贵州省省级审批水土保持方案技术评审管理措施与成效

顾再柯

(贵州省水土保持监测站，贵州贵阳 550002)

2008年3 月1 日，贵州省水利厅委托贵州省水土保持监测站负责省级审批水土保持方案的技术评审工作。几年来，我们在工作中针对技术评审和方案编制中出现的新问题新情况，不断探索和实践，取得了一些成效，也积累了一些经验。

1 贵州省省级审批水土保持方案技术评审工作基本情况

贵州省水利厅审批的水土保持方案，早期的技术评审由水土保持处组织，水利厅总工或副总工主持技术评审会，2008年至今由贵州省水土保持监测站负责。5年多来，按照法律法规的规定和要求，贵州省水土保持监测站组建了水土保持方案评审专家库，出台了技术评审的相关管理办法和实施细则，并明确一名站领导分管，规划设计科具体负责技术评审日常工作，为做好省级审批水土保持方案的技术评审工作奠定了良好的基础。

2 技术评审遇到的主要问题

2.1 技术评审工作量大

目前，我省发展和改革委、经济和信息化委员会等部门在办理各类项目的审批、核准和备案等行政审批中都把水土保持方案作为必备文件;环保部门把水土保持方案的审批作为环境影响评价的前置条件，促使省级审批的各类生产建设项目都按法律法规的规定编报水土保持方案，加快了生产建设项目编报水土保持方案的进程。特别是近年来贵州实施工业化城镇化带动战略，基础设施建设和资源开发速度加快，投资强度增大，生产建设项目增多。随着水土保持监督执法力度的加大和水土保持方案审查审批管理的制度化和规范化，大量生产建设项目依法编报了水土保持方案，技术评审工作量剧增。2008年3月到2013年6月底，累计完成了1 460个项目水土保持方案的技术评审，平均23个/月。

2.2 方案编制质量参差不齐

2001年1 月以来，贵州省水利厅批准了31家乙级方案编制资质单位，中国水土保持学会批准了贵州省3家甲级单位，目前全省共有方案编制单位34家，另外还有外省的甲级方案编制单位进入贵州。多年来，这些单位为我省方案编报做了大量工作，但由于编制单位的业务水平和管理情况不尽相同，编制出的方案质量参差不齐，部分方案编制单位存在管理混乱、编制人员责任心差、不注重现场实际情况、不按照审查意见进行修改等问题，甚至违规对外挂靠资质，给技术评审带来较大困难。

2.3 评审专家对一些新问题的技术意见时有分歧

评审专家来自不同的领域或岗位，对规范的理解不尽一致，这种不一致往往会导致对同一问题提出不同的评审意见。如表土剥离综合利用、现场植被移植保护等，有的专家认为法律规定过严，不切实际，而有些认为必须这样做。专家对一些新问题的技术意见不统一，在审查会上会各执己见，争论不休，这种情况以往经常发生，一定程度上有损行政审批的严肃性和权威性。

2.4 部分项目业主只关心批文，不重视方案的技术设计

部分项目业主对水土保持方案的重要性和技术要求认识不到位，有的甚至认为水土保持方案编制很简单，找一个现成的本子照抄，改个项目名称就了事。委托方案编制工作后不配合编制人员收集资料，只管要批文，往往评审时才知道有些资料项目业主实际是有的，但没有提供给编制单位，导致方案通不过审查。究其原因主要是项目业主水土保持意识淡漠，不重视这个专题;另外方案编制单位在业务接洽中兼顾不周，没有给项目业主讲清楚水土保持方案审查审批的管理规定和程序，也是诱因之一。

2.5 方案编制水平徘徊不前

近年来，我们在评审中发现，同一编制单位编制的方案，同样的问题多次重复出现，屡讲屡犯，编制水平徘徊不前。在审查会上，编制单位的负责人或技术负责人对方案存在问题十分清楚，但这些问题在报审前却没有得到校核、审核和修改;有的技术问题，同一个专家明明在同一单位前几次审查中详细纠正过，仍反复出现。这类编制单位的方案评审后往往反复修改多次也达不到报批要求，究其原因主要是编制单位的管理层对方案编制技术不重视，方案过与不过对其没有实质性影响，也不影响其业务的承接和开展，对存在的问题视而不见，也不会想办法改进和提高。

