政府投资水利项目预算标底质量控制

2013-01-26鲁伟刚

中国水利 2013年14期

鲁伟刚

（浙江省绍兴县财政项目预算审核中心，312000,绍兴）

政府投资项目预算标底是确定和控制拟建工程项目全部费用的技术经济文件，决定着政府投资项目的招标控制价，是签订承包合同和办理工程结算的重要依据。要提高政府投资项目审核质量，防范和化解审核风险，有效控制预算标底的质量是关键和核心。水利工程因其投资主体的单一性、工程项目的综合性、地形地质的复杂性，控制和提高预算标底质量显得尤为迫切和重要。结合政府投资项目预算标底审核实践，以水利工程为例，对影响预算标底质量的成因进行分析，提出相应的措施和对策。

一、影响政府投资水利项目预算标底质量的因素

1.设计图纸的质量

政府投资项目预算标底是根据拟建工程的施工图、工程量清单计价规范、专业预算定额编制而成，设计图纸的质量直接决定着预算标底。有些勘察设计单位对政府投资项目不进行多方案的技术经济对比，初步设计方案不合理；有些建设单位没有进行详细的可行性研究，在初步设计批复后对建设项目的标准、规模和功能进行调整和变动，使后续形成较多的设计变更。一些勘察设计单位专业力量不强或内部质量控制不严，施工图内容缺漏，重要数据出现错误，各种节点或细部做法不详细、不全面，局部用料计算不合理，图纸前后不一致。如水利工程渠道沟槽开挖，没有提供详细的地面标高和地下水水位情况；临江河土石方填筑、抛石，没有提供详细的河床断面图，这些使预算标底编制人员不能依照图纸完整准确地编制预算标底，有时凭经验或惯例来计算工程量。有的在编制预算标底时采用常规的施工方案确定技术措施费，由于勘察设计不足，实际施工的地质条件与勘察设计严重不符，必须更改施工方案而引起较大的工程投资变更，这为有效控制预算标底带来较大风险。

2.施工方案的选定

编制人员一般根据施工图确定的施工要求、施工方法和施工技术来编制预算标底，但建设单位几乎不进行施工组织设计，没有对施工方案进行比选。施工方案的比选和完善，能使预算标底更加合理。

3.施工标段的划分

合理划分施工标段能使施工工序搭接更加紧凑、施工工艺连续有效，减少施工环节中的相互影响，从而节省一些施工技术组织措施费和一些临时设施费。如水利疏浚清淤工程，一些河段的桥梁净空较低，河面较窄，船舶或大型疏浚机械无法进场工作，只能采用人工清淤方法，而其他河段可以采取船舶或大型机械疏浚。

4.编制说明的描述

编制人员对编制说明的描述完整严谨与否会影响工程变更，甚至会引起合同纠纷。水利工程因工程量大、涉及子目多，又因施工现场的复杂性和不确定性，其编制说明的描述严谨完备与否会对预算标底产生严重影响。

5.主要材料设备的价格

政府投资项目专业涉及面广，主要材料设备品种和规格众多，即使同一种材料或设备，由于厂家较多，价格也高低不一。如堤防、塘闸工程，因砂石料产地、现场情况不同，设备品牌、型号不同，价格差异明显，因此会使预算标底相差较大，有效控制工程造价显得相当困难。

6.预算标底编制的周期

建设单位基于加快建设进度，通常给予预算标底编制人员不多的工作时间，有时还限定几天之内须出具预算标底。其实，每一个政府投资项目预算标底的编制都有其正常的工作周期，压缩工作时间，预算标底的质量得不到保证，容易出现漏缺项、工程量计算严重有误、单价分析失真等情况，预算标底会因此而失控。

7.内部控制措施的缺失

现行造价咨询机构的内部质量控制措施未能真正有效地付诸实施，大多流于形式。造价咨询机构在编制人员出具预算标底初稿后，未进行实质性的内部质量控制，只履行程序性工作，直接将预算标底送审至财政审核部门。预算标底质量取决了编制人员的专业水平、知识结构和工作责任心，但因内部控制措施未能发挥作用，使预算标底埋下严重的质量隐患。

8.复合型从业人员的缺乏

水利工程建设中有时还涉及道路、桥梁、房屋建筑等工程，但现行的工程造价咨询机构专业技术力量以建筑、市政及安装专业见长，专职从事水利工程造价的从业人员寥寥无几，对一些特殊水利专业知识储备不足，技术力量较为薄弱，影响预算标底编制质量。

