平原区域县级林地保护利用规划相关技术问题探讨

吴 敏 敏

（江苏省江阴市农林行政执法大队 214400）

《全国林地保护利用规划纲要（2010～2020 年）》已经国务院批准实施，这是我国第一个中长期林地保护利用规划，是新时期赋予林业部门的一项重大使命，是指导我国今后林地保护利用工作的重要纲领性文件。《纲要》确定了林业的发展空间、战略目标和主要任务，确立了国家、省、县三级规划体系和林地保护利用责任主体，明确了国家对林地保护利用的投资方向，为深化林业改革创造了有利条件。对平原区域而言，如何结合平原区域的林业特点，解决平原区域县级林地保护利用规划面临的相关技术问题是关键。

1 背景分析

平原林业是在平原地区建立以农田防护林网为主体，结合“四旁”(宅旁、村旁、路旁、水旁)植树、农林间作、成片造林，构成了具有我国平原绿化特点的带、网、片相结合的综合防护林体系。

由于平原区域大多人多地少，土地稀缺，故平原林业发展并非一帆风顺。从绿化美化和地方用材角度，20世纪60年代平原林业并未发展起来，主要原因是没找到合适的树种，至1976年意杨树种开始引入后才有长足发展。至20世纪70年代平原林业始与水利建设联系起来。随后，国家林业工作会议和几次平原绿化现场会的召开，推动了全国平原绿化事业向农田林网化的方向发展。

至21世纪以来，随着经济发展水平提高，公众对生态环境和绿化家园的需求日益增加，加快林业发展已成为政府和公众的共识，加上平原地区经济较发达，财政支付能力较强，使得林业投入与财政收人同步增长。各级政府加大了林业建设投资，建立森林生态效益补偿财政投入渠道，实行造林财政补助政策，同时出台了退耕还林（如农田中大面积的杨树林基地）、租地造林、高标准通道绿化等政府积极推动平原林业发展的一系列有利政策，有力地促进了平原林业生态和林业产业协调发展，提高了平原区域的森林覆盖率。

对平原区域的县级林地保护利用规划可言，不能将平原林业发展后形成的有立木土地简单地认定为林地，不能将平原林业与平原林地等同而论，原因在于从土地分类看，平原林业发展后形成的有立木土地中有耕地，也有水利、交通和其它建设用地，故平原区域县级林地保护利用规划应辩证地处理好平原林业与平原林地的关系，处理好森林保有量与森林覆盖率的关系。

2 常见技术问题

对于平原区域的县级林地保护利用规划而言，既要贯彻落实国函[2010]69号文件和《国家林业局关于编制省级县级林地保护利用规划的通知》（林规发[2010]203号）精神，科学谋划县级林地保护利用战略和各项措施，优化林地结构，提高林地利用效率，促进林地科学管理和合理利用，完成上级分解下达的各项目标任务；又要考虑平原区域的林业特点，解决诸如平原林地属性、森林覆盖率与森林保有量的关系、林地保护与利用的关系处理等常见技术问题。

2.1 平原区域林地属性问题

平原区域林地属性不清是林地保护利用规划林地落界工作的一大难题。平原区域真正意义上的林地很少，除早先设立的一些林场外，其它林地如沟、渠、路、滩、洲的林地权属目前只有部分经林业部门的界定，国土资源的区划界定中大多没有明确为林地，给林业发展带来一定难度。如河湖洲滩虽有部分有立木土地已办理了林权证，单从森林法角度讲已明确为林地，但从河湖洲滩的固有权属来讲是水利部门管理的，因此林业部门对这部分林地一直缺乏有效的管理，特别是对征占用林地这一块，审批手续林业部门并没有真正把关，导致多头管理问题。

2.2 森林覆盖率与森林保有量的关系问题

一般而言，县域森林覆盖率是该县域森林保有量占其国土面积的百分比率，森林保有量是一定时期确保森林覆盖率目标实现的最低森林面积。全国林地保护利用规划纲要将森林保有量作为两大约束性指标之一，一些省将县域森林覆盖率作为“双增”目标的约约束性指标之一，其本质内涵和重要性是一致的。问题的关键是所谓的“森林”并非立足于真正的林地之上。从而出现要考核森林覆盖率指标时，认为森林面积多多益善；要加强采伐和林地管理时则森林及林地面积少点为好，导致出现森林和林地两层皮的问题。

