邵阳县实施农业综合开发水土保持项目的成效及做法

黄元发，胡汉荣

(1．邵阳县水利局，湖南 邵阳422100;2．邵阳县农业综合开发领导小组办公室，湖南 邵阳422100)

(责任编辑 徐素霞)

1 项目实施背景及实施概况

邵阳县位于湘中偏西南，邵阳市南部，资水上游，地理坐标为东经110°40' 14″—110° 59' 56″、北 纬26°40'36″—27°06'08″，南北长64．3 km，东西宽66．7 km，土地总面积1 996 km2。县境处于衡邵丘陵盆地西南边缘向山地过渡地带，地貌以丘陵为主，山地、平原、岗地兼有，地表切割强烈，溪谷平原呈条状分布。全县有水土流失面积638．72 km2，占土地总面积的32%。邵阳县属国家级贫困县，要改善邵阳县的生态环境，在县财政十分困难的状况下，唯有争取国家农业综合开发、水保治理项目。县水利局和农发办等适时组建项目工作班子，科学编报项目可行性方案，着力协调争取进入国家农业综合开发水土保持项目县，2008年年底终于通过水利部组织的农业综合开发水土保持项目评审，成为邵阳市“九县三区”唯一一个“国家农业综合开发水土保持治理项目县”，每年获得国家上千万元农业综合开发水土保持项目资金。

邵阳县首处2009—2011年农业综合开发水土保持项目区位于资水流域一级支流大坝河流域上游，含白羊铺、虎石坝、江边、湘河、庙山、孔塘6 条小流域，分布在塘渡口镇、九公桥镇、七里山场的19 个行政村，流域土地面积5 883．8 hm2，有农业人口9 324 人，人均年收入1 714 元。项目区土壤面积占土地总面积的72．5%，土层厚15 ～30 cm，部分区域岩石裸露，风化严重，森林覆盖率低，原生植物已不存在。项目区水土流失面积占土地面积的34．29%，其中中度流失面积占土地面积的17．85%。2009—2011年，上级下达邵阳县农发水保项目计划综合治理水土流失面积38．82 km2，保护生态面积78 km2，工程总投资737．5 万元，其中中央投资617．5 万元、地方配套资金120 万元。

根据水利部2009年11月批复的《国家农业综合开发水土保持项目湖南省邵阳县大坝河项目区可行性报告》和湖南省水利厅2009年9月批复的《湖南省邵阳县大坝河项目区2009—2011年度农业综合开发水土保持项目初步设计报告》的设计布局，通过3年综合治理，不但完成了计划的综合治理面积38．82 km2，而且因竞标价格下调10%，实际完成了41．06 km2，其中坡改梯36．67 hm2，营造水保林417．33 hm2，种植经果林232 hm2，封禁治理3 420 hm2，新建沟渠8．9 km、山塘10 口、蓄水池和沉沙池52 口、拦沙坝2 座、生产道路3．5 km，浇筑混凝土1 550 m3，群众投劳15．2 万个，工程总投资737．5 万元。

2 项目实施成效

2．1 增强了蓄水保水能力

经过连续、规模和科学的治理，项目区已建成了多功能、深层次、全方位的综合防治体系，为治理水土流失、改善生态环境、建设生态农业、科学协调人口与资源环境、实现可持续发展奠定了坚实基础。据调查测算，项目区每年共减少泥沙流失量60 万t 左右，年增蓄水量1 000 万m3以上;林地面积增加，森林覆盖率提高了4．4 百分点，增加了绿地面积，净化、美化了环境;蓄水能力增强，每年可节水2 100 万m3左右，仅节水一项每年就可为农民创效超1 000 万元;水土资源得到合理开发利用，水土流失得到控制，生态环境得到明显改善，抵御自然灾害的能力明显加强，全县旱涝保收面积增加2 670 多hm2，改善灌溉面积6 160 hm2，新增灌溉面积1 733 hm2。如今，项目区呈现出“林草错综布山间，沟渠成网能灌排，三跑土变三保土，望天田成灌溉田，地埂利用不空闲，粮食增产钱鼓袋，和谐安康庆丰年”的社会主义新农村景象。

