“过密社会”视阈下警务工作思维的转变

2013-01-29梁慧稳

浙江警察学院学报 2013年5期

关键词：过密警务城市化

□梁慧稳

（江苏警官学院，江苏南京 210018）

“过密社会”视阈下警务工作思维的转变

□梁慧稳

（江苏警官学院，江苏南京 210018）

城市人口过密化是社会现代化发展演进的结果，必然会产生“过密问题”。“过密问题”直接或间接衍生成警务事件，给警务工作带来严峻挑战。对“过密研究”有两种取向：一是“问题导向”的研究；二是“过密社会”的研究。警务工作面临城市过密化问题治理的挑战，应从“过密社会”视角进行思维变革：一是突破警务主体工具性思维，主动走向主体间联合和合作；二是突破问题中心的治疗性警务思维，构建问题形成的链式预警处理体系；三是突破警务界阈限制思维，致力于社会系统良性运行。

“过密社会”；“过密问题”；城市人口过密化；警务思维变革

“过密社会”是社会现代化发展演进的总体趋向。现代化依靠工业化和城市化来推动，而工业化和城市化都会促成城市人口过密化。城市人口过密化虽体现为社会的一种进步，也泛生出一系列社会问题构成“问题群”，而“问题群”中绝大部分将直接和间接地表现为各种警务事件和潜在警务风险。虽然上世纪末本世纪初以来，对于现代化、城市化发展可能引发的社会问题已受到理论界和实践界的高度关注，如何从警方的角度应对这些问题已涌现出众多研究成果［1-3］。但通过梳理分析这些成果发现，大多研究只看到过密化的问题，以“过密问题导向问题”的研究视角常常把解决问题的对策研究作为核心，提出的对策多具有“头痛医头，脚痛医脚”的作用，鲜有站在社会发展的角度运用系统思维方法来探寻“过密社会”到来与警务工作思维变革之间的内在关系。本文将把现代化进程中城市化发展出现的“过密问题”看成是一种社会发展形态，并运用系统思维方法考察警务工作思维方式的变革。

一、城市人口过密化与“过密社会”

（一）城市人口过密化。纵观中外社会现代化发展历史，城市化是社会现代化不可或缺的组成部分和不可逾越的发展阶段［4］。工业化离不开大量人口的集中，大规模的机器生产需要资源、人力、资本等生产要素最大可能地集中，而城市化正是在这种生产要素高度聚合的背景下产生的特定景象。正如布莱克在论及社会的现代化时指出：“在社会现代化的过程中，随着职业变化，大量人口迁向城市，在数代人的时间内，将有四分之三或更多的人生活在都市地区”［5］。另一方面，城市人口学理论告诉我们，适当的人口密度是城市社会所必需的，城市人口密度不足往往还会抑制城市发展甚至导致城市走向衰败。陈良文等利用1996年、2000年和2004年全国各地级市数据研究表明，“城市人口规模越大生产效率越高；城市经济密度越高，生产率越高”［6］。社会现代化离不开城市化，城市化客观上要求大量农业人口由农村向城市集中，促使农业劳动力向非农产业转化，这一过程促成了城市人口过密化。城市人口过密化不仅是城市化发展的需要，同时又产生了城市化悖论。城市人口过密化是现代城市问题产生的重要原因。城市化发展的一个典型特征就是城市人口的急剧增长，并由此引发出一系列问题，如交通问题、住房问题、环境污染问题、犯罪问题等。

（二）“过密社会”。城市人口过密化是指城市人口密度超过合理密度的状态。“过密”是相对于“适密”而言，即“过度密集”的意思。城市人口过密常常是以单位面积人口数量多少来衡量，据此理解，城市过密问题并非仅大城市所独有，在一些中小城市表现也很突出。伴随世界城市化进程的加快，城市人口过密化引发的问题也受到学术界的高度关注。

对城市过密问题的研究，即“过密研究”，大体上存在着两个主要的研究取向：一个是从“问题导向”的角度来研究，即把“过密”看作是现代化、城市化进程中衍生的一个严重问题。“问题导向”的研究往往只看到由过密现象而衍生的问题本身，围绕这些问题去探寻解决的对策。这一类研究在某种程度上主张城市人口适度，提出的对策在更多情况下只能起到治标的作用。另一个是从社会形态的角度来研究，可称之为“过密社会”的研究，即把过密现象作为一种总体性、趋向性的社会现象来看待，认为过密现象不仅是一种问题的存在，也是一种实体性的、常态性的现象，它代表了一种社会发展的新趋向。相对于“问题导向”的“过密问题”研究而言，“过密社会”视角的研究更符合现代化发展的客观规律。

