深化改革：破除“坚冰”活水来——贯彻落实十八大会议精神，促进煤炭工业科学发展系列述评之三

文/本刊评论员

岁末之际，国务院有关改革电煤价格“双轨制”意见出台，为沉闷一年的煤炭市场增添了一抹亮色。实施多年的电煤价格“双轨制”正式退出，标志着我国电煤市场化改革乃至整个煤炭产业链市场化改革迈出重要一步。

如果用一个词语来概述中国新时期以来30多年的社会进程，那非“改革”莫属。“改革”更是十八大报告中最重要的关键词之一，全文出现86次。在这份充满改革创新气息的报告里，字里行间传递出诸多改革新指向。报告强调：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端。”

煤炭工业作为我国重要的基础能源产业，伴随着我国市场经济体制的确立和改革发展的进程，全行业在市场化改革中进行了深入探索和实践，改革的理念不断加深，市场化的运行机制逐步确立，煤炭工业的发展质量和效益大幅提升。

然而，作为大宗资源性产品和基础能源产业，煤炭工业的改革与整体社会经济改革发展的进程比较，还明显滞后，一些深层次的体制机制障碍还未破除，改革的深度和领域还有待拓展。煤炭工业仍需以改革创新来激发活力，增强发展力和竞争力。

坚持改革发展，煤炭市场经济体制逐步完善

自上世纪 90年代开始，特别是“十五”规划以来的十多年来，在改革大潮的推动下，煤炭行业积极破除计划经济的体制障碍和发展模式，深化行业改革，增强发展活力。以煤炭订货市场化改革逐步推进为标志，煤炭价格逐步放开。同时，煤炭市场化改革逐步向多领域迈进，在改革的深层次上进行探索，煤炭行业对于市场化改革的认识不断加深，煤炭市场运行机制不断完善，相关配套领域的改革也在逐步推进，全行业的改革发展迈出了坚实的步伐，取得显著成绩。

结合中国煤炭工业协会的调研数据和其他相关资料来分析，煤炭行业市场化改革的业绩大体可以归结为以下几方面。

首先，煤炭企业的市场化改革意识不断增强，市场经营机制逐步完善。大型煤炭企业充分运用市场机制破解煤炭供需矛盾，主动与用户签订中长期协议，对用户实行个性化管理，按需求组织生产，煤炭供应效率明显提高。同时，煤炭企业积极探索符合市场经济运行规律的交易模式，推动区域性煤炭交易市场快速发展。早在2005年，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》就提出，加快建立以全国煤炭交易中心为主体，以区域市场为补充，以网络技术为平台，有利于政府宏观调控、市场主体自由交易的现代化煤炭交易体系。此后，全国各地煤炭交易市场纷纷筹建，截至目前，全国已相继建成各类煤炭交易中心30余家。山西太原、河北秦皇岛、大连东北亚等国家煤炭应急储备基地和体系开始建立。区域性煤炭交易中心的逐步建立和功能的日益发挥，标志着全国煤炭交易市场体系日渐成形。

其次，政府行政干预弱化，煤炭不断向市场开放，煤炭价格市场化改革不断取得新突破。在国家相关政策引导、煤炭需求持续大幅增加拉动、我国煤炭进口量持续增长等多重因素影响下，我国煤炭市场价格逐渐与国际煤炭价格接轨，反映资源稀缺程度、市场供需关系、矿区环境和煤矿安全成本的价格机制正在逐步建立。在这种情况下，发改委于2009年末下发《关于完善煤炭产运需衔接工作的指导意见》，明确2010年度煤炭视频会、衔接会以及汇总会一并取消，电煤合同由煤炭企业和电厂自主谈判。这意味着由政府主导多年的年度煤炭订货机制成为历史。业界认为这种举措是割掉了煤炭“计划的尾巴”。而不久前电煤价格“双规制”的终结，标志着煤炭价格市场化改革向纵深迈进，必将对煤炭行业整体性深入改革产生强劲推动作用，煤炭工业的发展面貌必将为之一新。

第三，煤炭企业的市场主体地位大幅提升，煤炭投融资改革取得较大进展。随着市场化改革的不断深入，政府的行政干预逐渐减少，市场配置资源的功能不断增强，煤炭企业经营自主权逐步扩大，煤炭企业成为真正的投资主体和市场主体，煤炭企业根据市场需求决定经营方向、投资取向、产能规模、产品市场价格和选择内部管控模式、人事与薪酬制度等的能力越来越强，企业自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的环境逐步改善。煤炭企业市场化发展的意识和信心大幅提升。

