抓好质量发展 构建美丽淮河

淮河水利委员会副主任 刘玉年

2012年，国务院印发了《质量发展纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》）。2013年初，水利部印发了《贯彻质量发展纲要提升水利工程质量的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出了新时期水利工程质量管理的指导思想、基本原则、工作目标。质量工作事关经济社会发展大局，事关人民群众生命健康和切身利益，质量是工程建设永恒的主题。近年来，在流域各级水利部门的共同努力下，治淮建设目标顺利实现，工程质量得到有效保证，为构建美丽淮河奠定了坚实的基础。

一、治淮工程建设质量管理取得显著成效

近年来，淮委及流域各省切实履行组织协调、督促检查等职责，不断完善工作推进机制，加强督促检查，及时协调解决工程建设中的重大问题，不断强化工程质量管理，层层落实质量责任制，治淮工程质量管理体制得到完善，工程质量管理水平不断提高，工程总体质量良好，经受洪水考验，没有出现重大险情，社会经济效益显著。

（一）质量管理进一步加强，建成了一批优质工程

淮委和流域内各级水行政主管部门始终将质量管理作为工程建设管理的重中之重，为保证治淮工程质量，层层落实质量责任制，全面加强对治淮工程质量的检查。质量管理工作不断加强，项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证、政府部门监督的水利工程建设质量管理体制得到完善，工程质量管理水平不断提高。

一大批治淮工程质量得到国家和水利部的表彰，临淮岗洪水控制工程、淮河入海水道近期工程、淮河防汛调度设施工程、燕山水库荣膺国家优质工程奖——“鲁班奖”，淮河临淮岗洪水控制工程、淮河入海水道近期工程、沂河刘家道口节制闸工程荣膺中国土木工程“詹天佑奖”，淮河入海水道近期工程荣膺“新中国成立60周年百项经典暨精品工程”，淮河临淮岗洪水控制工程、淮河入海水道工程、江都水利枢纽工程、安徽淠史杭灌区等四项工程被评为全国“百年百项杰出土木工程”。近年来治淮工程荣获省部级优质工程奖、国家和省部级优秀勘测设计奖、科技进步奖等奖项达百余项之多。同时在建设战线长、强度高的情况下，治淮工程未发生过一起较大及以上质量事故，治淮工程质量合格率达到100%。

（二）治淮建设不断发展，造就了一批优秀的质量管理队伍

多年来，大规模的治淮建设，锻炼出一批有着丰富质量管理经验的人才，在治淮工程建设中，各参建单位坚持将“质量第一”的管理理念贯穿于治淮建设的始终，强化全面质量管理，在大规模的治淮工程建设中，涌现了一批工作负责、成绩突出的建设质量管理先进集体及先进个人。

近年来，淮委和流域四省水行政主管部门大力加强业务培训工作，通过举办质量管理知识讲座、“质量月”宣传活动、质量知识竞赛等系列主题宣传教育活动，营造出全员质量管理的良好氛围，促进了质量意识的进一步提高。同时通过培训和学习，从业人员开阔了视野、增长了才干，提高了技能，为全面提高治淮工程质量提供了技术支撑和保障。在治淮战线上，广大水利职工积极投身治淮一线，把实践作为增长自己才干和磨练意志的主阵地，努力丰富自己工作经历，提高解决复杂问题的能力，积极推广应用新技术、新材料和新方法，坚持技术创新、管理创新，有效解决了软基处理、异型结构、防渗排水等大量技术难题，保证了工程质量和进度，数十项科研成果获得国家和省部级奖励。

（三）治淮工程质量经受了洪水考验，效益显著

2003年、2007年淮河先后发生了流域性大洪水，治淮工程在抵御洪水过程中发挥了重大作用，新建及经过除险加固的水闸、水库、堤防工程未发生一起较大险情，洪水出路得到扩大，流域洪涝灾害损失明显减少。2012年沂河发生了1993年以来最大洪水，洪水安全下泄，“东调南下”工程经受住了洪水的考验，没有发生较大险情。治淮在建工程和已竣工验收的工程在历次洪水中经受了考验，没有出现重大险情，总体质量良好，社会经济效益显著，这充分说明了治淮工程建设质量是可靠的，是经得起考验的。

二、治淮工程建设质量管理积累丰富经验

在大规模治淮工程建设中，淮委及流域内各级水行政主管部门始终将工程质量放在工程建设的核心位置，通过加强制度建设、创新建管模式、监督检查检测等措施，不断强化质量管理，积累了丰富的经验。