2．2 改善了生态环境和生产条件

项目以治理坡耕地、增加基本农田、改造中低产田为突破口，全面配套坡面水系工程，不仅让5 300 多hm2“三跑田”变成了“三保田”，而且让6 000 多hm2中低产田变成高产良田，促进了粮食增产和群众增收。建成的小型水利水保工程，能蓄、能灌、能排;坡耕地改建成的梯地，田面平整，土层较厚，地块连片，适于耕作，有利于现代科技的推广，土壤肥力比治理前提高了70%，土壤含水量也提高了30%，延长了保墒时间，增强了抗旱能力，土地抗旱时间比治理前增加了4 ～9天。随着项目区生态环境及农田水利设施的改善，粮食总产量增加了10%，单产平均提高20%。通过合理开发利用土地资源，发展特色拳头产品，形成了农林牧多业协调发展的新格局，农业、林业、牧业、工副业、其他产业的产值比分别由治理前的27．4%、3%、24．7%、15．7%、29．2% 调整为2011年的31．26%、15．62%、27．72%、17．2%、8．2%，项目区生态环境逐步好转，村民的经济收入逐步增加，农民年人均纯收入由2008年的2 166 元增长到2012年3 303 元。

2．3 民营水保蓬勃兴起

邵阳县采取政策驱动、市场推动、项目带动、利益拉动等措施激活民间资金，吸引业主投资水保、开发荒山、兴办产业，涌现出一批民营水保代表:蔡桥乡球山村退伍军人吕开富投资近200 万元，栽优质油茶林100 hm2;香港华丰公司投资10 亿元在邵阳县开发油茶产业。县里从2009年起实行并坚持以农业综合开发为平台，每年捆绑农业开发、扶贫开发和林业、水利等20多个部门支农项目资金2 000 万元左右，加上县财政每年拿出800 万元左右，设立邵阳县油茶产业发展基金，激励社会团体和个人投资发展油茶等水保经济果木林，即对连片“低改”油茶6．67 hm2(100 亩)以上的，每公顷由油茶产业发展基金补助6 000 元，新造油茶林每公顷补助9 000 元。目前，全县已涌现出1 万多名职业茶农，吸纳了9 家龙头粮油企业，有76 名承包大户参与油茶开发;已发展油茶培育基地129 个，新造优质油茶林5 667 hm2，新造柑橘、柰李、金秋梨等水保经果林1．93 万hm2，完成油茶“低改”6 700hm2，有效破解了水土保持资金投入大、工程管护难、工程效益差的“三大难题”。同时，促进了农民思想观念的转变，增强了农民的科技意识，促使他们自力更生改田地、瞄准市场建庭园、找准特色调结构;增强了农民的经济、生态综合效益意识，改变了传统的耕作习惯和单一的种植结构，实现了农业生产的低投入和高回报;增强了农民的自我发展意识，变过去“要我干”为“我要干”，激发了广大群众参与农业综合开发水土保持项目民主决策与管理的热情。

3 主要做法

3．1 加强领导，建立健全管理机构

为确保农业综合开发水土保持项目的顺利实施，县里成立了由分管副县长为组长，农发办主任和水利局、水保局局长为副组长，县监察局、审计局、财政局等主要负责人为成员的农业综合开发水土保持项目工作领导小组，并将水土保持纳入年度综合目标和民生工程考核内容，力促主要领导亲自抓、分管领导具体抓、相关部门配合抓农业综合开发水保项目;项目区各乡镇分别成立了相应的工程领导小组，由乡镇党委书记为组长、乡镇长为常务副组长、分管农业的副书记或副乡镇长为副组长、乡镇水利站站长为办公室主任，组织村民全部出具了投工投劳承诺书，村组分别召开了村民大会或村民代表大会，签名同意无条件按照水保规划设计要求施工。

3．2 部门配合，加大资金投入

农业综合开发水土保持项目的资金投入有限，县里采取整合国家项目投资资源的办法，将国土整治、退耕还林、水土保持、农业综合开发等项目涉农资金投入到项目区，共同配合实施，形成互补，形成合力。2009年以来，全县捆绑投入1．38 亿元投入农业综合开发，其中用于农业综合开发水土保持项目的资金5 000 多万元，同时吸纳16 亿元社会和民间资金发展以油茶为主的水保经果林，这样既能根治水土流失、改善生态环境，又能有效改善农田水利基础设施，增加农民收入，有效地服务于社会主义新农村建设。

3．3 因地制宜，多措并举

(1)治理措施多样化。通过综合研究项目区的地理条件，确定了科学合理的治理措施:对立地条件较差、土壤较瘠薄的高山坡耕地及采伐迹地，采取退耕还林栽植用材林，以绿化为主;对立地条件较好的坡耕地则种植经济效益较好的经济果木林，可选择本地选育的优质无核大果木瓜和南丰、碰柑等优良柑橘品种，并配套好工程整地、排蓄水措施，修建好人行道便于高效管理;同时对退耕还林积极性较高的村组，适当配套一些农田水利设施，修建排灌沟渠，整修山塘、护岸河堤等，以确保农田增产增收，巩固退耕还林成果。

