毕节市民间资本参与水土保持工程建设情况探讨

孟天友，罗 林，彭 强

(毕节市水土保持办公室，贵州 毕节551700)

(责任编辑 张培虎)

毕节市地处滇黔桂连片岩溶腹地，属于山多土少、人多地少、雨多水少的生态脆弱区。1988年6月经国务院批准，建立了毕节“开发扶贫、生态建设”试验区，25年来相继实施了长江上中游水土保持重点防治工程、云贵鄂渝世行贷款/欧盟赠款水土保持项目、坡耕地水土流失综合治理试点工程等多个水土保持生态建设项目。但项目投资规模与治理任务的艰巨性和群众的巨大需求相比，差距很大。为此，各级政府和水土保持部门积极探索生态建设与农业增效、农村发展、农民致富的最佳结合点，进一步把水土保持工作与新农村建设要求紧密结合起来，把水土保持工程实施作为治理水土流失、带动农业特色产业开发、增加农民收入的突破口，按照“谁投资、谁所有、谁管护”的原则，积极探索，创新机制，创新模式，鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设，从而加快了治理水土流失、改善生态环境的进程。

1 工作开展情况

毕节民间资本参与水土保持工程建设，是在1989年国家鼓励“四荒”开发治理的背景下逐步形成规模的。以往的国家水保工程项目，治理资金大部分都是中央政府拨款，各级地方政府按一定的比例配套，农民投工投劳，政府给予一定报酬补助。社会力量以现金、实物等形式投入水土流失治理，大多零星、分散，难以形成规模效应。为贯彻国家及省、地拍卖“四荒”精神，各级政府和水保部门采取政策先行、典型引路，逐步推开，加强技术服务和监管等措施，以“长治”工程为依托，结合拍卖“四荒”，以租赁、承包、入股等形式，充分调动社会各方力量参与治理水土流失，大办“四园三场”，增强了山区农业持续发展的后劲。如大方县水保办率先购买13．33 hm2荒山荒坡，创建经果林示范场，为全县开发“四荒”资源探索出了一条成功之路。通过示范作用，带动地、县、乡(镇)11 家单位购置荒山进行治理开发，面积达300 多hm2，为加快群众脱贫致富步伐找到了一条捷径。

在2001年以来的贵毕公路大示范区建设中，对民间资本投入水土保持工程建设也进行了探索与实践。2006年，七星关区结合水土保持工程的实施，投资30多万元配套建设田间道路和水系工程，通过土地流转，企业(毕海农业科技开发有限公司)出资600 多万元，租用土地28 hm2，在梨树镇田冲小流域建立了包含12种水果、42 个品种的经果林示范园。在鸭池镇由镇干部集资入股，与农户联营，发展经果林18．67 hm2。在梨树镇营脚村由企业出资金和技术，农民以土地投资，设立股份制经果林企业，发展经果林53．33 hm2。

2012年6月水利部印发《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》(水规计〔2012〕283号)文件后，我市即结合2012年度中央预算内资金水土保持重点工程、坡耕地水土流失综合治理试点工程的实施，要求各县(区)以项目建设投资为引子，积极鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设。如赫章县在投资350 万元的中央预算内水土保持重点工程大马槽小流域治理中，充分利用流域土壤和气候适宜优质茶叶生产的优势，补助资金90 万元，吸引民营企业赫章县夜郎王茗有限公司400 万元、赫章泉农茶叶专用合作社15 万元，种植茶叶33．33 hm2、核桃66．67 hm2。各县(区)按照“先干后补，大干大支持、小干小支持”的原则，对民间资本投入水土保持工程建设的，积极为其争取水土保持资金，支持水土保持基础设施建设，开展林果栽培种植等方面的技术服务，提高了投资者的经营积极性，引导投资者按照水土保持规程规范的要求参与水土流失治理，确保了开发治理的可持续性。2012年，黔西县水保办争取省水利厅补助资金25 万元，用于民营企业黔西县亿鑫实业公司166．67 hm2茶园基地建设，还到相关部门和乡(镇)帮助其协调土地流转，办理种植和经营等相关手续。

2 民间资本参与水土保持工程建设情况

在民间资本参与水土保持工程建设上，我市结合实际，积极引导，不懈探索，突破了水土保持生态建设投资、融资和管理的瓶颈，打破了由国家投资建设的单一形式，初步形成了国家、个人、企业多元投入治理水土流失的新格局。据初步统计，全市自2000年以来民间资本参与水土保持工程建设40 个，其中有农民大户8 个、公司+农户6 个、农村合作社3 个、独立出资20个、股份合作3 个。在治理开发模式上有林果产业型31 个、循环经济型2 个、生态经济型7 个，治理水土流失面积3 226．37 hm2，累计投入资金17 150．38 万元。