此外，煤电一体化改革发展取得较大进展。在国家产业政策的指导协调下，煤电双方打破行业与体制壁垒，以资产为纽带结成战略联盟，上下游一体发展，实现互惠共赢。随着煤电一体化的发展，发电企业由参股煤炭变为谋求控股，电力行业煤炭产量大幅增加。截至目前，五大电力集团拥有生产煤矿、在建煤矿和改扩建煤矿80多处，2012年煤炭总产量预计超过2.5亿吨；13家大型煤炭企业权益装机容量超过1亿千瓦。总之，煤电一体化这种产业发展模式，打破了行业壁垒，使得煤炭、电力两大行业增强了互补性，扩大了依存度，在资金、原料、物流和终端能源上形成一个完整的产业链，产生新的利润增长点。这是一种产业结构的跨越和升级。

历经十多年的探索和实践，煤炭市场化改革不断取得新突破，改革的领域在逐渐拓宽，煤炭市场经济运行体制逐步完善，煤炭行业的整体市场竞争力和能源供应保障能力明显提升，这些都为煤炭工业的持续健康发展创造了条件。

终结“双轨制”，推动煤炭改革向纵深拓展

2012年12月25日，国务院办公厅发布了《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，意见提出，自2013年起，取消重点合同，取消电煤价格“双轨制”。

至此，业界广泛关注的电煤价格并轨改革终于尘埃落定。

《意见》提出改革的主要任务包括：建立电煤产运需衔接新机制，煤炭企业和电力企业自主协商确定价格；加强煤炭市场建设，加快健全区域煤炭市场，逐步培育和建立全国煤炭交易市场；继续实施并不断完善煤电价格联动机制，当电煤价格波动幅度超过5%时，以年度为周期，相应调整上网电价，同时将电力企业消纳煤价波动的比例由30%调整为10%；推进电煤运输市场化改革，铁道部、交通运输部要对大中型煤电企业签订的中长期电煤合同适当优先保障运输；推进电力市场化改革，鼓励煤电联营，增强互保能力。

业界人士指出，此次改革专门由国务院层面发文，既体现了国家对电煤并轨问题的重视，也表明电煤并轨改革因牵扯多方利益而进程之曲折。因而，这不啻为近年来我国能源领域最有意义的改革举措。

煤炭价格“双轨制”肇始于上世纪90年代中后期，带有鲜明的时代烙印。其时，国家对部分电力企业实行重点订货合同管理，国家在资源、运力方面给予重点保障。重点电煤以外按市场规则，签订交易合同，其数量、价格由煤电双方协商而定。由于重点电煤与市场煤在资源供给、运力配置和价格水平上存在着明显差异，限制了市场机制作用的发挥，造成不公平竞争，影响了煤炭的稳定供应，越来越不适应社会主义市场经济发展的要求。

2012年以来，煤炭供需形势出现了近年来少有的宽松局面，重点合同电煤与市场煤价差明显缩小，电力企业经营状况有所改善，电煤价格并轨改革的条件基本成熟。

党的十八大报告指出，要“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。

不久之前召开的中央经济工作会议进一步强调，必须全面深化改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制障碍。

这次国家抓住有利时机，取消重点电煤合同、实施电煤价格并轨，体现了党和政府推进资源性产品市场化改革的决心。

对此，中国煤炭工业协会会长王显政指出：取消电煤价格双轨制是电煤定价机制的重大转变，也是能源市场化改革的重要环节，对于推进企业深化煤炭及相关行业市场化改革、构建公平有序的市场环境、建立长期稳定的电煤供应保障机制具有十分重要的意义。

可以说，取消电煤价格“双轨制”，只是煤炭价格市场化改革迈出的关键一步，从某种意义上说，也只是一个开端。要想改革取得实效，各方配套改革必须紧密跟进，相互促进，形成改革合力。在继续实施并不断完善煤电价格联动机制的基础上，推进煤炭运输和电力市场化改革，建立公开公平的运力配置机制，清除权力寻租空间。电价改革和铁路运力分配等相关改革应尽快提上改革日程。

更为重要的是，煤炭行业要以取消煤炭价格“双轨制”改革为契机，大胆探索，在整个煤炭产业链市场化改革中深入拓展，将改革向纵深推进。进一步确立企业市场化主体地位，加大煤炭投融资改革力度，扩大经营自主权。改革政府管理职能，政府在做好宏观调控的基础上，要强化服务职能，创造良好发展环境，减少过多干预行为；继续加强煤炭市场建设，探索建立与我国社会主义市场经济体制相适应的统一开放、竞争有序、规范高效的煤炭交易市场体系；推进煤炭税费改革，进一步清理整顿涉煤税费，彻底取消各种不合理费用，减轻企业负担；加大推进电力体制和铁路运输改革，等等。

总之，只有进一步深化煤炭市场化改革，坚信市场化改革是优化资源配置、理顺煤炭供求关系的正确途径和有力保障，以改革之力破除体制机制的阻障，不断完善煤炭工业市场化运行机制，才能从源头上掘开发展之“坚冰”，引来发展之“活水”，才能纾解发展之困局，破解发展之难题，焕发发展之活力，推动煤炭工业健康有序发展，提升全行业的科学化发展水平。