(2)实施模式灵活化。水保项目属“民办公助”性质，与群众利益密切相关，需要群众投工投劳。根据这个特定的条件，县里不是单一采取招投标的形式由专业施工队承包施工，而是根据具体情况来确定具体的实施模式:规模、难度相对比较大的农田水利设施项目，采取施工队施工，由受益村村民投工投劳负责清基及原材料的转运;收益大、回报相对较快的经果林项目，由承包户负责整地、施基肥，水保局负责提供优质经果林苗木，同时配套一些路、沟、池等设施;水保林项目则由坡耕地所有者负责打穴整地，水保局提供苗木并给予一定数量的资金补助，让农民从项目建设中受益。

3．4 加大执法监管力度，加强水保宣传

县人民政府发布了邵政发［2009］11 号文件《邵阳县人民政府关于切实加强水土保持工作的通知》，同时县水利局、发展和改革局、财政局、国土资源局、建设局、环保局联合行文邵水［2009］12 号文件《关于贯彻落实〈邵阳县人民政府关于切实加强水土保持工作的通知〉的通知》，明确规定修建铁路、公路，开办矿山、电力等企业，新建市政水利等工程，必须编制水土保持方案，报水行政主管部门审批，按规定缴纳水土保持设施补偿费。同时在项目区采取树立固定宣传牌、悬挂横幅、刷写标语、印发宣传资料等形式广泛宣传水土保持法律法规。如为宣传2009—2011年农业综合开发水土保持大坝河项目，县水土保持局和农业开发办出动宣传车22 台次，悬挂张贴宣传横幅60 多条，印发宣传资料2 000 余份，刷永久性标语100 多条，在项目区制作标志牌36 块，在邵永高速邵阳县收费站进口树立永久性广告牌1 块，有效地杜绝了边治理边破坏的现象，控制了新的人为水土流失。

3．5 加强资金管理，发挥投资效益

为使国家农业综合开发水土保持项目资金管理做到科学化、制度化、规范化、程序化，最大限度地发挥投资效益，邵阳县项目资金运作严格按照国家农发办财务会计制度的规定，实行县级报账，严格执行专户存储、专账核算、专人管理的“三专”制度，切实做到专款专用。整个项目资金拨付做到实行专人负责与相互监督结合、集体验收与单元工程现场签证相结合、现场监督与审计相结合，使项目资金的运作处于阳光监督之下。为进一步规范财务和资金管理，县里不仅配备了6 名专职执法人员和4 名专业技术人员开展监督执法，而且聘请了26 名人大代表、政协委员和在群众中威望较高的群众代表兼职水保监督执法人员，对全县的水土流失治理和监督形成了网络式覆盖，确保了项目资金使用及账务的合理合法性，进而杜绝了项目资金被挤占、挪用及虚报开支等现象。

4 建 议

(1)全面落实科学发展观，做好水保项目工作。促进人与自然和谐，坚持走生产发展、生活宽裕、生态良好的文明发展道路是科学发展观的基本要求。加强农业基础设施建设，提高农业综合生产力，发展高效生态农业，千方百计地增加农民收入，提高农民生活水平，促进农业可持续发展，构建和谐生态、和谐农村，不但是社会主义新农村建设的主要内容，而且是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。因此，要按照科学发展观和建设社会主义新农村以及构建和谐社会的要求，把这项战略措施抓紧抓好。

(2)坚持统筹协调、综合防治的指导思想。只有正确处理好水土保持工作中各目标、各要素之间辩证统一的关系，坚持以小流域为单元，山、水、田、林、路统一规划，工程、生物、农业、管理措施优化配置，构建可持续维护的水土流失综合防护体系，实现生态、经济和社会效益协调统一，才能确保农发水保项目建设稳步、扎实推进。

(3)坚持政府引导与市场推动相结合的工作机制。在积极完善治理开发机制，努力调动社会力量积极防治水土流失的过程中，必须充分考虑水土保持生态建设项目的基础性、公益性、长期性的特点。政府部门要积极引导增加投入，使广大农民朋友充分掌握市场导向，选择符合本地实际的开发项目，这样有利于调动广大农民的积极性，促使他们自觉投工投劳参加综合开发水土保持项目的实施。

(4)坚持预防为主、依法行政的工作方针。在水土保持工作中坚持预防保护、监督执法双管齐下，既要加强水土保持宣传，提高全社会保护生态环境的意识，又要加强监督执法，狠抓典型案件查处，努力控制人为水土流失，为农业综合开发水土保持项目的实施保驾护航。要杜绝边治理边破坏行为的发生。同时在监督执法中，要坚持公开、公正、合理的原则，把管理与服务结合起来，寓服务于管理之中，做到依法行政、合法行政。