（一）加强组织领导

为确保治淮工程建设顺利实施，淮委始终将治淮作为工作重点紧抓不放，每月召开一次治淮重点工程建设协调例会，对治淮工程建设过程中出现的重大问题及时进行协调解决，并始终将质量作为工程建设的重中之重来抓。为加强工程建设中的沟通、协调，淮委每年组织召开由流域内四省水利厅建设主管部门负责人及相关项目法人代表参加的治淮工程建设管理工作会议，总结经验，部署任务，落实具体建设责任，并多次召开治淮工程质量监督工作会议，协调工程建设中存在的问题，推动工程建设和质量管理工作。

（二）创新建管模式

为有效落实项目法人责任制，适应不同工程建设特点，充分发挥各方优势，调动多方积极性，通过不断创新，在治淮建设中形成了项目法人直管、代建制、联合组建项目法人等多种建设管理模式，改变了过去单一的临时建设管理机构的建设管理方式，有力推动了工程建设，提升了质量管理水平。其中由淮委组建项目法人负责实施省界工程和流域控制性工程建设，对协调矛盾、推动和加快工程的整体实施进程发挥了重要作用，直属工程获得多项国家及省部级优质工程奖，起到了较好的引领示范作用。

（三）狠抓制度建设

在治淮工程建设中，淮委和四省水利部门认真贯彻落实各项管理制度，明确职责，规范管理，确保了治淮建设又好又快地进行。为加强治淮工程建设管理，水利部先后出台了《治淮工程建设管理若干规定》等，淮委制定并出台了《关于加强治淮工程建设监督管理，确保“三个安全”实施意见》和《水闸工程工程外观质量评定办法（试行）》等管理制度，流域四省水利厅、项目法人和现场建设管理机构也分别制订了多项管理制度。这一系列制度规定的印发，进一步明确了职责，有效地规范了治淮工程建设管理和质量管理行为。

（四）培育专业化建管队伍

由省级以上水行政主管部门组建专业化项目法人为主的建设管理体制，开创了流域建设管理的新局面。近年来，淮委及各省水利厅均高度重视项目法人队伍建设，淮委及部分治淮重点省、市成立了专职的项目法人机构，高水平的、专职的项目法人队伍，有效消除了过去每建一项工程都要抽调人员组建临时机构、工程完成后队伍就解散的弊端，同时，培养和造就了一大批具有丰富经验、年富力强的优秀专职建设管理人才，有力地保证了治淮工程建设管理水平的不断提高，保证了治淮工程的建设质量。

（五）强化质量检查检测

为强化质量管理，切实履行好主管部门职责，抓好治淮工程质量，淮委和流域四省水行政主管部门采取各种形式加强质量检查，开展质量评比；建立健全质量监督体系，治淮工程已实现质量监督全覆盖，各级质量监督机构按照有关规定要求，认真履行质量监督职责，严格质量监督工作。质量检测是质量控制的重点，《治淮工程建设管理若干规定》中明确要求，治淮工程在竣工验收前，项目法人应委托有相应资质的水利工程质量检测单位对工程质量进行必要的检测，工程质量检测单位的选定须经竣工验收主持单位同意。在工程建设过程中，淮委及各省水利厅还根据工程建设实际，适时开展了主管部门委托的质量监督抽检、飞行检验等。通过全方位的质量检查检测，及时发现质量问题，有效消除质量隐患，保证了工程建设质量。

（六）重视科技攻关

治淮工程在勘测设计、工程施工中注重新技术、新产品的应用，不断研究和采用新材料、新技术、新工艺、新设备。加强与高等院校、科研单位的合作，在异形结构、混凝土防裂、超大面积基坑降排水、淤土筑堤、软基处理、堤坝防护等方面开展技术攻关，指导工程建设。通过上述措施，有效地保证了工程质量，加快了工程进度，节约了工程投资，提高了治淮工程科技水平。

三、当前治淮工程质量管理工作面临的形势

《纲要》指出，质量发展是兴国之道、强国之策。质量问题是经济社会发展的战略问题，关系可持续发展，关系人民群众切身利益，关系国家形象。治淮工程质量发展不仅是治淮工程顺利实施的保证，也是淮河流域防洪保安的保障和流域人民的热切期盼。