2．1 工程投资补助的民间资本参与

在小流域内规划设计的经果林措施，除水保部门按批复的初步设计投资标准给予补助外，政府有关部门负责田间道路和蓄灌水工程的配套建设和投资，其他如土地租赁、苗木及栽种、管理等产前、产中和产后等费用由投资人负责解决。除前述赫章县大马槽小流域茶叶基地建设和七星关区田冲小流域经果林示范园采用这种模式外，金沙县和威宁县水利水保部门也采用了这种模式。金沙县水保办投入40 多万元扶持惠馨果业有限公司在龙坝乡累计投入180 万元，种植杨梅25 hm2，并建立了农家乐项目。威宁县生态农业有限公司在哈喇河乡新建茶园133．33 hm2，总投资500万元，其中企业投资300 万元，政府投资200 万元，该公司还出资200 万元在工业园区修建了茶叶加工基地。

2．2 公司+农户建设

由有实力的民营企业牵头，提供苗木和技术指导，产品由企业以最低收购价保价销售;农户在承包的土地上种植，投入劳力、肥料和农药等。如黔西县亿鑫实业有限公司在茶产品的开发加工中，利用“花都松针茶”等的品牌优势，从2011年开始无偿提供茶苗和技术，并承诺在集中地建设茶叶粗加工厂，以80 元/kg 的价格保价收购茶青，联合农民出土地和劳力等，在谷里、大关等镇建设生态观光型茶园，在中坪、花溪等乡(镇)着力打造高山生态有机茶，示范带动农民建设茶园800 hm2，取得了良好效果。

2．3 农民专业合作社

由农村懂技术、会管理、善经营的乡土能人牵头，组织成立农民专业合作社投资参与水土保持工程建设。如大方县大方镇小路村村民陈祖明，利用经商所得资金，2008年起在大方镇百石村大树组先后投资260 万元，以1 500 元/hm2的价格承包原马鬃岭硫磺厂废弃地26．67 hm230年，种植以桃为主的果树18 000株，林间套种黑麦草，林下养鸡等。该果园2011年开始挂果，2012年收入10 多万元，预计2013年进入盛果期。陈祖明还带动周围农户注资80 万元成立了大方县明永种养殖业发展农民专业合作社，他以5 元/株的优惠价将所育桃苗出售给附近村民栽种，并无偿提供栽培管理技术服务，农户自负盈亏;有关农业项目投资购苗，他提供技术指导，负责以不低于2 元/kg 的价格包收购，利润按2 ∶8 的比例由专业合作社与农户分成。目前该县凤山、理化等乡(镇)已经发展桃园100 hm2以上。

2．4 股份合作

即企业以现金投资，政府或农民以土地投资，建设股份制经果林企业，股东在果树品种、种植面积、产品销售、利润分成上采取协议制，风险共担、利润分成。如七星关区梨树镇营脚村采取这种模式，发展经果林53．33 hm2，建起了股份制果品生产企业;鸭池镇由乡镇干部集资入股，在二堡小流域与农民联营发展经果林18．67 hm2，集资部分用于购买树苗、肥料，农民提供土地、出劳力联合经营，不仅调整了农业产业结构，而且有效增加了农民收入，控制了水土流失，改善了生态环境。黔西县谷里镇政府2010年以集体的退化茶园和荒坡226．67 hm2，与黔西县亿鑫实业公司联营，投资管理属于公司，利润按68 ∶32 的比例分成，公司拿大头政府拿小头，目前已经建成茶园180 hm2。

2．5 独立出资

直接由民营企业或农民大户投入资金，租用土地，全部自主经营，种植梨、核桃、桃、茶叶等经济林果，当地村民以打工的方式投入劳力获取报酬。如黔西县冉洁农业科技发展公司2010年在林泉镇增坪村以土地流转方式连片租赁耕地37．33 hm2，高标准建设核桃示范园，租期30年，目前已投资785 万元。毕海农业科技开发有限公司在七星关区梨树镇松林村租赁耕地78．8 hm2，投资近1 000 万元建设了集育苗和核桃种植为一体的示范园，实现长短结合、生态治理和持续发展的目标后，又逐步扩大到海子街镇、朱昌镇等地以及我市境内的威宁县和百里杜鹃风景名胜区，至今已经形成670．67 hm2的规模。黔西县亿鑫实业有限公司、大方县农民大户陈祖明等也有独立出资建设的治理开发基地。

3 主要经验和做法

3．1 营造民间投资的发展环境

在引入民间资金投入水土保持生态建设上，我市提供了强有力的政策保障，营造了优良的投资环境。毕节行署于2009年发布的《毕节地区招商引资优惠政策》第十九条规定:投资者利用依法获得的“四荒”地发展农、林、牧、水产养殖业，享受“四荒”地拍卖的优惠待遇。经主管部门批准，投资者可在依法获得的荒地内修建生产性用房。政府相关部门对投资项目进行全程跟踪服务，及时协调解决投资者在建设和生产经营过程中出现的问题。投资者在户籍、子女入托入学、职称评聘等方面享有与当地居民同等的待遇。威宁自治县对于投资与水土保持相关的项目，在资金和贷款方面给予支持，免除一切税费，减化办证手续，提供贷款担保，落实配套资金，并要求相关乡镇全力配合。黔西县谷里镇政府对亿鑫实业公司承诺“茶园扩展到哪里、道路就修建到哪里”，精心打造民间资本参与水土保持生态建设的投资环境。