3 采取的主要措施和成效

3.1 加强专家团队建设，不断提高评审水平

根据技术评审的相关规定，我省分别于2006年成立了贵州省水土保持方案评审专家库，后来根据实际工作需要，于2009年调整充实了专家库，并及时组织专家培训、严格考核，确保专家技术水平满足工作需要。2009年专家库共92人，考核合格71人，发给聘书71人，对考核不合格的不发聘书。通过举办专家研讨会加强专家之间的相互沟通，通过开展新水土保持法培训学习等继续教育，持续不断地提高专家技术水平。2008—2013年，累计召开专家研讨会4次，参加人数达200人次，特别是近年来加强了对现场考察的力度，许多专家深入生产一线，现场讨论，相互学习，技术水平提高很快。2013年，我省再一次补充和调整专家库，调整后专家库人数达176人，兼顾每个县尽可能至少有1人，为技术评审提供了人才保障。

3.2 开展技术咨询，加快技术评审进度

由于各方案编制单位的业务水平和管理情况不一样，所以编制出的方案质量参差不齐。许多方案编制单位为了确保方案顺利通过技术评审，需要先找专家对方案进行技术咨询和把关。为了满足方案编制单位技术咨询的需要，我们在做好水土保持方案技术评审专家团队建设的同时，建立了咨询专家库，开展了水土保持方案技术咨询。2011年6月，为满足工作的需要，我们开展了咨询专家的遴选和专家库的更新工作，增选了一批有方案编制经验的专家，重新建立了贵州省开发建设项目咨询专家库，现有咨询专家45名。通过开展技术咨询服务工作，大量预审性质的工作交由咨询专家来完成，许多方案在咨询意见的基础上修改完善后再送审，大大降低了不能上会方案的数量，降低了方案不通过率、减轻了重审工作量，有效地减轻了评审工作压力，加快了技术评审进度。

3.3 加强技术评审程序化和规范化管理，方便每个项目的跟踪和查询

2011年1 月，为了加快项目前期工作推进力度，省政府规定有关行政许可时间总共不能超150 d。2011年5月贵州省监察厅督查到我们有5个项目没有在规定的时限内及时办理，其中1个是项目业主送来没有及时交到我们这里造成了时间延误;1个是技术审查后主体可研进行重大调整，业主要等到可研修订后再报批的;3个是我们及时办结了但未登记上报的。为了规避和减少技术评审中出现脱节问题，我们从2011年7月开始加强了技术评审程序化和规范化管理，建立了备案资料的送达登记签收制度，包括送审资料、复核资料、报批资料的签收记录，方便每个项目的跟踪和查询。

3.4 及时统一专家的评审尺度，细化和补充方案编制规程规范

为了统一专家的评审尺度，我们平时工作中注意收集整理评审中存在争议的技术问题，结合贵州实际，提出解决问题的初步意见，形成系统的讨论稿，再组织专家研讨，最终形成较为成熟的意见，及时统一专家的评审尺度，规范技术评审。我们先后于2010年8月5日、2010年11月8日、2012年12月5日和2013年6月8日，4次专门召开专家研讨会，第一次会议规模较大，参加会议的有55位专家和代表，研讨会系统总结了《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)和《开发建设项目水土流失防治标准》(GB 50434—2008)颁布实施两年中方案编制和评审存在的问题，并形成统一的技术意见，这次成果由省水利厅以文件形式印发全省各级水行政主管部门参照执行，即《关于进一步规范贵州省开发建设项目水土保持方案技术评审工作的通知》(黔水保〔2010〕40号)。第二次研讨的成果以贵州省水土保持监测站的文件《关于印发〈整合、技改、变更煤矿水土保持方案补充报告编制的有关要求〉的通知》(黔水保监〔2010〕36号)正式印发省内各甲、乙级编制单位。第三次研讨我们统一了水土保持概(估)算的人工单价计算方法和措施单价的税率取值。第四次研讨我们重点就精简报告书篇幅和精简评审会议等进行讨论，提出了一系列行之有效的措施，还统一了表土剥离综合利用、现场植被移植保护、弃渣综合利用等评审尺度，并印发了会议纪要。每次研讨成果，我们都及时印发给相关专家和编制单位，并通过网络公开发布，让阶段性的成果快速应用到方案编制和评审实践中，使方案好编也好审。为了更好地统一技术评审尺度，2012年6月，我们开始了《贵州省生产建设项目水土保持方案技术标准》制订工作，2013年年底有望颁布实施，更好地指导方案编制和技术评审。

