我国三网融合进程的回顾与展望

文 | 曾剑秋 郭燕

我国三网融合进程的回顾与展望

文 | 曾剑秋 郭燕

随着全球信息化脚步加快与社会信息化程度不断提高，信息化竞争正在逐步加剧。三网融合，作为国家层面的战略性政策布局，已成为产业发展的主流趋势和提升国家信息化竞争力的重要砝码。

三网融合并不是指某种网络一统天下，而是用户能够通过任一种物理网络获得所有信息服务，不同的物理网络是无差别的。三网融合强调的是电信网、互联网和广播电视网在技术、市场、业务、产业政策和监管等方面实现全方位融合。也正是这种多层面多维度的融合需求，决定了其融合过程的复杂性和长期性。

从2010年7月1日国务院公布第一批三网融合试点城市开始，按照先易后难、试点先行的原则，我国目前已有54个三网融合试点，所有直辖市、省会城市均涵盖其中。试点工作 启动以来，各城市根据当地实际情况提出了多种发展模式，如广电主导模式、运营商主导模式、广电、电信合作共赢模式以及政府主导模式等。各试点在网络建设、IPTV业务、手机电视业务、高清互动电视业务、播控平台建设、网络信息化文化安全监管保障、产业及配套政策等方面都做出了较多的探索。

然而，由于缺乏三网融合相关立法、多头管理、政出多门、管理体制不到位，监管效率较低等问题依然悬而未决，在推进的过程中，广电、电信的表现并不如人意，三网融合依旧面临着诸多困境。尤其是在监管融合层面，由于受到文化体制、分业监管等方面约束，产业发展中的阶段性制约因素逐渐暴露，发展速度缓慢、政策体制难以突破等原因也打击了产业链上下游的积极性，导致三网融合“夭折论”不绝于耳。

监管滞后影响融合进程

从问题较为集中的监管层面来看，目前的监管依旧处于滞后、过渡性状态，僵持多于融合。事实上，早在三网融合提出之初，多方就已经开始呼吁建立适合中国国情的融合监管模式。首先应该从法律体系入手，解决制约三网融合发展的相关立法问题。目前关于电信、广电和互联网的法律体系都是以传输网络或者平台的建设为基础设立的。随着三网融合的推进，电信网、有线电视网和互联网的融合应该不受传输网络或平台的限制，这与现行的相关法律是不一致的。而在中国的电信立法体系里缺少一部权威的、专门调整电信关系的综合性法律。其次，对于三网融合应该尽快调整变更许可证制度。这就需要学习欧盟等国的经验，消除市场准入制度，取消其繁琐冗长的发放许可证的申请程序，即新的电信运营企业在得到相关部门的审批之后即可自由进入该领域。

从国外三网融合监管的经验来看，融合监管是必然的趋势。各国都从监管政策和管理体制上进行调整，使长期形成的广播电视、电信和互联网分业监管的格局被打破。纵观欧美的监管经验，美国FCC经验更加接中国的地气儿。中国可以借鉴美国成立国家三网融合委员会，由第三方人员组成的即三网融合委员会，直属于国务院，实行统一监管。国家三网融合委员会重点负责三网融合实施过程中各项工作的协调，在处理三网融合的一些实际问题上拥有裁判权。在三网融合的发展过程当中，如果出现争议，可以提交到国家三网融合委员会投票来决定，体现监管的民主性，这样的监管融合是适合中国实际国情的。

值得注意的是，要使得三网融合的顺利进行，光有监管融合还是不够的，业务创新和商业模式的创新也很重要，这就需要三网融合紧紧依靠市场机制，各个市场主体发挥积极性、主动性，只有在业务创新和商业模式创新的基础上进行监管，才能使得三网融合健康的发展。

新总局提供新的可能

在近期刚刚落下帷幕的两会政府工作报告中，根据国务院机构改革和职能转变方案，将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广电 总局，负责统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，及 著作权管理等。

新总局的成立对三网融合格局将产生影响，从积极角度来看，新总局成立后，管理职责将更加明确，将有助于消除冗余环节，也就是说， 新总局的成立有可能成为三网融合助推器。但是，在全球化趋势愈发明显的今天，中国发展三网融合必须尽快完成顶层设计，以有效部署战略性资源，在激烈的全球化竞争中占有一席之地。同时，值得注意的是，三网融合是一个长期的过程，需要多方协调，要完全实现多层面的融合尚需时日。但我们可以肯定的是，三网融合乃是大势所趋，是“两化”进程的必经阶段。要在2013年至2015年全面实现三网融合发展依旧有很长一段路要走，需要加快相关立法，加快体制改革和创新，而其中最为重要的一点就是三网融合的理念需要从竞争合作转换成为合作竞争。

10.19483/j.cnki.11-4653/n.2013.05.002

曾剑秋，北京邮电大学教授、博导；郭燕，北京邮电大学研究生）