2.3 林地保护与利用的关系问题

LY/T 1956-2011《县级林地保护利用规划编制技术规程》，要求在林地利用分类的基础上，根据林地生态脆弱性、生态区位重要性、林地生产力及商品林经济重要性等指标，对林地进行系统评价定级，划定为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级4个保护等级。并根据林地的保护等级，分别制定相应的保护、利用和管理措施。问题是在林地落界时，为完成省级规划下达的指标任务，将郁闭度在0.2以上的有立木的其它土地（耕地、水利、交通和其它建设用地）作为林地落了界，其中很大一部分土地上的立木是不稳定的，常因种种原因而改变为无立木土地。这部分土地可按保护等级最低的Ⅳ级保护林地管理措施，严格控制林地非法转用和逆转，限制采石取土等用地，推行农林复合经营，在法律允许的范围内合理安排各类生产活动，最大限度地挖掘林地生产力。但这些管理措施在实际中也是难以做到的，如何处理林地保护与利用关系的问题就经常遇到。

3 建议

3.1 增加并细分林地前地类属性，以利因地分别管理

在县级林地保护利用规划林地落界工作中，填写了地类属性，但这是为了完成省级规划任务，根据森林资源规划设计调查成果确定的林地地类，并未能真正反映该地块（图斑）的前地类属性，究竟是耕地、交通用地，还是其它建设用地。建议林地年度变更时，正确区别：林地落界时地类、前土地属性和林地年度变更时土地属性，以利反映真实情况，实行因地制宜的科学管理。

3.2 引入“管控林地”概念，处理好林地保护与利用的关系

针对“有立木土地”不一定是林地，但又参加森林面积及森林覆盖率计算的现实状况，一些地方采用了“管控林地”的名称，用来表示不限制前土地属性的“有立木土地”、“补充林地”、“非规划林地”，即“广义林地”的概念，即在需要采伐时，按林资发〔2009〕166号文件执行，即“非规划林地上的林木采伐不纳入采伐限额管理”，但是非规划林地上的林木采伐还是要到县级林业主管部门办理林木采伐许可证的，只是不再需要申请采伐限额指标。在需要办理土地占用征收时，按其前土地属性而不是按林地属性办理土地的开发利用手续，有利于处理好林地保护与利用的关系。

3.3 出台扶持及补助政策，稳定并提高森林覆盖率

平原区域土地资源制约了森林资源的扩增。宜林地资源非常有限，其潜力在近几年大规模绿化时已基本被挖掘。因此，平原绿化成片造林发展空间很小，今后只有在四旁植树和农田林网上、在建设水平和建设质量上加以提升和提高。然而，农业生产有种子补贴、化肥补贴、农机补贴、粮食补贴，农业税也全部减免，而林业生产不仅没有补贴，在砍伐树木时还要缴纳育林基金，履行复杂的审批手续，挫伤了农民植树积极性。再者要处理好林网胁地效应。大量的调查研究表明了宽带林网的胁地效应，造成减产的重要原因是林带的阴蔽作用。在农村体制改革前，增产的农田和减产的农田都是集体的，产量影响不影响无所谓。农田承包到户后，减产直接关系到个别农户的切身利益，致使没有栽树的地方不栽了，原来有树的地方，如不出台扶持及补助政策，老百姓也会想方设法砍掉，这是造成农田林网发展长期停滞不前，甚致后退的根本原因。

重要的是需要围绕各项林地保护利用规划安排，制定经济、社会、法制、行政、技术、队伍等方面的保障机制或办法，稳定并提高森林覆盖率，有效提高林地生产力。

[1]中国林业经济学会编.平原林业发展道路探索.北京：中国林业出版社，1990.

[2]张旭青.平原林业发展及其启示.中国林业经济，2011，5 (总 110）.

[3]邱尧荣，郑云峰.林地分等评级的背景分析与技术构架.林业资源管理，2006，4.