以划分为两大类，一类是在其所涉及的地域范围内得到现行政治制度正式承认的网络，如联合国系统下的城市及地方政府联盟和法国的城市联盟。还有一类城市网络也值得关注。在诸如应对气候变化、实现可持续发展等议题上，目前的全球治理框架难以在较短时间内形成共同行动的安排。在此背景下，围绕可持续发展等全球性治理议题形成了不少紧密程度不同的城市网络，如“能源城市”、“气候联盟”、“健康城市”、“国际地方环境行动理事会”等。这些网络将对全球治理议题的解决和治理机制本身的变化，产生重要影响。同时也会提高这些城市自身的舒适度、宜居度和竞争力。

第四，促进城市之间以及城乡之间协调发展方面，也正在探索形成新的更加积极和有效的理念与政策思路。以往认为地区之间的关系是零和博弈；而新的观点则认为地区之间是正和博弈，各种类型的地区都有发展潜力。旧理念下，政策重点是为落后地区提供“输血”式援助；而新理念下，政策目标是协助和鼓励每个地区“造血”。旧理念下政策作用的对象是行政单元；而新理念下则是功能性经济区。旧理念下的方式侧重于若干的单部门战略；而新理念下则实施跨部门的综合性项目。旧理念下政策工具是政府补贴和转移支付；而新理念下政策工具则是广泛和综合性的，既包括资金注入，提升改善劳动力条件等，也包括改善生产和投资氛围、社会资本及网络等。旧理念下政策实施主体以中央政府为主；而新理念下的政策实施主体则是多元化的，涉及不同层级的政府和利益相关者的深入互动。

第五，规划是仅由专家掌控的蓝图的理念也发生了变化，规划作为一种多方参与过程的性质，得到了更高程度的重视。二战后最初的一段时间里，城镇规划基本上被视为一种大尺度的建筑设计，城镇规划在一定意义上被视为建筑学的自然延伸。后来，规划理念发生了重要变化。将城镇作为物质或者空间形态结构的观点，被城镇作为不断变化且相互联系的功能系统的观点所取代。由于将城市当作“活”的功能性实体，所以，城镇规划被视作是一个“过程”而不是“终极状态”或者“蓝图式”目标。同时，规划本身也越来越成为一个政治过程。相应地，城镇规划师也从单纯的技术专家转而兼担“沟通者”的职能。

第六，更加强调通过帮助穷人而不是帮助贫困地区来实现城市的和谐发展。人们往往认为帮助城市中相对落后地区的发展，是促进城市融合的重要途径。事实上，研究表明，旨在帮助穷人的政策，不仅具有道德上的合理性，政策的效果也更确定。相比而言，帮助某些地区的政策不仅缺乏足够的正当性，而且，政策效果非常不确定，最大的受益者往往是开发商或其他利益集团。所以，有学者主张，政策目标的重点应当直接指向帮助穷人，而不应该是帮助某一特定地区的重建。世界银行增长委员会最近进行的一项有广泛影响的研究也指出，政府政策所应该保护的对象，不是产业、企业或工作岗位，而应该是人本身。