浅谈内部控制在反腐倡廉工作中的作用

2013-01-26黄岭

治淮 2013年12期

关键词：制约腐败监督

黄岭

（水利部预算中心北京 100053）

浅谈内部控制在反腐倡廉工作中的作用

黄岭

（水利部预算中心北京 100053）

2005年初，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下称《实施纲要》），强调坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，是在新形势下做出的指导反腐倡廉工作的纲领性文件，是从源头上防治腐败的根本举措，而基于内部监督和管理的内部控制可以在反腐倡廉工作中发挥重要作用。

反腐倡廉内部控制预防

1 内部控制的概念

内部控制是单位规模、管理水平和管理手段发展到一定阶段的必然产物，与管理现代化相适应。目前，内部控制还属于新生事物，在实践中尚处于探索阶段，人们对此的认知和理解还不够全面和准确。

所谓内部控制，也称为内部控制制度，是指单位内部为保证业务活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、发现和纠正错误与舞弊，保护会计资料的真实、合法和完整，保证遵循国家法律法规，提高单位运营管理的效率及效果而制定和实施的政策与程序。目前，主流的观点认为，内部控制包括控制环境、风险管理、控制活动、信息与沟通、监督等五个要素。广义地说，一个单位的内部控制是指单位内部的管理控制系统，包括为保证单位正常经营或管理所采取的一系列必要的管理措施，不仅包括单位最高管理当局用来授权与指挥进行购货、生产、销售等经营管理活动的方式、方法，也包括核算、审核、分析各种信息资料及报告的程序与步骤，还包括为单位经营、管理活动进行综合计划、控制和评价而制定或设置的各项规章制度。由此可见，内部控制的概念外延是广泛的，仅仅将内部控制理解为单位内部发布的各项规章制度是不够全面的。

2 内部控制在反腐倡廉工作中的作用

2.1 内部控制的本质是制度，具有制度的保证作用

制度具有规范和导向作用，具有惩治和预防腐败的双重功能，是惩治和预防的有机统一。依靠制度惩治和预防腐败，发挥制度的应有作用，是做好反腐倡廉工作的重要保证。新时期反腐倡廉工作要求把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，体现到各个方面，用制度规范权力运行、约束干部行为，做到权力运行到哪里，制度约束就延伸到哪里。

内部控制的本质是制度，是制度体系的重要组成部分，在预防腐败工作中也将起到十分重要的保证作用。作为规范人们行为的规则，内部控制具有规范性、强制性、明确性、稳定性和连续性的特点。内部控制强调用科学严格的程序和规则来保证人们行为的规范性。内部控制一经实施，单位中的任何成员都应该服从，任何成员都没有超越于制度之上的特权，任何违背制度的行为都将得到否定。内部控制能够强制性地将人的行为纳入符合单位要求的轨道，明确告诉人们该做什么、能做什么、不许做什么以及违反制度规定的后果，便于人们在实践中操作。内部控制制度要经过一定的程序制定、修改或废除。领导者也要受到内部控制制度的制约，良好的内部控制不会因领导者的更换而改变，也不因领导者的看法和注意力的转移而改变。在复杂的形势面前，一些党员干部之所以经不起考验，走上腐化堕落之路，固然有思想方面的原因，但也与制度建设，特别是内部控制的不健全或相对滞后密切相关。所以说，要加强反腐倡廉工作，就要加强制度建设，就要建立和完善对权力制约和监督的制度，尤其是要充分发挥内部制度在预防腐败中的保证作用，推进反腐倡廉工作的制度化、法制化，发挥制度的规范和保证作用。

2.2 内部控制强调制约，具有监督的关键作用

内部控制的中心词是“控制”，而控制强调的就是制约，制约则体现了监督。按照内部控制的基本要求，一项完整的经济业务活动必须经过具有互相制约关系的两个或两个以上的控制环节方能完成。在横向关系上，至少由彼此独立的两个部门或人员办理，以使该部门或人员的工作受另一个部门或人员的监督。在纵向的关系上，至少要经过互相隶属的两个或两个以上的岗位或环节，使下级受上级监督，上级受下级牵制。同时，作为内部控制的重要组成部分，内部审计可以在内部控制体系内部形成一种自我监督和制约机制，内部审计部门开展的内部控制专项审计则更加明确地将内部控制和制约的质量作为一项主要的监督内容。当完善的内部控制网络最终形成的时候，网络中的任何控制环节及这个环节中的个人，都不能游离于这个网络而单独完成一项可能导致腐败或舞弊的工作，内部控制所生成的制衡和监督效应将会非常明显地体现出来。

2.3 内部控制是行为规范，具有教育的基础作用

加强教育、强化思想防范是反腐倡廉的固本之举，加强反腐倡廉教育，是反对和预防腐败的一项基础性工作。加强反腐倡廉教育的内容是广泛的，形式是多样的，作为单位内部的行为规范，内部控制在反腐倡廉教育的“大宣教”格局中也会起到重要的基础性作用。内部控制的教育作用是通过内部控制的实施，对单位内部成员今后的行为产生影响。首先，对违反内部控制规定的行为实施制裁，对包括违规者本人在内的单位内部成员来说都具有教育的警戒作用;其次，对较好遵循内部控制的行为加以保护、赞许或是奖励，对全员都有鼓励和示范作用；再次，平等有效地实施内部控制，可以在更高层次上实现内部控制的教育作用，根据规定程序来处理事情和接受处理的压力，可能比直接惩罚的作用还要微妙。内部控制的教育作用可以将内部控制体现的某种思想、观念灌输给单位内部成员，使人们在实施内部控制的过程中认同内部控制所体现的思想、观念，将外在的规范化形成习惯。内部控制的这种作用，使得内部控制在一个由“人治”向“法治”转型的单位中显得尤其重要。

有的单位建立了一整套规章制度，装订成册，束之高阁，不宣传，职工群众无法熟知，执行时大多数人是一头雾水，更谈不上形成良好的内部控制整体观念，没有让内部控制充分发挥其教育的基础性作用。要使内部控制发挥教育的基础性作用，首先要提高广大干部群众对建立与执行内部控制的重要性的认识，使大家进一步了解和理解内部控制；其次要在管理实践中认真执行内部控制，保证各项规章制度执行口径的一致性；再次，在实践中不断总结完善现行内部控制；最后要营造领导重视、带头自觉执行内部控制的控制环境，形成单位内部人员对内部控制信赖和支持的良好风气。