二、我国城市人口过密化及其对警务工作的挑战

（一）我国城市人口过密化。目前，衡量城市人口合理密度尚未形成科学的定量方法和严格的标准，城市人口过密化多为学术用语，带有明显的经验性。通常来说，决定城市人口密度是否反映城市人口地域分布状态的因素主要是城市人口统计时对城市地域范围的划定。从理论上讲，划定城市人口统计的地域范围应当以城市人口的日常活动区域，即实质性城市化地域为基础。从这一角度来看，建成区属于实质性城市化地域［7］。从城市建成区人口密度看，我国大中城市人口密度超过3万/平方千米，平均人口密度远高于日本。［8］日本的东京和大阪是世界公认的人口过密城市，这说明我国城市人口过密化是普遍现象，与欧美国家的城市相比，我国城市人口过密化的倾向更为显著。相对于我国社会现代化程度而言，我国城市人口过密化带来的问题也愈加突出。由过密化而引发的一系列社会问题不是单数问题，而实际上构成了一个“问题群”。一般说来，主要表现为城市市民居住空间狭小、城市交通拥挤、社会划一化、社区归属感弱化、城市都心衰落、郊区过疏化等方面。［6］这些问题直接或间接地加剧了城市警务工作的难度。

（二）我国城市人口过密化给警务工作带来的挑战。城市警务一直是我国警务工作的重点，城市警务工作与城市发展水平、城市人口结构等直接相关。从社会管理的角度来看，城市人口过密化给警务工作带来很大挑战。

1.人口管理面临的挑战。一直以来，人口管理是警务工作的一项基础性、经常性工作，城市人口管理是通过区域划界由派出所民警来承担。城市人口过密化使一定区域内聚集的人口数大幅增加，而承担一定区域人口管理的警力增加幅度远远低于人口增长的幅度，致使城市派出所民警承担的人口管理工作任务繁重，这是其一。其二，城市发展带动人口、经济大流动，大量农村人口流入城市做工，加大了警方对流动人口管理的负担。而且，在市场经济的作用下，劳动力从人才回报率低的城市向人才回报率高的城市转移成为一种常态，人口流动复杂多变，不仅增加了城市人口管理的业务量，而且增加了人口分类管理的复杂性。其三，城市人口过密化呈现出城市中心人口由“过密”到“过疏”的“道纳斯化”现象。即由于商业聚集的缘故城市中心区域白天活动人口众多，而夜间人口回流到郊外或生活聚集区居住使城市中心区域人口骤然减少。这种人口分布随时间而发生的空间变动对人口流动化管理提出更高要求，也对警力的配置提出了新要求。其四，城市建设规划的调整、个人或家庭房屋投资的变化，等等，都将经常性地改变着常住人口居住区域，给传统常住人口管理工作带来冲击。其五，也是更具有挑战意义的问题，“过密社会”中的人群没有建立起社会所必需的社会联结，从而使我们的城市社会异常涣散，隐藏着严重的警务风险，风险发生的不确定性更强。

2.交通管理面临的挑战。城市过密化发展出现交通阻塞、拥挤的根本原因是交通供求关系不平衡。供求关系不平衡主要表现为：一是交通规划结构不合理，公共交通工具不能满足公众出行需求，大量私有交通工具挤占了有限的道路通行资源；二是道路设施发展与交通需求增长失衡，车多路少，路网结构不合理，道路通行效能低。城市交通供求关系失衡给警方在交通管理中带来更为严峻的挑战：首先，投入在城市交通管理方面的警力增长与日益增长的城市交通管理业务需求增长之间不成比例。一方面，国家公务员编制管理的原则宜紧不宜松，不会因为国家现代化、城市化发展而大量扩充警察编制，因此，总体上警察的编制保持着相对稳定的增长水平，一个地区从警力的科学配置角度出发会适当调整警种间的数量比，但在总警力有限的情况下，这种单纯增加某种警力的做法不会很明显。另一方面，城市人口过密化也意味着机动车等交通工具数量的大规模递增，单纯的人、车管理业务量规模增加；城市人流频繁，加大了城市通勤频率，通勤进程管理的复杂性高、风险性强，有关交通的事故、事件、事务异常多；公众通行空间被挤压、通行时间被拉长的情况下容易产生负面情绪，由此引发许多冲突和争端；等等，这些都需要大量的警力投入来处理。其次，对警方交通管理的能力提出更高要求。城市人口过密化带来的交通问题，不仅要求警方处理好日益增长的各种车辆业务管理、驾驶人员管理、交通秩序维护、交通管制等问题；更要求警方重点思考如何将有限的城市道路交通资源进行科学规划、优化，以提升城市整体通勤交通效能，不断迎接交通工具增多、交通业务增多、通勤频繁度增加的挑战；尤其要求警方提高城市应急通勤管理的能力和水平。