3.5 加强现场考察，确保方案符合项目实际

前几年，发现审批的方案不符合实际情况较多，这与编制人员现场勘察不落实和审查没去现场有直接的关系。实际上，水土保持方案是项目可行性研究阶段的成果，是研究可研报告在保持水土资源方面存在的不足而采取的水土保持对策与措施，如果不去现场了解水土资源的实际现状，就提不出有针对性的对策与措施。2013年我们转变工作作风，凡是报来审查的项目，都要求提交现场考察方案，并采取多种方式尽可能进行现场考察，上半年审查方案118个，其中有92个进行了现场考察。这样管理既能确保方案与现场相符合，保证方案评审的质量，又有力遏制了那些管理混乱的单位乱挂资质、投机取巧、闭门造车、低价揽活、扰乱市场的行为，而对管理良好的编制单位切实起到了降低成本和节省开支的作用，利于规范方案编制市场。

3.6 重视评审意见的落实，确保审批方案质量

水土保持方案技术评审单位是经水行政主管部门认定，对技术评审意见负责并承担相应的法律责任的机构。水土保持方案技术评审，除了得出能过与否的结论外，更主要的是专家评审提出了方案修改的意见，这些意见是专家和评审代表集体智慧的结晶，编制人员按评审意见认真进行修改，是保证方案质量满足报批要求的基本工作，也是提高方案编制水平的有效途径;复核人员认真复核把关，既是职责所在，也是对审批机关负责，对评审专家和代表的尊重。贵州省省级审批水土保持方案经过技术评审后，修改后的复核工作早期交由规划设计科来完成，2011年8月以后，改为由专家组组长复核。从实际情况来看，由于种种原因修改不到位而报批的情况也有，近年来为确保报批方案质量，我们高度重视技术评审意见的落实工作，简单的项目原则上由专家组组长复核，复杂的项目由两个专家分章节或专业把关复核，避免专家组组长可能因专业局限导致复核不到位的情况发生，切实把好技术评审关。复核专家根据方案修改情况，提出书面复核意见并签名，作为方案编制单位资质的考核材料存档备查，并规定经过两次复核仍达不到报批要求的，按资质管理规定通报中国水土保持学会，以此督促编制单位加强管理，提高责任心和技术水平，减少复核次数和复核工作量。

3.7 严格执行水利部缓批或限批水土保持方案的规定，提高方案审查审批的法律地位

有相当多的项目业主，水土保持方案办完了，还不知水土保持要做些什么工作。作为项目业主直接接触的水土保持工作者——方案编制人员和技术评审专家，是对项目业主进行水土保持宣传的主力军，方案技术评审的过程就是向项目业主宣传水土保持法律法规的过程，而宣传最直接的作用就是要让项目业主知道在建设过程中要做哪些水土保持工作。近年来，我们在水土保持方案技术评审会上，发给项目业主代表水土保持法和《贵州省水土保持条例》等宣传册子，并在会议室墙壁上制作《关于严格开发建设项目水土保持方案审查审批工作的通知》(水保〔2007〕184号)、《关于规范水土保持方案技术评审工作的通知》(办水保〔2005〕121号)和《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》(水利部令第5号)等相关文件的大型墙报宣传窗，方便参会代表阅读和学习。评审时针对方案存在的问题，专家和代表直观地对照相关条款，共同学习和讨论，让项目业主在评审中增加和丰富水土保持知识，明白水土保持方案相关管理规定，提高其下一阶段落实方案的自觉性。近年来，我们严格执行水利部的规定，在分期建设项目或同一主体投资项目水土保持方案的技术评审中，要求完善前几期项目或同一投资主体其他项目的水土保持工作作为项目审批的必备条件，有力地促进了一大批项目业主自觉认真落实已批复的水土保持方案，推进了文明和谐执法进程，取得了良好的效果。