（一）水利的战略定位对工程质量管理工作提出更高要求

2011年中央一号文件第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，第一次鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性。水利工程质量直接关系到广大群众的切身利益，关系到公共利益和公共安全，关系到政府形象和社会安定，确保水利工程质量、确保运行安全，加强质量管理、提升工程质量，是水利工程建设发挥工程效益的本质要求。在这种背景下，确保工程质量不仅是建设问题、经济问题，也是政治问题和民生问题，必然会引起全社会对水利工程建设质量高度关注，也直接影响到水利行业的形象，这就对水利工程建设质量提出更高要求。必须把坚持以人为本作为质量发展的价值导向，把安全为先作为质量发展的基本要求，以对党和人民负责的态度，认真做好治淮工程质量管理工作。

（二）大规模治淮建设对质量管理工作提出新挑战

今年6月，国家发改委、水利部联合印发了《进一步治理淮河实施方案》，根据实施方案安排，计划用5～10年时间，基本完成进一步治理淮河38项主要任务，估算投资1000多亿元。进一步治淮中，很大一部分是面上工程、民生工程，包括重点平原洼地治理、行蓄洪区安全建设、大型灌区改造、重要支流和一般堤防建设、城乡饮水安全等，大规模治淮工程特别是一些民生工程的建设是流域经济社会发展的重要基础，关系到全面建设小康社会，必须保障质量安全；而这些民生工程的建设主体大多是市县水利部门，存在建管力量薄弱、质量意识不高、监管难度大等问题，与此同时，施工、监理、质量检测包括主管部门的建设管理力量也面临着严峻的挑战，确保大规模治淮工程特别是面上工程的建设质量，任务十分艰巨，是摆在水利工程建设管理者面前的一个新挑战。

（三）市场经济不断深化对质量管理工作提出新要求

随着社会主义市场经济体制的不断完善,水利建设市场开放程度进一步加大，水利工程参建单位将更多，但诚信体系建设尚未完全建立，水利工程建设领域还一定程度上存在一些突出问题。如项目法人组建不规范，人员素质不高，履职不到位;前期工作深度不够，设计服务不到位；监理工作不规范，人员数量和素质及专业不适应需要，质量控制能力不强；施工单位质量保证体系不健全，承诺的项目经理和“五大员”不到位，质量问题时有发生；以农民工为主体的施工一线人员岗位技能培训不够易导致工程质量问题；部分水行政主管部门重上项目轻工程建设质量，抓质量力度不够。这些现象最终都会影响工程质量，也彰显了治淮工程质量管理的难度，这就要求我们必须进一步强化质量意识，提升质量管理水平，在加强市场监管的同时下大力气抓好质量管理。

（四）水利现代化对工程质量管理工作提出新课题

2011年中央一号文件提出，要努力走出一条中国特色水利现代化道路。工程现代化是水利现代化的重要组成部分，质量是工程现代化的核心内容，现代化的工程必须是能够经受自然考验和时间检验的优质工程。质量是工程的生命，这种生命可以是久远的，质量优良的工程历久弥新，淮河流域古代水利工程如安丰塘、大运河等，这些工程是优良的质量延续了它的生命，更赋予其现代化的元素；质量低劣的工程，很快就会出现质量事故，被历史抛弃，人们只会记住它给人类带来的灾害。因此，在工程建设过程中，水利主管部门和工程建设主体要正确处理质量、安全、进度和效益的关系，切实把握“质量是工程的生命”这一准则，坚决杜绝“豆腐渣”工程，确保各项治淮工程质量经得起历史和人民的检验，为构建“美丽淮河”打下基础，为实现中国特色水利现代化奠定坚实的质量基础。

四、扎实做好进一步治淮质量管理工作

当前和今后一个时期，治淮工程建设质量管理工作的总体要求是：以科学发展观为指导，深入贯彻落实2011年中央一号文件、中央水利工作会议、《纲要》和《实施意见》精神，坚持以人为本，坚持安全为先，进一步明确质量目标，强化质量意识，完善管理机制，加强政府监督检查，建立质量诚信体系，全面提升治淮工程质量管理工作能力和水平，确保进一步治淮工程建设质量安全，为促进淮河流域经济社会又好又快发展提供强有力的水利支撑。

（一）明确工程质量目标

《纲要》指出了质量发展是兴国之道、强国之策，明确了质量发展的总体目标和阶段目标。《纲要》确定的工程建设质量总体目标是：到2020年，建设工程质量水平全面提升，国家重点工程质量达到国际先进水平，人民群众对工程质量满意度显著提高。《纲要》确定了2015年建设工程质量的阶段目标，提出工程质量整体水平保持稳中有升，重大建设工程的耐久性、安全性普遍增强，工程质量通病治理取得显著成效。