3．2 用活政策，明确产权

按照“谁建设、谁管理，谁所有、谁受益”的政策，对“四荒”地进行拍卖、租赁、经营承包、股份合作等，全力抓好土地流转工作，全方位为投资人排忧解难。对水土保持工程有收益的部分，采取租赁、承包或合作开发等形式转让经营权，明晰产权，吸纳民间资本参与开发经营，以此鼓励民间资本投向水土保持工程建设。

3．3 资金补助，技术指导

结合水土保持重点工程的实施，对规划地块内的治理措施，如有民间资本投入建设的，以项目资金为引子，积极给予大力扶持。在技术服务方面，各县(区)水保办主动上门服务，联系相关技术部门和科研院所，主动为民间资本水土保持工程建设投资者提供优质技术服务，指导投资人做好治理工程设计和建设管理等工作，使越来越多的个人、单位及团体看到了生态环境改善之后带来的良好发展机遇。

3．4 做好引导和服务支持

在动员民间资本进行水土保持治理开发的工作中，坚持科学引导、积极扶持、依法管理、保护权益的原则，切实保障了水土资源的有序开发和利用。所有民间参与的水土保持工程都应按照“统一规划、科学设计、合理布局、规范经营”的原则进行建设，并实行“谁投资、谁所有、谁管护”政策，在规定的使用期限内，投资人可依法按照有关规定程序享有继承、转让、转租、抵押和参股经营等权益。在符合国家有关法律、法规、政策和水土保持规划的前提下，民间资本投资人享有治理开发自主权。

4 困难和问题

(1)水保部门对民间资本参与水土保持工程建设缺乏资金政策支持的灵活性。由于国家水土保持重点工程多分期规划实施，受实施期内规划设计范围和每年投资额度的限制，对范围内的民间投资人资金扶持力度有限，范围外的则无法享受水保项目资金的扶持。

(2)存在无序开发的现象。在经济利益的驱动下，为了能提高收益，加快建设的回报，部分地方民间投资者未能采取相关水土流失预防和治理措施，如顺坡种植，甚至造成了人为水土流失现象。

(3)建设资金的信贷支持有限。当前民间投资资金来源主要还是靠自我积累，滚动发展，金融机构的信贷支持十分有限，民营企业和个人难以通过直接融资来弥补资金缺口，规模普遍较小，产业层次较低。

(4)从经济角度分析，水土保持项目效益滞后、后续资金投入多、市场风险较大，抑制了民间资本参与的积极性。

5 对策建议

(1)全力打造投资环境。各级政府要认识到水土流失治理单靠政府部门投入是非常不够的，应切实转变“重生态治理、轻经济效益”的观念，着力改变“民间资本投入治理初期热、部门全程跟踪服务冷”的现象，拓宽资金渠道，出台更加优惠的政策措施，大幅降低产品生产和销售的税费成本，在改善生态环境的基础上，带动农业特色产业开发，使民间资本投资人愿投资、敢投资。

(2)加强宣传引导。民间资本投入水土保持，也必须遵循统一规划、科学指导、合理布局，避免重复建设，做到程序规范、设计规范、验收规范。在施工过程中，民间资本往往忽视开发治理的水土保持技术要求。水保部门必须加强政策宣传引导，使民间资本投资人熟悉水土流失治理的政策扶持措施和申报程序，强化对开发治理实施方案的技术咨询服务，努力提高投资者治理措施的科学性和实效性。

(3)强化服务体系建设。各级政府要按照积极引导、热心服务、依法监管的原则，利用法律、经济和必要的行政手段，引导民间投资健康发展。鼓励建立为民间投资者服务的商会和协会等自律性组织，大力培育为民间投资服务的信息中心、技术创新中心和咨询中心，发展为民间投资者提供政策法律、财会、技术、管理和市场信息服务的中介组织，帮助民间投资者建立规范化的产权制度、财会制度和人员培训制度，提高民间投资社会服务的市场化水平。

(4)依法依规实施监管。水土保持工程建设有很强的政策性和技术性，不能因为是民间投资就放松管理甚至放任自流，必须依法对项目实施进行监督和指导，特别要防止用水土保持的名义毁坏植被搞开发，造成新的水土流失。

(5)加大资本集聚力度。积极鼓励民间资本走农民专业合作社发展道路，集聚分散的民间资本投入生态治理，既可提高民间投资参与水土保持项目的市场竞争力，也可解决后续资金的投入和管理问题。

(6)增强政策扶持的灵活性。加大对规划设计范围外的民间资本参与投资的扶持力度，增强投资者的投资信心。建议将水土保持重点工程资金的20%或者各级收取的水土保持补偿费的30%专项用于扶持民间资本参与水土保持工程，对辖区内民间资本参与建设的生态治理恢复项目，在符合水土保持规划、满足一定治理规模的前提下，按照“规划事前公告、民间资本实施、部门依法监管、核查验收补助”的原则，先干后补，给予奖励扶持，并给予在县(区)境内适当调整的权力，确保民间资本参与水土保持工程的扶持政策落实到位。