3.城市犯罪控制与预防面临的挑战。城市是资金、技术、人才和信息交流的积聚地，城市过密化是城市经济、社会、文化、科技等发展的必然结果，“城市化创造了一个崭新的城市环境和空间”［9］，但是，“现代社会的日益城市化，造成了犯罪率的上升和形成与城市生活相联系的犯罪类型的鲜明特点”［10］。第一，过密城市经济发达，诱发犯罪的物资高度集中，易发侵财类及为摄取财产实施的暴力类犯罪；第二，城市社区归属感弱化，人际间物理距离越来越近，但心理距离却越来越远，邻里守望对犯罪的“内遏制系统”整体弱化，给犯罪行为者造成可乘之机；第三，城市空间规划形成了防控“空间死角”，使城市防控安全系统难以发挥作用，当犯罪主体与受害对象在防控死角发生耦合时，极易形成犯罪事实；第四，城市过密化出现的“道纳斯化”现象形成防控“时间死角”，城市中心区域下班关门后和集中居住区白天上班后各种入室盗窃案多发；第五，城市公共产品消费利益群体庞大，任何有损公共利益的决策事件都容易引起规模性群体性事件；第六，因城市规划和布局调整，旧城改造等引发的利益冲突多发；第七，城市尤其是过密化城市是恐怖主义活动的目标；等等。总之，城市化所带来的社会问题、人们的心理变化、城市空间环境特点变化等新情况与城市犯罪行为之间有着一定的关系［11］。作为犯罪控制与预防的重要主体的警方来说，预防城市犯罪、打击城市犯罪的任务将越来越重。

除此之外，城市过密化进程中，随着警务工作社会服务职能的转变，社会公众对警务执法服务的要求也越来越高；城市发展过密化，城市公用系统发生任何微小的变化都极易引起市民的恐慌，对警方协助政府相关部门处理应急事件的能力提出了更高要求。

总之，城市化发展是一个国家走向现代富强文明的必经之路，城市化发展必然会出现人口过密化的趋势，由于一个“适密”人口的城市没有科学的界定标准和有效的控制手段，人口过密化问题必然存在。从警务工作的角度来看，城市人口过密化无疑会加重警务工作的责任和负担，应对这种挑战单纯技术性手段不足以解决问题，只有进行观念的改变、思维的变革，才能不断适应现代化发展带来的挑战。

三、“过密社会”视阈下警务工作思维变革内容

城市过密化显示的问题直接或间接关系到警务工作，对警务工作形成了严峻的挑战。从警方的角度来说，认识“过密问题”应突破“纯问题”、“唯问题”的思维，应将“过密问题”看成是社会进步的必然现象，从社会系统良性发展的战略高度来调整警务工作思维。

（一）突破警务主体工具性思维，主动走向主体间联合和合作。我国警察受同级党委政府及上级公安机关的双重领导，“服务党委和政府命令，听从党委和政府指挥”是警察的必需品质，维护政治稳定是警察的首要职能。但是，受双重领导体制及其政治职能的影响，我国警察及其组织在社会管理与服务功能上自身主体意识不强，突破不了长期以来形成的国家工具性主体地位，组织独立意识被附属于国家政治体制框架内，警方很少从社会发展的战略高度来认识自己的职责和使命。面对现代化、城市化发展进程中出现的各种社会问题，警察及其组织在固有从属工具性主体地位上寻求机制和手段创新以解决问题的思路已过时，那种把自己置身于城市社会矛盾化解前端救急式、镇压式的方式很难奏效。现实已经充分说明，警察及其组织越努力，城市社会矛盾和问题越多，警察疲于奔命地工作，可得到的社会认可度却越来越低，警察陷入工作重压与公众信任塌陷的两难困境。突破自身困境，警方应从“过密社会”角度重新认识问题，塑造自身独立主体精神，主动寻求主体间合作，协同治理城市人口过密化问题。

一方面，“过密社会”视角下，警方应从城市“过密问题”的整体出发制定警务行动。城市人口过密化产生的问题往往是问题串、问题群，某一局部问题与全局问题有直接的关联性，某一方面问题与整体问题也有直接联系性，某一局部、某一方面问题也许直接与警方有关，但与某一局部、某一方面有关联的全局、整体问题涉及主体较多，警方在解决某一局部、某一方面问题时应从全局、整体角度来制定行动方案，主动寻求多主体间的联合行动，从解决全局、整体问题的需要出发制定警务行动。