根据《实施意见》，今后一个时期的全国水利工程建设质量总体目标是：到2020年，水利工程质量水平全面提升，国家重点水利工程质量达到国际先进水平，人民群众对水利工程质量满意度显著提高。到2015年，水利工程质量整体水平保持稳中有升，重点骨干工程的耐久性、安全性、可靠性普遍增强；水利工程质量通病治理取得显著成效；大中型水利工程项目一次验收合格率达到100%，其他水利工程项目一次验收合格率达到98%以上，人民群众对水利工程质量（特别是民生水利工程质量）满意度明显提高，水利工程质量投诉率显著下降，水利工程质量技术创新能力明显增强。

根据水利部提出的全国水利工程建设质量总体目标，沿淮各省水利部门要进行认真研究，结合自身实际特点进行创新、探索，研究提出本省治淮工程中长期质量目标，特别是要研究制定针对中小型的民生水利工程的质量目标，并制定有效的保障措施加以落实。

（二）强化建设质量意识

质量意识决定质量态度，质量态度决定质量行为，质量行为决定工程实体质量。各级质量管理人员的质量意识是否到位，在整个质量管理活动中是第一位的。强化质量意识不是一句空话，需要各级水利部门和参建各方下大力气、采取得力措施加以实现。各级水利建设管理人员，特别是各级领导要站在贯彻落实科学发展观、维护人民群众切身利益的高度重视质量管理，在牢固树立“百年大计、质量第一”观念方面做出表率；工程参建单位要切实把好质量关，在质量与进度发生冲突时要把质量放在首位；要加强对全员的质量意识教育，明确保证工程质量是每个水利工程建设从业人员的职业道德和工作责任底线，时刻绷紧质量这根弦；要在建设市场主体中强化“创优”意识和“精品”意识，明确奖罚措施，形成良好的质量意识氛围。

（三）落实建设质量责任

落实责任是做好质量管理工作的关键，要从水利工程建设的全过程强化工程建设各方的责任。在进一步治淮工作中，要认真落实从业单位质量主体责任、从业单位领导人责任、从业人员责任、质量终身责任制、政府部门对工程质量的监管责任，具体要抓紧五个落实。一是落实从业单位质量主体责任，对违反国家规定、降低工程质量标准的，要依法追究责任；二是落实从业单位领导人责任，因工作失误导致重大工程质量事故的，参建单位法定代表人或主要负责人应负领导责任；三是落实从业人员责任，勘察设计工程师、工程项目经理、监理工程师等水利从业人员按各自职责对质量成果负责；四是落实政府部门对工程的质量监管责任，规范和强化问责制；五是全面落实质量终身责任制，水利工程建设参建单位和质量管理人员要对所从事的工程质量负终身责任。

（四）加强质量监督检查

水利部门要把监督检查作为确保工程质量的重要手段，把水利建设质量作为重要检查内容，制定科学的监督检查工作方案，提高监督检查的效率和效果。在做好大型重点治淮工程质量监督的同时，要加大对中小河流治理、平原洼地治理、一般堤防达标等面上工程的专项检查，确保质量不出问题。要推行质量分类监管和差别化监管，强化对重点工程和薄弱环节的监督，对质量管理薄弱项目、质量行为不规范和社会信用差的责任主体，要作为重点监管对象，提高监管的针对性和有效性。对检查中发现的各类问题，要注重落实整改，确保检查效果。

（五）推进质量诚信体系建设

以守信激励和失信惩戒制度建设试点为契机，全面推进水利工程建设质量诚信体系建设。充分运用各类检查、工程稽查、投诉举报和质量事故调查等各类监督检查成果，严厉打击质量违法行为。以项目信息和信用信息公开平台为载体，及时公开参建各方信用信息，建立守信激励失信惩戒机制，引导参建单位增强质量意识，把市场主体质量行为作为信用评价的重要内容，将信用信息应用到水利工程建设和质量监管活动的各个环节，保证工程建设质量。市场主体信用等级评价结果要与招标投标活动挂钩，对质量不良行为多、管理水平低、质量诚信度差的从业单位要实行重点监管，在市场准入、资质管理、招标投标等方面明确限制条件，形成“一处失信、处处受制”的这么一个良好的监管体系，营造水利工程建设质量诚信的良好氛围和环境