生态文明新时代的水土保持探索

姜德文

(水利部水土保持监测中心，北京100053)

生态文明新时代的水土保持探索

姜德文

(水利部水土保持监测中心，北京100053)

十八大;科学发展;生态文明;水土保持

在“五位一体”的总体布局中，生态文明建设要为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设创造良好环境条件和基础，经济、政治、文化、社会建设要促进和保障生态文明建设。要研究新形势下水土保持的对策与措施，在优化国土空间开发格局中发挥重要作用;要深化生产建设项目管理，在资源节约中发挥重要的调控和监管作用;要加强水土保持生态建设，在生态系统保护中发挥积极推动作用;要建立并实施水土保持政府目标考核制、实施最严格的水土保持生态保护制度、完善水土保持功能补偿制度、建立水土保持危害事件责任追究制度，推动生态文明新机制新体制的建立。

党的十八大确立了全面建成小康社会的目标，将生态文明列入“五位一体”的社会主义事业总体布局之中，提出了建设美丽中国的要求。我们应深入学习并深刻领会十八大的新思想、新要求，准确认识和把握时代发展特征，研究和探索水土保持新举措，为国家未来经济社会发展提供支撑和保障。

1 提出生态文明建设的时代背景

1.1 资源环境对经济增长的约束更加趋紧

当前，我国经济社会发展进入了关键阶段，也面临诸多风险且矛盾凸显。十八大报告明确指出，我们面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，主要表现为土地、水、能源等资源约束更加趋紧，生态环境恶化的趋势还没有从源头上得到遏制，生态环境的承载力更加脆弱。生态环境的破坏，最终损害的是人民群众的根本利益。李克强同志撰文指出，更为突出的问题是，能源资源消耗多，环境污染重，增长的质量和效益不高，表明长期以来高投入、高污染、低效益的增长方式已不可为继。

中央在分析前进道路上存在的困难和问题时指出，必须清醒地看到，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，并且将生态环境问题列为关系群众切身利益的重大问题。水、土资源是国家发展的最基本条件和战略资源，水土流失既是生态系统退化的集中体现，又在加剧生态系统的进一步恶化。因此，保护水土资源，防治水土流失，保护生态环境，是国家实现科学发展、走中国特色社会主义道路的重要事业。

1.2 国家发展面临“中等收入陷阱”威胁

2011年我国人均GDP达到5 432美元，进入中高收入国家行列。根据调查考证，世界上不少国家进入中等收入阶段后，出现了经济增长徘徊不前、贫富差距扩大、社会矛盾增多等重大结构性问题，即通常所说的进入“中等收入陷阱”。中国在进入中等偏上经济水平后，同样开始出现这些情况，我们的经济社会发展面临着重大考验。在这种严峻形势下，中国如何发展，党的十八大明确指出，必须以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，这是关系我国发展全局的战略抉择。李克强同志撰文指出，粗放的增长方式已经到了非转不可的时候，转方式是发展的必由之路。走人与自然、经济与生态和谐发展的道路势在必行。

中央把生态文明建设提升到前所未有的高度，是破解资源环境制约、中等收入陷阱这两大世界性难题的重要举措，其现实作用和历史意义十分重大。

2 生态文明的时代要求

十八大明确指出，建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，进一步提出了生态文明的目标、任务与要求。

2.1 生态文明的基本方针理念

十八大报告明确要求，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念;坚持节约资源和保护环境的基本国策;坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。

水土保持的目标是保护水土资源，改善生态环境，是基本国策的重要组成部分，我们应乘十八大精神学习宣传之东风，进一步推进国策宣传教育，让水土保持基本国策进各级党政机关与相关单位、进厂矿企业和生产建设项目、进乡镇村委会、进党校和中小学、进广播电视，等等，并应提出省、市、县各级分阶段的量化宣传普及目标，使水土保持基本国策的认知度、普及面全面提高，为今后开展水土保持创造社会氛围和广大民众基础。