另一方面，“过密社会”视角下，警方应站在社会发展的战略高度来规划警务行动。在“过密社会”视角下，应对城市人口过密化出现的新情况、新问题、以及日益突出的社会群体之间的矛盾，警方应积极主动地最大限度寻求社会组织的合作，不仅仅着眼于解决当前问题，更要从长远的角度来联合各方社会治理和管理主体，从有利于社会发展、人民安康的环境出发，构建整体协作的城市社会管理联系体。警方应主动寻找志愿性的合作伙伴，建立以警方为中心的网络联盟体。如警方与政府组织间、警方与非政府组织间、警方与公众间等，根据彼此的行动目标和要求，以非正式的形式组建志愿性团队和合作伙伴，通过这种伙伴关系推进彼此间联系，共同应对城市化进程中出现的新情况。

（二）突破问题中心的治疗性警务思维，构建问题形成的链式预警处理体系。传统警务是以问题发生为前提，针对社会治安问题发生而采取相应的应对策略措施，重在问题的治疗，缺乏针对问题进行的系统分析和诊断，更缺乏针对问题治疗后可能会演生出的新问题、再生问题的跟踪治理。

“过密社会”视角下，城市运行中所表现出来的显性问题只是一个方面，显性问题底下还隐藏着更深层次的问题。如城市人口管理中流动人口犯罪问题，打击流动人口犯罪、管控流动人口并不能从根本上抑制城市化带来的流动人口犯罪。流动人口犯罪问题恰恰反映了城市化进程中人的城市化跟不上物的城市化发展，城市物质现代化发展水平较高，但城市公共精神整体低下，尤其是城市化发展中流入和规划入城市的农村人精神融入城市的水平低下，个人与城市的归属关系松散，个人容易产生不安全感，对社会信任感低。个人与群体之间的关系疏密直接影响到个人作用于群体的行动选择，如果警方仅仅以打击流动人口犯罪为目标，不注重联合各方力量促进流动人口市民化，流动人口犯罪问题很难得到改善。“一个国家城市化的过程，是乡村→城市、农民→市民的转变过程，在这个过程中不仅是一个空间、场域的转移，更是心理和社会的调适过程。在这个过程中，国家必须给予农民以必要的帮助。”［12］“过密社会”视角下的警务工作不仅要关注显性问题，更要深入透析显性问题背后的隐性“病根”，致力于从改善社会大系统良性运行的角度开展警务工作。

“过密社会”视角下，警务工作应从“问题中心”的疗治模式中转变出来，建立基于“问题链”的预警反应处置机制。随着城市化进程的推进，城市社会系统复杂程度加剧，城市各组件间的联系纵横交错，任何一个小的扰动因素均可能引起较大的波动，许多事件不再是孤立的或单纯的警务事件，许多事件的发生也绝非是偶然性的，许多问题处理后也并不意味着就此得到根治。城市过密化问题却在不断发展演化中，旧有问题得不到根治，新的问题又会随之产生。因此，警方应建立起问题前、问题中、问题后三个进程的整合管理机制，加强问题前预防、问题中消解、问题后巩固维护的全过程管理。警务问题发生前的预防性管理包括对隐性问题的发现、预警、监测工作，以及制定相应的抑制干扰机制，将问题消灭在萌芽状态；警务问题发生中的控制性管理包括控制、惩治、救治工作；问题后巩固维护即警务问题处置后的新问题跟踪发现、监测、疏导性工作，隔断问题的发展演化。总之，要遵循问题发展变化的路径进行事前分析预警、事中有效控制、事后反馈控制，从整体上解决和改善社会系统的运行状态。

（三）突破警务界阈限制思维，致力于社会系统良性运行。一直以来，警务实践面临的最大困境之一是警务与非警务之间的界限不清。为摆脱这一困境，警务实践者致力于警务活动的排除性选择，行政不作为、推诿扯皮等影响公信力的事件时有发生，出现管理区域性漏洞、事件处理断层，继而滋生新的矛盾和问题。如警务管辖交叉性区域主体不明确造成的“都管都不管”问题，警务功能交叉性业务“都办都不办”问题，警务事件处理衔接环节“可办可不办”问题，这种事件管辖主体“自利性”选择不利于解决城市人口过密化问题。因此，从“过密社会”视角来看，应把警务与非警务看成社会活动系统的构成内容，不同主体需要突破本位主义的思维局限，从更有利于解决问题的角度履行自己的职责和使命。首先，警察的宗旨是为人民服务，警方应以“是否有利于公众”为自身的行动选择依据，而不应以“是否属于警务”为行动实践依据，警务行动应致力于消解社会矛盾、维护好社会秩序；其次，基于有利于公众和社会秩序改进角度，把尽可能多地提供社会公共安全产品和服务作为具体目标，不断推进同社会各系统之间的合作和联系，促进公共管理主体自身功能的整合，提升整体效能；最后，在执法活动中引导公众参与城市社会自治，提高公民法律意识，参与建构城市人情感世界，改善城市人之间的关系。总之，警务行动致力于从整体上、战略上改善城市人口过密化发展的社会和谐关系，推动城市社会系统的良性运行。

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