9.附属工程定额套用依据不强

水利工程常涉及道路、桥梁、房屋建筑等附属工程，尽管省市的水利工程定额也含有上述子目，但与市政、交通、房屋建筑等专业工程定额相比，不够全面具体。编制人员有时会套用专业工程定额，由此存在选取的合理性和合规性问题，而依据不同的专业工程定额编制的预算标底存在明显差异。

二、政府投资项目预算标底质量控制对策研究

财政部门对政府投资项目预算标底的审核一般采用抽查审核法，审核中剔除不合理造价，增加必要费用，使预算标底符合工程造价实际。但未抽审部分也很有可能存在严重的质量隐患，影响着整个预算标底，使工程造价失真。下面对提高水利工程项目预算标底的质量提出一些控制措施和对策。

1.水利工程项目专家评审组织

通常水利工程项目的施工图要接受具有水利工程审查资质的图审机构的审查，但从规避职务风险和控制工程造价的目的出发，建立本地区水利工程项目专家评审组织具有重要的现实意义。专家可从水利行业内具有较高造诣的专业技术人员及水利、发改、监察、纪检、财政、审计等相关部门、招标投标中心主管项目人员以及水利项目有关建设业主中遴选产生。重点对项目可行性研究阶段以及设计阶段的项目规模、标准、功能、方案及材料设备规格的选用进行评审，评审一经通过，原则上设计文件不得再作变动和调整；对预算标底编制和招标阶段的施工方案、施工标段的划分、特殊或大量大额材料设备的定价等进行评审，确保施工方案技术可行、工期合理、造价节约，从而减少一些施工技术组织措施费用和临时设施费用，有效控制工程造价，节约财政资金。

2.借用其他专业机构的力量

水利工程的土石方工程是个重要的分部工程，工程量巨大，准确计量困难。建设单位可在预算标底编制前委托其他专业机构（如测绘单位）进行土石方测绘、地面标高测定等工作，借用其专业优势和技术力量，确保决定土石方计量的一些数据准确合理，或由其直接提供土石方工程量。

3.推行预算标底编制说明规范化文本

预算标底的编制说明对预算标底的质量有着直接而重要的影响。省级水行政主管部门可以会同财政审核部门编制水利工程项目预算标底编制说明范本，推行格式化条款。预算标底编制说明范本应当按照工程量清单计价规范的项目名称进行编制，与水利清单相配套。对水利工程共性部分采用通用编制说明条款，对水利工程个性部分采用专用编制说明条款，促使编制说明科学化、规范化和格式化，减少或避免因编制说明描述不清、表达不严带来的合同纠纷和工程变更。

4.加大对中介机构的考核力度

一是建立质量保证金制度。与中介机构签订的咨询业务委托合同中应约定质量保证条款，明确质量保证金数额。二是完善考核评价制度。政府各职能部门对中介机构的考核要细化量化，考核结果作为中介机构业务承接、执业检查和资质许可的重要依据或准入门槛。三是信息反馈要及时。建设单位应将设计质量低下的勘察设计单位和预算标底存在严重差错的造价咨询机构的有关信息及时反馈给政府有关职能部门，使其能按规定进行相关处理。四是推进实施水利工程造价咨询资质许可制度。水利行业主管部门应当如同设计、施工、监理一样对水利工程造价咨询业务引入准入机制，实施水利工程造价咨询资质许可，规范从业行为，保证水利工程造价咨询成果质量。

5.增强单位间协调和反馈

建设单位在确定勘察设计单位后，应紧随确定造价咨询单位。在设计会审和技术交底会上，应邀请被委托的造价咨询单位参与，使造价咨询提前介入，确保预算标底编制有正常的工作周期。同时在预算标底编制阶段，要组织设计单位和造价咨询单位就设计联系单及设计中存在的问题进行反馈和沟通。水利勘察设计单位对预算标底编制人员要加以指导，这一点正是水利工程预算标底编制人员迫切需要的。

6.实施工程现场踏勘

建设单位应要求编制人员在预算标底编制前必须对工程现场进行踏勘和走访，避免闭门造车或纸上谈兵带来的预算标底失真，确保工程造价符合实际。

7.强化预算单价分析

采取固定单价合同的政府投资项目更应强化预算单价的分析，确保预算单价合理或准确。水利工程的单价分析中要突出材料询价和组价，在采用政府造价部门发布的信息价时，要加大市场询价，减少主观臆断或信息失准。组价子目要合理完整，水利定额中没有的子目，补充时借用水利定额中相近子目或其他专业定额子目时要合理合规。对单价的分析应与工程量计算同等重视，使单价分析真正到位。