在水土保持综合治理、生态修复、生产建设项目水土流失防治中应进一步确立尊重自然规律、保护自然生态的理念，更加贴近自然、符合自然。

在水土保持工作中应全面贯彻节约优先、保护优先的方针，更加积极、全面地推进水土保持生态修复。

2.2 突出了生态文明的“五位一体”总布局

在新的形势下，中国怎样发展、实现什么样的发展，十八大给出了明确答复，它在中国特色社会主义理论上再提升，确立了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局，并将其作为贯彻落实科学发展观的基本要求。十八大报告指出，在当代中国坚持发展是硬道理的本质要求就是坚持科学发展，要不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

(1)生态文明建设是社会主义建设总体布局的重要组成部分。十八大报告明确要求，把生态文明建设放在突出地位，将生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，这是我们党对社会主义建设规律在实践和认识上不断深化的重要成果。李克强同志撰文指出，党的十八大首次把生态文明建设列入中国特色社会主义建设总体布局，是深入贯彻落实科学发展观的战略抉择，是在发展理念和实践上的重大创新，也是加快转变发展方式的紧要任务。并指出生态文明建设不仅是一个重大发展问题，也是一个重大民生问题，它有利于改善生产生活环境，提高国家可持续发展能力。

(2)生态文明建设在“五位一体”建设中的作用与地位。五个建设不是彼此孤立的，而是相互促进、相互协调的，即生态文明建设要为经济、政治、文化、社会建设创造良好环境条件和基础，经济、政治、文化、社会建设要促进和保障生态文明建设。对生态文明建设而言，十八大报告要求是两个方面，一是生态文明建设要融入其他四个建设各方面，也就是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的理念、指导思想、目标任务等，都要充分吸收并体现生态文明的要求，促进生态文明建设;二是融入各项建设的全过程，生态文明建设在其他四个建设的前期战略规划、政策制定、体系构建和建设过程中的组织实施、检查监督，后期绩效评价、目标考核中充分体现。

(3)“五位一体”发展的要求。十八大报告明确要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局。不是一般号召和宣传，而是要全面落实。由于前四个建设是以往已提出的要求，已经具有一定基础，而生态文明建设纳入总体布局是首次提出，因此在落实“五位一体”发展布局中生态文明的任务更加紧迫和繁重。

2.3 新“四化”发展中的水土保持新机遇

十八大在小康社会目标中提出了新“四化”的要求，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，目标是工业化基本实现，信息化水平大幅提升，城镇化质量明显提高，农业现代化和社会主义新农村建设成效显著。水土保持行业的信息化应加快进程，推动管理水平、工作效率的再提高。城镇化质量的提高，也为城市水土保持提供了新的、更高的发展机遇，近年来随着城镇化的快速发展，不注意城市水土资源和生态环境保护等问题导致的城市内涝灾害等问题日益突出，应全面开展相关研究并提出城市水土保持对策、措施、技术标准，推动城镇化健康稳步发展。

2.4 生态文明建设的社会氛围要求

十八大报告明确要求加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。水土保持作为生态文明建设的重要内容，要按中央要求进一步开展宣传教育。一是要继续深化水土保持国策教育，首先在重点防治区全面提高水土保持国策教育普及率;二是水土保持法的普法宣传，重点防治区的党政机关、主管部门、厂矿企业的普法率应更高;三是社会公众的主动参与率大幅度提高，形成全社会保护生态、监督生产建设项目的氛围。

3 水土保持在生态文明建设中的作用

3.1 在优化国土空间开发格局中发挥重要作用

生态文明的载体是国土，十八大报告要求按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构。

3.1.1 国土主体功能区规划的实施

国务院以国发〔2010〕46号文件，印发了《全国主体功能区规划》，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定了不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。该规划将国土空间规划为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类(此处所说“开发”特指大规模高强度的工业化城镇化开发)，根据主体功能定位，制定和采取相应的财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等政策法规，实行不同的绩效考核评价体系，促进全国范围的全面发展、协调发展和可持续发展。构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局(即以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局)。“两屏三带”的生态安全战略区域，既是水土保持生态建设的重点区域，也是水土保持预防保护、监督管理的重点区域。