3.8 建立健全与方案编制资质管理联动的评审考核机制，促进编制单位加强自身管理

作为方案资质持证单位本就应该自觉加强自身规范管理，不断提高业务和技术水平，为业主做好技术服务工作，但是在经济利益驱动下，就会放松自我约束和规范管理，加上方案质量差也不会遭到处罚，久而久之，挂靠资质赚钱的现象越来越多，导致行业低价竞争，严重地扰乱了行业管理，损坏了行业形象和声誉。自从2008年我站受省水利厅委托开展方案技术评审工作以来，没有通过技术评审的方案逐年增多，究其原因就是方案编制资质是由中国水土保持学会管理，我站作为方案技术评审主持单位，没有权利对不通过技术评审的编制单位进行任何处理。针对这种情况，2012年12月，省水利厅、水土保持监测站、水土保持学会在贵阳召开了全省甲、乙级方案编制单位座谈会，讨论了如何加强行业自我约束管理，并要求省内各甲级和乙级水土保持方案编制资质持证单位于2012年12月20日前清理在册人员，并书面报送省水土保持学会审核，学会审核结果报我站，作为水土保持方案技术评审管理工作依据;对方案未通过评审或造成方案重审的，我站直接通报中国水土保持学会，由其根据相关管理规定进行处理。通过建立与方案编制资质管理联动的评审考核机制，将方案编制评审情况有效地纳入资质单位年度业绩考核和资质延续管理，促使编制单位切实加强自身管理，有力地规范了方案编制单位的行为，遏制了挂靠资质现象的发生。

3.9 加强自我约束管理，转变工作作风，树立良好的社会形象

近年来，我们持续不断地改进技术评审工作，在把好技术关的同时，多层次多方位为项目业主和编制单位做好服务工作，如应邀给方案编制单位进行技术培训，对个别急需办理的方案临时加班加点召开评审会，及时办理报批等。特别是党的十八大以来，为贯彻落实中共中央和贵州省委关于改进工作作风、密切联系群众的相关规定，我们花大力气精简会议开支，如将同一建设单位或同一区域的项目，尽可能安排集中评审，以减少会议次数;为减少出行人数、车辆及开支，原则上只安排专家现场考察等。这些措施的实施，切实减轻了项目业主和编制单位的负担，树立了技术评审规范、高效、严谨、科学的社会形象，得到了项目业主和编制单位的一致好评。

3.10 建立方便实用快捷的沟通交流平台，加快技术交流，促进资源共享

技术评审的相关要求只有让生产一线的技术人员理解、接受，才能更好地落实到方案编制的实践中，切实提高方案编制的质量，但是对已经进行评审的项目，仅凭审查会上有限时间的交流，评审代表和专家与编制人员未必对诸多问题能达成共识，因此建立技术交流的平台显得很重要。我们利用当前大家都熟悉的QQ，建立“贵州水土保持方案编制审查之家”QQ群，邀请编制单位和专家加入这个群，大家利用这个交流平台进行方案编制技术交流，便捷、高效，如我们将与技术评审相关的文件和资料，通过QQ群发布和公布，并放在群里共享;还以QQ群平台试行方案报审的预报告制度，方便会务安排，提高工作效率。

4 结语

近年来我们加强了方案技术评审管理，得到了省水利厅的大力支持，也得到了大部分编制单位的支持和认可，为规范省域内的方案编制市场、提高编制技术水平起到了一定的作用。针对贵州省省级审批生产建设项目水土保持方案的技术评审，我们今后还要加强以下工作:一是加快贵州生产建设项目水土保持方案技术标准等地方标准的编订工作，统一主要项目方案的技术要求和编写格式，方便方案编制和评审;二是推进方案文本往简化型、实用性、指导性方向改革，让水土保持方案越编越精练，越审越实用;三是研究表土综合利用和土石方综合利用及保护现场植被的考核办法和指标体系;四是研究和编订符合水土保持方案植被移植保护特点的概(估)算编制规定及其相应的定额;五是在方案技术评审工作中逐步采用GIS等先进技术，促进水土保持方案及其监督管理工作的现代化和信息化;六是推进水土保持方案在初步设计和施工图设计阶段的落实。