3.1.2 优化国土空间开发格局的水土保持对策与措施

十八大报告对生产、生活、生态空间定位和调整提出了明确的要求，即生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。无论是主体功能区规划的实施，还是国土空间的优化，都与水土保持有密切联系，有许多重要工作要做。首先是编制好水土保持规划。国家及地方各级的水土保持规划只有紧紧围绕国家主体功能区定位，对功能区的建立有巨大促进作用时，我们提出的水土流失重点防治工程、防治目标和要求等才能获得国家的更多支持。在规划中应通过调整土地利用结构、调整产业布局、采取与主体功能定位相协调的水土保持措施，落实功能定位的目标、任务。其次，水土流失防治和生态环境保护的目标要进一步提高。通过建设水土保持基础设施，大幅度改变生产条件，使水土流失地区的农林果业生产走上集约高效发展道路，留出更多的空间恢复生态，发挥更大的生态功能。第三，防治技术上不断探索创新，实现新突破。针对城镇化加速发展中面临的突出问题，通过大力实施生态清洁型小流域治理，加快农村生活环境的治理和改善;针对城市化过程中出现的内涝灾害问题，通过加强城市水土保持，减轻和防止城市环境灾害，改善城市人居环境。

3.2 在资源节约中发挥调控和监管作用

水是生命之源，土是生存之本，水土资源是人类赖以生存和发展的基本物质条件，是经济社会发展的基础资源和战略资源。加强水土资源节约与保护，是破解资源环境约束、加快转变经济发展方式、增强可持续发展能力的战略选择。十八大报告明确要求要大幅降低水、土地的消耗强度。水土保持的第一要务是保护水、土两大资源，因此在资源节约中发挥着最直接、最基础的保障作用。在生产建设项目水土保持方案审查中，应严格控制占用、损耗水土资源，从占损总量、占损时间、占损性质(永久和临时)等方面，严格审查和审批。通过对建设项目水土保持的损益分析，分析和评价建设项目占损水土资源的情况，对高于行业平均值的项目提出修正意见，对远高于行业平均值的项目应严格审查并加以限批。在建设过程的监督中，严格按批复的水土保持方案进行监督检查，防止临时性、随意占用水土资源。水土保持的目标是水土资源的可持续利用，促进和保障经济社会的可持续发展。

3.3 在生态系统保护和建设中发挥积极推动作用

十八大报告将生态环境的地位和作用提升到更高的高度，明确指出良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础。为此，要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。生态文明建设需要有一批重大生态建设工程的支撑，特别是“两屏三带”生态安全战略格局建设。在青藏高原生态屏障区我们应继续做好青海“三江源”等地区的预防保护、监测评价，积极支持和帮助青藏地区重点生态保护工程的规划、实施与管理;在黄土高原—川滇生态屏障区应持续推进黄河中上游重点治理、淤地坝工程和长江上游预防保护、重点治理、监测评价;在东北森林地带区继续做好大小兴安岭、长白山等国家级预防保护区的监督管理、监测评价和黑土区重点治理;在北方防沙带继续实施京津风沙源区治理，积极促进辽河水蚀风蚀区重点工程建设、新疆南疆风沙区治理;在南方丘陵山地带积极推进珠江上游重点预防、治理、监测评价;在大江大河重要水系中积极推进汉江上游、淮河上游、东南沿海诸流域等预防保护和重点治理。“两屏三带”既是水土保持生态建设的重点区域，也是加强保护、监督的重点区域，我们要在国家主体功能区建设中承担和发挥更大的作用。

3.4 在生态文明制度建设中探索和建立新机制新体制

十八大报告在贯彻落实科学发展观的总体部署中，明确要求加快形成符合科学发展要求的发展方式和体制机制，在生态文明建设中明确指出保护生态环境必须依靠制度。

3.4.1 将水土保持纳入国家经济社会发展新的评价体系与考核中

十八大报告明确要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。水土保持法第四条明确规定，在水土流失重点预防区、重点治理区实行地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。在生态文明的考核体系中应将水土流失状况(面积、强度)、危害、防治成效等纳入国家经济社会发展评价体系中，并加快建立水土保持监测评价指标体系、制度、方法，为科学合理地开展评价提供基础数据和技术支撑，也应将其作为“水土保持基础信息平台”重点工程建设的重要内容，争取早日立项实施。应根据主体功能区划分和水土保持防治区划分，以及重点防治类型分别提出并实施考评。

3.4.2 建立最严格的水土保持生态保护制度

十八大报告明确要求建立国土空间开发保护制度，完善三个最严格的制度(即耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度)。水土流失防治既是保护耕地、保护水资源的重要内容，也是生态环境保护的重要举措。因此，应按十八大精神，建立和完善最严格的水土保持保护监督制度。

一是出台“水土流失重点防治区监督管理办法”，强化对国家、省、地市、县四级重点预防保护区、重点治理区的监管，明确保护与治理目标、监管任务、各级职责分工、动态监测与评价等实质性要求。

二是出台“生产建设项目水土保持准入条件”，从宏观上调控产业布局与生态环境影响。根据十八大优化国土空间开发格局、控制开发强度的要求，对水土保持敏感地区分类提出准入条件，最大限度地控制工业化、城镇化过程中的人为水土流失与环境损害。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区，国家实施优化开发，我们应提高防治标准和要求，实施最严格的水土保持准入制度;对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区，国家实施重点开发，我们应积极支持该类区域的生产建设项目立项建设，并同时做好水土流失防治工作;对影响全局生态安全的重点生态功能区，国家实施限制大规模、高强度的工业化城镇化开发，我们应从严格控制生产建设项目的数量、密度等方面入手，尽最大可能减轻对生态环境的影响;对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域，国家禁止开发，我们应实施水土保持一票否决。

三是出台“生产建设项目水土保持影响分析评价导则”，从微观上过滤具体项目。将扰动地表及损坏植被情况、土石方挖填数量、弃渣量、水土流失影响时段、可能产生的水土流失量、对区域生态环境与水土资源的影响等指标综合为水土流失综合影响指数，具体、量化评价生产建设项目对水土保持的影响(这些数据水土保持方案中均有，前几年已探索计算和评价)，并根据影响指数的大小，对建设项目提出修正完善的意见，对低于行业平均值的项目优先审批，对高于行业平均值的项目提出修正意见，降低影响后予以审批，对远高于行业平均值的项目应严格加以限制。

3.4.3 建立水土保持功能补偿制度和标准

十八大报告明确要求深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。水土保持法第二十五条规定，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复水土保持功能的应当交纳水土保持补偿费。

一是要出台“水土保持补偿费征收使用管理办法”，特别是要加大以消耗资源为代价的建设项目补偿标准，异地恢复水土保持功能，在地下资源开发枯竭之前，培育出可再生的地表林草生物资源，保障当地经济社会的可持续发展。

二是要开展水土保持功能指标体系和评价研究，系统研究不同区域、不同地类、不同措施的水土保持功能，建立监测评价指标体系，科学合理地测评水土保持功能和效益。

三是积极探索流域上下游水土保持生态效益补偿机制，开展补偿及治理试点，促进形成全流域共同保护水土资源和生态环境的机制体制。

3.4.4 建立水土流失危害事件责任追究制度

十八大报告明确要求加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。水土保持法第五十三条规定，生产建设单位违反水土保持方案审批验收程序的，对有关责任人员要进行处分。第四十七条规定，水行政主管部门不作为也要进行处分。在经济社会快速发展过程中，环境事件包括水土流失危害事件会不时发生，需要事先制定责任制度，明确建设、设计、施工、监管等各方责任，使相关单位特别是相关人员增强责任意识、危机意识，积极主动地做好各自工作，一旦出现问题，按规章制度追究责任。

S157

B

1000－0941(2013)04－0010－04

姜德文(1959—)，男，内蒙古阿拉善左旗人，教授级高级工程师，博士，享受国务院政府特殊津贴专家，水利部5151人才工程部级人选，水利部水土保持监测中心副主任，长期从事水土保持项目管理与技术咨询工作。

2013－02－25

(责任编辑 张培虎)